CC-C534-1996

Sentencia C-534/96

EQUILIBRIO EN EL EJERCICIO DEL PODER-Control y colaboración El argumento de que las atribuciones tengan el carácter de "poderes ilimitados", otorgados por el Constituyente a los Concejos Municipales y que no admitan condicionamiento alguno; en un Estado Social de Derecho ese tipo de facultades, "sin limitación alguna", contrarían y desvirtúan los principios fundamentales del modelo de organización política que adoptó el Constituyente de 1991, en el cual el equilibrio en el ejercicio del poder se logra a través del control que ejercen unos respecto de otros, y de la colaboración que éstos se brinden mutuamente, para impedir el desbordamiento en el cumplimiento de las funciones a cada uno de ellos asignadas, o la concentración de las mismas, lo que conduciría a un manejo aislado e irracional de los asuntos. INTERPRETACION SEMANTICA-Análisis restringido y limitado No puede el intérprete remitirse a la definición que para cada término utilizado por el Constituyente o el legislador señala el diccionario; ello sería reducir el ejercicio hermenéutico a una mera confrontación de carácter semántico, insuficiente, desde todo punto de vista, para delimitar y definir el alcance de las disposiciones constitucionales. Sin duda, este tipo de análisis es restringido y limitado, pues desconoce, en primer lugar el carácter programático de la Constitución, que implica que los preceptos que ella contiene han de ser entendidos y analizados de manera sistemática, como partes de un conjunto que se dirige a un objetivo específico, la realización de un paradigma, que no es otro que el Estado

Social de Derecho; y en segundo lugar, el objetivo que se presume guía la acción del legislador, de propiciar, a través de las normas que produce, la realización material de los principios fundamentales de ese Estado, los cuales a su vez tienen como propósito último el desarrollo integral de cada uno de sus asociados, con miras a avanzar en el objetivo del bienestar general. ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Protección recursos naturales La concepción del individuo, ubicado en un espacio determinado y determinable por sus características y singularidades, en materia de recursos naturales, las cuales contribuyen a diferenciarlo según su relación con el entorno que lo rodea, implica una decidida protección del medio ambiente en el que se desarrolla, protección que dada su importancia se categoriza como principio fundamental en el Estado Social de Derecho y se consagra de manera expresa en la Carta Política como principio superior, cuya realización ha de concebirse armonizada con la de los demás principios de la Carta. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites El principio de descentralización consagrado como pilar fundamental del Estado Social de Derecho, se materializa en las entidades territoriales cuando a éstas se les reconoce autonomía para la gestión de sus particulares intereses, autonomía sujeta, para efectos de su realización, a los límites impuestos por el Constituyente en la Carta Política, y a las disposiciones de la ley. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance La autonomía no se materializa en un simple traslado de funciones y responsabilidades del centro a la periferia; ella se erige como un poder de dirección política que la comunidad de cada localidad, reivindica para sí y ejerce por medio de sus representantes. Ese poder de dirección política no

se agota en el derecho indiscutido que tienen de gobernarse por autoridades propias, sino que se extiende y se concreta en un poder de dirección administrativa, que presenta como principal objetivo la gestión de sus propios y particulares intereses, dentro de los limites que les impongan la Constitución y la ley. La vigencia paralela de los principios de unidad y autonomía exige su realización armónica, no excluyente, que permita afirmar los intereses locales dentro del marco que delimita el ordenamiento superior, pues solo así se logrará el equilibrio requerido para, preservando el principio unitario que se consagró en la Carta Política como pilar fundamental del Estado, se garantice por lo menos la realización del núcleo esencial de la autonomía en las entidades territoriales, protegiendo y respetando el derecho que ellas tienen de regular los que se han denominado sus propios y particulares intereses. MEDIO AMBIENTE SANO-Regulación nacional/RECURSOS NATURALES DE ENTIDADES TERRITORIALES-Afectación facultad reglamentaria El medio ambiente es una materia que en algunos aspectos trasciende los intereses locales y se constituye en un asunto de interés nacional y proyección internacional, que como tal exige la regulación que emana del poder central. El legislador podía legítimamente en la ley de medio ambiente, crear y definir los organismos técnicos especializados encargados de regir, diseñar e implementar políticas de alcance nacional y regional, cuyo objetivo fundamental, además de garantizar la protección de los recursos naturales y el medio ambiente, es propiciar el logro de esos fines, de forma paralela al cumplimiento de otros propósitos fundamentales de la Carta, tales como impulsar procesos de desarrollo sostenido de la

