CC - C533-2013

Sentencia C-533/13

CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS-No vulnera el acceso a la justicia ni la igualdad, salvo en el caso del cobro ejecutivo de acreencias laborales a favor de los trabajadores La Sala Plena concluye que: (i) el legislador no viola el derecho de acceso a la justicia al establecer la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios, por cuanto es una herramienta razonable [busca fines legítimos e imperiosos constitucionalmente, a través de un medio no prohibido, que es conducente para alcanzarlos y que, prima facie, no sacrifica desproporcionadamente otros valores, principio o derechos constitucionales]. (ii) El legislador no viola el principio de igualdad al imponer a los deudores de los municipios una carga procesal (conciliación prejudicial) que no tienen los demás deudores en los procesos ejecutivos considerados en general, puesto que se trata de una decisión legislativa que constituye un ejercicio razonable del poder de configuración normativa que busca una finalidad legítima, mediante un medio no prohibido y adecuado para alcanzarlo. (iii) El legislador viola los derechos de los trabajadores que tengan acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser reclamadas mediante un proceso ejecutivo, en especial los derechos a ‘la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales’ (art. 53, CP) y su derecho a la igualdad (art. 13, CP), al exigirles un requisito procesal (la conciliación

prejudicial) que está expresamente excluido por la ley para el resto de los trabajadores. Es decir, la conciliación previa no es exigible como requisito de procedibilidad cuando se trata de acreencias laborales susceptibles de ser reclamadas a los municipios. PROCESOS EJECUTIVOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS-Audiencia de conciliación extrajudicial CODIGO GENERAL DEL PROCESO-Ambitos en que se desarrolla la actividad procesal CONFLICTO NORMATIVO-Regla de solución El artículo 2 de la Ley 153 de 1887 “Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887”, introduce en el ordenamiento una regla de solución de conflictos normativos, en función del momento de expedición de la ley. La norma que contemple la política legislativa más reciente en torno a una misma cuestión, se debe preferir por 2 encima de aquella norma que contenga una política legislativa anterior. Ley posterior se prefiere a la ley anterior, significa entonces, que se deben preferir las nuevas soluciones jurídicas que en democracia se haya decidido construir, para resolver una determinada situación.

CONCILIACION PREJUDICIAL CONTENIDA EN LEY 1551 DE

2012 Y AUDIENCIA DE CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS CONTENIDA EN LEY 1564 DE 2012-Conflicto normativo aparente Concluye la Sala Plena de la Corte Constitucional que el conflicto entre el artículo 47 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 613 del Código General del Proceso es tan sólo aparente. El artículo 47 de la Ley 1551 de

2012, demandado parcialmente, está vigente y es aplicable; no hay razón para considerarlo derogado, toda vez que como se anotó se refiere a la conciliación prejudicial, en los procesos ejecutivos que se promueven contra los municipios, y siendo una norma que regula expresamente la actividad procesal en un asunto, por disposición expresa del artículo 1° de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), debe aplicarse preferentemente a dicho proceso, sin que pueda entenderse que el artículo 613 del Código General del Proceso, la derogó. CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO PROCESAL EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Y LABORAL-Jurisprudencia constitucional/ CONCILIACIONCaracterísticas/CONCILIACION-Naturaleza/ CONCILIACIONConcepto/CONCILIACION-Condiciones de procedencia/CONCILIACION LABORAL-Jurisprudencia constitucional CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESALJurisprudencia constitucional

CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE

PROCEDIBILIDAD EN PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS-Contenido y alcance PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Adición de criterios El artículo 4° de la Ley 1551 de 2012 tiene por objeto añadir tres criterios adicionales para la aplicación de los principios de la administración pública señalados en el artículo 5° de la Ley 136 de 1994. A los siete contemplados previamente, los criterios de “(1) coordinación; (2) concurrencia, (3) subsidiariedad, (4) complementariedad, (5) eficiencia, (6) responsabilidad y

transparencia, y (7) participación”, la Ley del 2012 añadió tres criterios 3 adicionales de aplicación de los principios de la administración pública. Tales criterios adicionales son, a saber (8) sostenibilidad, en términos ecológicos, (9) asociatividad, y (10) economía y buen gobierno. Este último criterio es entendido así: “el municipio buscará garantizar su autosostenibilidad económica y fiscal, y deberá propender por la profesionalización de su administración, para lo cual promoverá esquemas asociativos que privilegien la reducción del gasto y el buen gobierno en su conformación y funcionamiento” (art. 4° Ley 1551 de 2012). CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS-Desarrollo del criterio de economía y buen gobierno, que incluye expresamente los criterios de autosostenibilidad económica y fiscal La conciliación prejudicial como requisito procesal en los procesos ejecutivos contra los municipios es una herramienta legislativa que permite a estas entidades territoriales desarrollar el criterio de economía y buen gobierno, que incluye expresamente los criterios de autosostenibilidad económica y fiscal. Especialmente si se tiene en cuenta el diseño particular de la institución, que se acompaña de medidas normativas que le permiten a aquellas entidades acreedoras de los municipios, llegar a acuerdos de conciliación en los que se incluyan, además, descuentos considerables sobre los montos que deberán ser cancelados. Se trata, de conciliaciones y acuerdos de pago que no sólo permiten a los municipios adoptar estrategias y planes para asumir razonablemente las deudas que pueden ser ejecutadas en

su contra, sino que se permite alcanzar disminuciones importantes y considerables, que ayudan a alcanzar los objetivos propuestos de manera más efectiva.

Referencia: expediente D-9493

Demandante: Ricardo Barroso Álvarez Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 47, parcial, de la Ley 1551 de 2012 “por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.

Magistrada ponente

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

4 Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil trece (2013) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el 1° de diciembre de 2011, el ciudadano Ricardo Barroso Álvarez presentó acción de inconstitucionalidad contra el artículo 47, parcial, de la Ley 1551 de 2012 “por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. La demanda fue repartida y admitida para su conocimiento por la Sala Plena, mediante auto de 7 de febrero de 2013.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la norma acusada, subrayando los apartes demandados por el accionante.

LEY 1551 DE 2012 “por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”

[…] Artículo 47. La conciliación prejudicial. La conciliación prejudicial será requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios. La conciliación se tramitará siguiendo el procedimiento y los requisitos establecidos para la de los asuntos contencioso administrativos. El acreedor podrá actuar directamente sin hacerse representar por un abogado. Dicha conciliación no requerirá de aprobación judicial, y su incumplimiento solo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el proceso ejecutivo correspondiente. El delegado del Ministerio Público encargado de la conciliación acumulará todas las solicitudes relacionadas con obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio y fijará una sola audiencia trimestral en la que el representante legal del municipio 5 propondrá una programación de pagos de los créditos que acepte, la cual deberá respetar el orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999. En la audiencia de conciliación se excluirán de la programación de pagos aquellas obligaciones que el representante del municipio no acepte por ser procedente, a su juicio, alguna de las excepciones de mérito que obran en los procesos ejecutivos. Así mismo, se excluirán aquellas a las que no se haya vencido el plazo previsto en el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011. Para proteger el patrimonio público, el representante legal del municipio, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la territorial con competencia en el municipio de que se trate, podrá objetar créditos a cargo del municipio cuando a su juicio no esté justificada la causa de la

misma o el cumplimiento de las obligaciones que sirvieron como causa de la deuda. Las acreencias objetadas serán excluidas del acuerdo conciliatorio y el objetante, o los demás intervinientes en la audiencia, podrán iniciar, dentro de los dos meses siguientes, la acción popular para proteger el derecho colectivo del patrimonio público en la que se decida la validez de la acreencia. En el proceso que siga dicha acción se podrá decretar, desde el inicio, la suspensión de la ejecutividad del acto en el que conste la obligación, cuando exista prueba siquiera sumaria o indicio que ponga en duda la causa del crédito. Parágrafo 1°. Cuando se trate de actos administrativos expedidos por autoridades municipales en los que conste la obligación de pagar una suma de dinero solo podrá solicitarse la conciliación prejudicial seis meses después de expedido dicho acto administrativo. En cualquier etapa del proceso, aun después de la sentencia, será obligatorio acumular los procesos ejecutivos que se sigan contra un municipio, cuando el accionante sea la misma persona, la pretensión sea la obligación de dar una suma de dinero, y deba adelantarse por el mismo procedimiento. Parágrafo 2°. En los municipios de 4a, 5a y 6a categoría y para los efectos de que tratan los artículos 46 y 48 de la presente ley, el comité de conciliación lo conformará solo el alcalde, el jefe de la oficina jurídica a quien se le asigne la función de la defensa judicial del municipio y el encargado del manejo del presupuesto. Parágrafo Transitorio. Los procesos ejecutivos actualmente en curso que se sigan contra los municipios, en cualquier