economía, que garanticen el progresivo bienestar general y la protección de esos recursos. Esas políticas y definiciones de carácter general, se imponen, y afectan la facultad reglamentaria que le corresponde a las entidades territoriales por decisión del Constituyente, con diferente intensidad, según se trate de la regulación de un recurso natural, cuyo manejo incida, en mayor o menor medida, sobre los ecosistemas regionales o nacional. PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO-Alcance Las entidades territoriales gozan de una autonomía que encuentra sus límites en las disposiciones de la Constitución y la ley; ahora bien, esas limitaciones, cuando son de origen legal, serán legítimas en la medida en que se refieran a asuntos cuyo manejo no pueda circuncribirse de manera exclusiva al ámbito municipal, pues las consecuencias del mismo repercutirán e impactaràn, necesariamente, de manera positiva o negativa, un ecosistema regional o nacional. Tales definiciones, de contenido eminentemente técnico, activan el principio de rigor subsidiario, pues ellas determinarán en qué casos se impondrán las decisiones del nivel nacional sobre las del nivel local, y/o en cuáles las segundas se supeditarán y sujetarán a las primeras, sin que bajo ninguna circunstancia sea viable admitir que con ellas se vacíe de contenido la competencia reglamentaria, de origen constitucional, que en dichas materias les reconoce la Carta Política a los municipios. INTERES ECOLOGICO NACIONAL-Sabana de Bogotá/RECURSOS NATURALES DE MUNICIPIOS-Afectación facultad reglamentaria

En el caso de los municipios de Cundinamarca y de la Sabana de Bogotá, las políticas y definiciones de carácter general se imponen con carácter especial a la facultad reglamentaria de los respectivos concejos municipales, pero no la anulan, dado que los recursos naturales de esos municipios, por sus características, constituyen recursos de interés ecológico nacional, que exigen una protección especial en cuanto bienes constitutivos del patrimonio nacional, cuyo uso compromete el presente y el futuro de la Nación entera, lo que amerita una acción coordinada y dirigida por parte del Estado, tendiente a preservarlos y salvaguardarlos, que impida que la actividad normativa reglamentaria que tienen a su cargo las entidades territoriales, se surta de manera aislada y contradictoria, y de lugar "al nacimiento de un ordenamiento de tal naturaleza que desborde el centro de autoridad". REGULACION USO DEL SUELO-Competencia restringida del Legislador/PRESERVACION PATRIMONIO ECOLOGICO DE MUNICIPIOS-Competencia restringida del legislador En materia de regulación del uso del suelo y preservación del patrimonio ecológico de los municipios, el Congreso, al legislar sobre las mismas con fundamento en la cláusula general de competencia que le atribuye la Constitución, debió hacerlo teniendo en cuenta la restricción que reserva para los Concejos Municipales la reglamentación de dichos asuntos; esto es, expidiendo una normativa que contenga las regulaciones mínimas necesarias para cada caso particular, que haga posible la definición de las condiciones básicas que garanticen la salvaguarda del interés nacional, la cual, no obstante, en ningún caso podrá menoscabar el núcleo esencial de

la garantía institucional a la autonomía, que la Constitución reconoce para las entidades territoriales. Se trata de que el Estado, a través del legislador, cumpla con la expedición de una regulación de carácter integral que no interfiera ni impida el desarrollo de la facultad reglamentaria que el Constituyente le reconoció a los municipios, para lo cual deberá evitar extender su actividad normativa al punto de vaciar la competencia de los municipios, y que éstos asuman la facultad reglamentaria en la perspectiva de que ésta recae y afecta bienes que constituyen un patrimonio nacional, que como tal debe aprovecharse y utilizarse imponiendo los intereses nacionales y regionales sobre los estrictamente locales. El hecho de que la legislación que produzca el Estado a través del Congreso, en lo relacionado con el uso del suelo y la protección del patrimonio ecológico de los municipios, deba ser reglamentada en lo pertinente por los Concejos Municipales, no implica que desaparezca o se anule la potestad reglamentaria que la Constitución le reconoce al Presidente de la República.