6 jurisdicción, cualquiera sea la etapa procesal en la que se encuentren, deberán suspenderse y convocarse a una audiencia de conciliación a la que se citarán todos los accionantes, con el fin de promover un acuerdo de pago que dé fin al proceso. Se seguirá el procedimiento establecido en este artículo para la conciliación prejudicial. Realizada la audiencia, en lo referente a las obligaciones que no sean objeto de conciliación, se continuará con el respectivo proceso ejecutivo. Se autoriza a las entidades públicas de todos los órdenes que sean acreedoras de los municipios a rebajar los intereses pendientes o las sanciones a que haya lugar, y a condonar el capital o convenir que sea reinvertido en programas sociales del municipio que correspondan a las funciones de la entidad acreedora. Si se trata de obligaciones tributarias o parafiscales, la entidad pública acreedora podrá reducir hasta el noventa por ciento (90%) de los intereses y/o las sanciones a que haya lugar, siempre y cuando el municipio se comprometa a pagar el valor del capital correspondiente en un máximo de dos vigencias fiscales. Este plazo podrá ampliarse a tres vigencias fiscales si se trata de municipios de 4ª, 5a y 6ª categoría. En el acuerdo de pago el municipio deberá pignorar recursos del Sistema General de Participaciones, propósito general, u ofrecer una garantía equivalente. No procederá el cobro contra un municipio de deudas o saldos pendientes de convenios interadministrativos o de cofinanciación, cuando se compruebe que estas se originaron por conductas de los funcionarios responsables, en contradicción a la

Ley, que generaron detrimento al patrimonio público. Si el detrimento ocurrió por una incorrecta gestión municipal, como por deficiencias en el control debido por parte de las entidades del orden nacional o departamental, las entidades públicas convendrán una estrategia para lograr, a través de los procesos judiciales, fiscales y disciplinarios correspondientes, determinar las responsabilidades a que haya lugar en contra de los funcionarios que hayan causado el daño y recuperar el dinero público que no se haya aplicado adecuadamente al cumplimiento del fin al que estaba destinado, lo cual deberá consignarse en el acta de liquidación correspondiente”.1

III. DEMANDA Ricardo Barroso Álvarez presentó acción de inconstitucionalidad contra el artículo 47, parcial, de la Ley 1551 de 2012 “por la cual se dictan normas 1 Publicada en el Diario Oficial No. 48.483 de julio 6 de 2012. 7 para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, por considerar que viola el derecho de acceso a la justicia. A su parecer, “[…] la norma acusada establece la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios, fijándose así una carga gravosa a la persona que teniendo un título ejecutivo oponible a un municipio no pueda acudir directamente al proceso ejecutivo para cobrar las obligaciones a su favor, sino que por el contrario previo a ello tenga que agotar el requisito de la conciliación perjudicial ante el Ministerio Público, situación que hace más demorada y onerosa la satisfacción del derecho.”

1. El accionante considera que la decisión legislativa se introdujo “sin

justificación constitucional o supralegal alguna”, con lo cual, se alega, se violan los derechos constitucionales de los trabajadores oficiales y los servidores públicos previstos en el artículo 53 de la Constitución.

2. Para la acción, la norma violaría la jurisprudencia constitucional fijada en la materia, pues estaría reproduciendo “[…] lo que otrora fuera declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-893 de 2001, como quiera que en criterio de esa Corporación era inconstitucional la exigencia del requisito obligatorio de procedibilidad de la conciliación extrajudicial en materia laboral […]”. El argumento se desarrolla y presenta en los siguientes términos, “Desde la sentencia C-893 de 2001 la Corte Constitucional había definido la inconstitucionalidad que se generaba con la Ley 640 de 2001, cuando exigía la conciliación extrajudicial como requisito obligatorio de procedibilidad, entre los tantos argumentos esgrimidos por el juez constitucional en aquella ocasión, se destacó que tal exigencia vulneraba el acceso a la administración de justicia en tanto que en materia laboral no podía ser obstaculizado por condición de procedibilidad y porque la conciliación tiene un carácter potestativo y voluntaria sumándose a ello que existe una facultad constitucional radicada en cada trabajador para conciliar y transigir sobre derechos ciertos e indiscutibles, derecho que se vulneraba al exigir como obligatorio dicho requisito de procedibilidad, pues lo que hacía la norma constitucional era otorgarle esa libertad al trabajador, fíjese que se trataba de la conciliación [previa al inicio de un proceso declarativo