Referencia: Expediente D-1171

Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 61 (parcial) de la Ley 99 de 1993, "Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental SINA, y se dictan otras disposiciones."

Actor: Andrés Vanegas Moller

Magistrado Ponente:

Dr. FABIO MORON DIAZ

Santafé de Bogotá, D.C., octubre dieciseís (16) de mil novecientos noventa y

seis (1996).

I. ANTECEDENTES El ciudadano ANDRES VANEGAS MOLLER, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que establece el artículo 242 de la Constitución Nacional, presentó ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra el artículo 61 (parcial) de la Ley 99 de 1993, por la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, se reordenó el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organizó el Sistema Nacional Ambiental SINA, y se dictaron otras disposiciones.

Admitida la demanda se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó en lista el negocio por la Secretaría General de la Corte y simultáneamente se dió traslado al Despacho del Señor Procurador General de la Nación para que éste rindiera el concepto de su competencia. Una vez cumplidos todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda presentada.

II. EL TEXTO DE LA DEMANDA A continuación se transcribe el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, advirtiendo que se subrayan y destacan las expresiones acusadas.

LEY 99 DE 1993 "Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental SINA, y se dictan otras disposiciones" EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DECRETA "Artículo 61. Declárase la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles

aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal. "El Ministerio del Medio Ambiente determinará las zonas en las cuales exista compatibilidad con las explotaciones mineras, con base en esta determinación, la Corporación Autónoma de Cundinamarca (C.A.R.), otorgará o negará las correspondientes licencias ambientales. "Los municipios y el Distrito Capital, expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente."

III. LA DEMANDA

A. Normas constitucionales que se consideran infringidas El demandante considera que las disposiciones acusadas vulneran los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la Constitución Política.

B. Fundamentos de la demanda En opinión del demandante, el inciso tercero del artículo 61 de la Ley 99 de 1993, Ley del Medio Ambiente, contradice las disposiciones de los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la Constitución Nacional, los cuales se refieren, el primero a la facultad reglamentaria que el Constituyente le otorgó a los Concejos Municipales, para que dentro de los límites que fije la ley, regulen lo relativo a los usos del suelo y a la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a la vivienda en el respectivo municipio; y el segundo, a la facultad que se le asigna a dichas corporaciones de dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.

La Carta Política, anota el demandante, consagra el principio de descentralización, el cual el legislador reiteró de manera expresa en el artículo 1 de la Ley 99 de 1993, cuyo numeral 12 establece que "...el manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado, democrático y participativo"; ese principio, sin embargo, en opinión del demandante se desvirtúa y desconoce en la misma ley 99 de 1993, específicamente en los apartes demandados de su artículo 61, pues a través de ellos el legislador, excediendo sus funciones, condiciona el cumplimiento de una de las atribuciones que el Constituyente radicó en los Concejos Municipales, al cumplimiento de las disposiciones que sobre la materia expidan otros organismos públicos, como lo son el Ministerio del Medio Ambiente y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, transgrediendo así la que en su opinión se erige como una "potestad sin límites" de dichas corporaciones. En efecto, para el actor, condicionar la facultad reglamentaria de los Concejos Municipales de los municipios de Cundinamarca y del Distrito Capital, que en materia de uso de suelos el Constituyente les otorgó a dichas corporaciones, a la aplicación de las disposiciones que sobre el tema produzca el Ministerio del Medio Ambiente y la Corporación Autónoma de Cundinamarca (C.A.R.), viola los citados numerales 7 y 9 del artículo 313 de la Carta Política, pues implica la invasión de una competencia de carácter exclusivo. En su criterio, al Ministerio del Medio Ambiente, en tanto organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, y de