ordinario y aun así se consideró que era inconstitucional,] con más razón aún si el requisito de procedibilidad se exige para el inicio de una acción ejecutiva de carácter laboral cuando el derecho ya es cierto e indiscutible, imponerle esta carga al trabajador resulta desproporcionado desde el punto de vista constitucional. || […] || En conclusión, por la falta de especificidad de la norma demandada y por tanto de exigir de 8 forma indiscriminada el requisito de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad previo al inicio de una acción ejecutiva en contra de un municipio, los títulos en los que se pretenda cobrar acreencias laborales también entrarían dentro de esta exigencia, se estaría con ello afectando el principio de cosa juzgada constitucional pues se reproduciría el contenido de una norma ya declarada inexequible, como fueron los artículos 35 y 39 de la Ley 640 de 2001, teniendo en cuenta los argumentos ya expuestos en párrafos anteriores. ”

3. Se considera que se estaría violando la definición que de acceso a la justicia se ha hecho en la legislación estatutaria (art. 13 de la Ley 1285 de 2009), lo cual implicaría pretender reformar, mediante una ley ordinaria una decisión de ley estatutaria. Dice al respecto: “[…] el artículo 47 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 contraviene lo dispuesto por la ley estatutaria 1285 de 2009 en su artículo 13, puesto que esta norma definió como requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, en la jurisdicción contenciosa administrativa,

sólo frente a los conflictos que deberían tramitarse por medio de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, de los que aluden los artículos 85, 86 y 87 del CCA, por ello el querer del legislador estatutario no fue erigir el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial en la acción ejecutiva que se adelante contra los municipios, ahora no es adecuado, que mediante ley ordinaria se pretenda modificar el artículo 42ª de la Ley 270 de 1996, el cual fuera modificado por la disposición de la Ley 1285 de 2009 del que ya se hizo referencia”.

4. Se alega además, que la norma tal como está concebida implica una vulneración al principio de igualdad, puesto que se generan unas condiciones de privilegio para un tipo de deudor (los municipios frente a todos los demás), a la vez que se discriminan a algunos acreedores (a aquellos que tiene deudas con municipios frente a los que tienen deudas con cualquier otro tipo de deudor).

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio del Interior El Ministerio del Interior participó mediante apoderado, para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. A su parecer se trata de una norma de carácter procesal, razonable constitucionalmente, que se expidió en ejercicio de las competencias legislativas propias del Congreso de la República. Dice al respecto, “Lo que está pretendiendo el legislador es proteger el erario público de embargos cuantiosos que no respetan ni las rentas de inembargables, como son las del Sistema General de

9 Participaciones, con la aplicación de normas de carácter

concursal, que le permitan a los municipios organizarse administrativa y financieramente para que puedan cumplir con las funciones que le establecen la constitución y la ley. […] la norma demandada no desborda las facultades del legislador, al establecer de carácter especial que como requisito de procedibilidad se realice una conciliación prejudicial antes que se ejecute al Municipio, lo que está haciendo con esta decisión, es entregar un ‘salvavidas’ a aquellas entidades territoriales (Municipios) que están abocados a innumerables embargos de sus recursos propios y los que les asignan por transferencias la Nación.” Para el Ministerio la norma ofrece una posibilidad al Municipio, pero no impone una obligación al acreedor que podrá o no aceptar el acuerdo de pago presentado por la entidad territorial. Por eso se afirma, “Hay que tener presente que la norma no es restrictiva, ya que si el acreedor no está de acuerdo con la propuesta de pago o el escenario financiero que presenta el Municipio para cancelar sus obligaciones, puede iniciar o continuar su proceso de ejecución, acatando las reglas que para el efecto ha dispuesto el legislador, entonces, lo que se pretende es darle oportunidad al Municipio que se organice financieramente y le presente a sus acreedores la forma de cancelar sus acreencias, la cual, debe estar precedida del cumplimiento de las normas presupuestales y las disponibilidad de los recursos. || […] || Como requisito de procedibilidad se debe realizar la conciliación para las acciones civiles, de familia y administrativos tal como lo prevé la ley 640 de 2001, dejando a un lado tal requisito en materia laboral. Por lo tanto, permitir a los municipios mantener estas facultades de negociación de

sus pasivos, blindando temporalmente a la entidad territorial para que tenga la oportunidad de presentar de manera acorde con sus ingresos una propuesta de pago a sus acreedores, no es inconstitucional, ya que como se ha mencionado no se cercena el derecho al acceso de la administración de justicia, porque el acreedor que no esté satisfecho con la propuesta presentada, puede iniciar su proceso de ejecución ante el despacho judicial correspondiente, dado que existen las normas que le permiten actuar dentro del Estado Social de Derecho y acceder a la administración de justicia frente al caso per se, en nada se está obstaculizando el libere acceso al aparato judicial, por lo contrario es una oportunidad de acercamiento para el pago de lo debido o para llegar a una fórmula conciliadora.”

2. Ministerio de Hacienda

10 Mediante apoderado, el Ministerio de Hacienda participó en el proceso de la referencia para defender la exequibilidad de los apartes normativos acusados por el actor. A su parecer, la demanda debería declararse inepta y la Corte inhibirse de hacer algún pronunciamiento. Se sostiene que, en cualquier caso, la disposición en cuestión, no afecta la reserva de ley estatutaria, no viola el derecho de acceso a la justicia, los derechos laborales, ni el principio de igualdad. 2.1. El Ministerio sostiene, en primer término, que en tanto “[…] el demandante se limita a enunciar los cargos contra la norma, pero no presenta argumentos para sustentar la forma en que contradicen la Constitución, y considerando que hace derivar de la misma conclusiones fruto de elucubraciones jurídicas, respetuosamente se solicita a la Corte declararse

inhibida […]”. 2.2. Sin embargo, se afirma que en caso de pronunciarse la Corte de fondo, no se está desconociendo la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, por cuanto la norma acusada no desconoce o contraria aquella. Sólo se ocupa de regular una situación especial para procedimientos contra municipios. Dijo la intervención, “El mandato legal está dirigido en el sentido de habilitar la conciliación en procesos iniciados con ocasiones de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, acciones contractuales y acciones de reparación directa, sin que se entienda en ningún caso que ese requisito está prohibido frente a otro tipo de acciones. El legislador estatutario quiso para todos los efectos, descartar la posibilidad de que ese requisito fuese inexistente para el caso de los asuntos que se discutan a través de las acciones enunciadas, pero ello no significa, como lo pretende el actor que la conciliación previa se encuentre prohibida en otro tipo de procesos. En segundo lugar, el artículo acusado hace referencia a la procedibilidad de la conciliación frente a los procesos ejecutivos que se instauren contra los municipios. En ningún caso hace alusión al ejercicio de acciones contenciosas, con lo cual será necesario, dependiendo del asunto dentro del cual se encuentre inmerso un título ejecutivo, ejercer las acciones correspondientes previstas en el Código Contencioso Administrativo.” 2.3. Para el Ministerio de Hacienda no hay violación alguna del derecho de acceso a la justicia, puesto que éste se encuentra garantizado y asegurado. A 11 su parecer, no es cierto que “la conciliación como requisito prejudicial [sea]

una carga gravosa para las partes.” La norma impone un paso procesal previo, pero no impide el ejercicio del derecho. Dice la intervención al respecto, “[…] la Corte confirmó que la conciliación como requisito de procedibilidad es razonable para los asuntos que hayan de ser tramitados, a través de las acciones contenidas en los artículos 86 y 87 del antiguo Contencioso Administrativo, esto es acción de reparación directa y acción contractual. En igual sentido se pronunció en sentencia C-713 de 2008 a propósito de la novedad incluida a la ley estatutaria a través del artículo 42A de la Ley 1285 de 2009, mediante la cual se amplió el requisito de procedibilidad a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. La Corte manifestó la razonabilidad de dicha ampliación teniendo en cuenta la naturaleza de esa acción que no es otra que la de discutir intereses de contenido particular y subjetivo, generalmente de orden patrimonial, y no la legalidad o constitucionalidad en abstracto, situación que es diferente. En igual sentido, entonces, podrá pronunciarse la Corte Constitucional en relación con la norma, si se tiene en cuenta que en los procesos ejecutivos no se contraviene la legalidad de un acto, sino intereses de carácter patrimonial. En lo que respecta a la naturaleza del proceso ejecutivo tampoco es predicable afirmar que la procedibilidad es una carga gravosa sobre la persona que tiene a su favor un título ejecutivo, dada la insatisfacción que previamente a padecido frete a la administración municipal. Contrario a esa conclusión, este requisito busca un efecto completamente opuesto precisamente en razón a la naturaleza del título que se

busca hacer efectivo. […]. || Este Ministerio se permite reiterar nuevamente que el acceso a la justicia no es sólo la justicia material formal estatal, su espectro es tan amplio como la promoción de la resolución de conflictos de ámbitos diferentes como los jurisdiccionales. De hecho, la justicia natural ha sido catalogada por la misma Corte como un sistema en donde las partes se ven a sí mismas como adversarios. Este referente es susceptible de ser transformado, mucho más si los derechos en juego no son propios de debate y discusión, pero sí de encuentro entre las partes y reconocimiento entre las mismas. La conciliación francamente abre esas opciones y deja a las partes en libertad de resolver el conflicto en derecho.” 2.4. Para el Ministerio la norma acusada tampoco pone en riesgo la 12 irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales. Señala que la “[…] Ley 551 de 2012 tiene por objeto dictar normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, teniendo dentro de sus disposiciones el mecanismo de conciliación para resolver conflictos que en principio sean susceptibles de resolver a través de procesos ejecutivos. || Claramente este tipo de procesos hace referencia a obligaciones patrimoniales adquiridas por parte de los municipios con los particulares. Son obligaciones dinerarias no laborales. […].” 2.5. Además, no vulnera la norma acusada el principio de igualdad, según el Ministerio de Hacienda. A su juicio, se trata casos diferentes que pueden ser regulados, legítimamente, de manera distinta. Expresamente dijo, “[…] la norma objeto de revisión se encuentra contenido en

una ley que tiene por objeto dictar normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. Bajo esa premisa y conforme la unidad de materia que deben revestir las leyes, tantas veces recordada por el alto Tribunal Constitucional, sería impensable buscar una igualdad como la que sugiere el demandante frente a entidades territoriales diferentes al municipio. Potísima razón para que el legislador, mediante la Ley 1551 de 2012, hubiese considerado conveniente, admisible, razonable y en términos generales constitucional, incorporar la conciliación como requisito prejudicial de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios.” 2.6. El Ministerio advierte, finalmente, que la norma no es residual, no es de carácter subsidiario. Se dice al respecto, “[…] el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 es una norma puntual, que no comporta ningún reenvío la Código General del Proceso. En ejercicio de la cláusula general de competencia el Congreso de la República puede acudir a la figura del reenvío de normas siempre que ella sea clara y se refiera a un texto definido. Así mismo, para que una remisión sea ajustada a la Constitución no se requiere que ella se refiera a un texto legal en sentido estricto o formal, pues son admisibles las remisiones hechas a otra norma del orden jurídico.”

3. Federación Colombiana de Municipios El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, participó en el proceso para defender la norma acusada. A su parecer, se trata de una justa protección a los municipios, que no desconoce los derechos de los acreedores, así éstos sean trabajadores. Dijo el texto,

13 “En el caso concreto lo que parece saltar a la vista es que si el legislador ha previsto un tratamiento diferencial para los Municipios ello compagina en primer lugar con su naturaleza de entidad fundamental de la división político administrativa del territorio, así declarada en el artículo 311 de la Carta Política, y en segundo término con la consideración de que es la entidad estatal que se halla en mayor situación de vulnerabilidad precisamente porque es la que tiene contacto directo con las más intensas necesidades colectivas, luego amerita que el legislador establezca para ella una protección especial de su patrimonio con el fin de garantizar que las acciones judiciales no paralicen los recursos públicos. Por otra parte, se ve la conciliación como un obstáculo cuando lo que la ley interpretada en el contexto de las diversas normas que sobre e