conformidad con lo establecido en el artículo 2 de la ley 99 de 1993, le corresponde diseñar políticas y regulaciones "...a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible...".; mientras a la C.A.R., según lo dispone el numeral 12 del artículo 31 de la ley 99 de 1993, le corresponde evaluar, controlar y hacer el seguimiento ambiental de los usos del agua, el aire y los suelos. A ninguna de esas entidades, señala el actor, le fue atribuida la facultad de reglamentar dichas materias, pues ella es exclusiva de los Concejos Municipales, de acuerdo con la interpretación que le da a los numerales ya citados del artículo 313 superior, cuyo desconocimiento, concluye, acarrea una violación al ordenamiento superior.

IV. EL CONCEPTO FISCAL El Señor Procurador General de la Nación, a través de oficio DP-596 de 21 de marzo de 1996, manifestó a esta Corporación su impedimento para conceptuar sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas en la demanda de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 26 y 27 del Decreto 2067 de 1991, dado que durante la tramitación del proyecto de ley, que luego se convertiría en la Ley 99 de 1993, hacía parte del Congreso Nacional en calidad de Senador de la República.

Esta Corporación, a través de auto de 8 de abril de 1996, resolvió aceptar el impedimento y trasladar la demanda al Señor Viceprocurador General de la

Nación, para que éste rindiera el correspondiente concepto. En la oportunidad correspondiente el Señor Viceprocurador General de la Nación rindió el concepto de su competencia, solicitando a esta Corporación que se declaren exequibles las disposiciones acusadas, las cuales, en su criterio no violan ningún precepto de la Constitución Política. Fundamenta su solicitud en los siguientes argumentos: Manifiesta, que la autonomía y la facultad reglamentaria de la entidades territoriales, otorgada a través de los numerales 7 y 9 del artículo 313 superior, la cual considera vulnerada el actor, debe entenderse e interpretarse, para su cabal comprensión, ubicada dentro del contexto propio de un Estado unitario como el que consagra nuestra Constitución. Señala, que le corresponde al legislador, a través de la ley, definir y defender los intereses nacionales, pudiendo intervenir, cuando ello sea necesario, en los asuntos locales, siempre que no se trate de materias cuya competencia, de conformidad con la Carta Política, sea exclusiva de las entidades territoriales. Anota, que las competencias atribuidas por el Constituyente a las entidades territoriales en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables no son excluyentes, ellas deben ser ejercidas dando aplicación a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad que consagra la misma ley 99 de 1993, pues en ningún caso "puede confundirse autonomía con autarquía". De otra parte, manifiesta que la facultad de reglamentar los usos del suelo en los municipios, atribuida por la Constitución a los Concejos Municipales, es concordante con lo establecido en el artículo 334 del ordenamiento superior, el

cual de manera expresa señala que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado, y que éste intervendrá, por mandato de la ley, entre otras actividades, en la explotación de los recursos naturales y en el uso del suelo. Establece como otro fundamento de las disposiciones acusadas, el mandato del artículo 339 superior, el cual prescribe que la temática ambiental hará parte de los propósitos y objetivos nacionales, que se insertarán en el plan nacional de desarrollo, instrumento que obliga a las entidades territoriales a adaptar el propio a lo allí establecido; así mismo, se remite a las disposiciones de la Declaración de Río de Janeiro (1992) sobre medio ambiente, en la que se estableció que el proceso de desarrollo económico y social de los países debe estar orientado por los principios universales de desarrollo sostenido.

V. OTRAS INTERVENCIONES OFICIALES DEFENSORIA DEL PUEBLO Dentro de la oportunidad correspondiente y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991, el doctor JAIME CORDOVA TRIVIÑO, Defensor del Pueblo, intervino para impugnar la demanda de la referencia, por considerar que las disposiciones acusadas no vulneran ningún precepto de la Constitución Nacional.

Presenta a consideración de la Corte los siguientes argumentos: La acusación del actor, señala el Defensor del Pueblo, evidencia que éste, equivocadamente, le atribuye a la facultad reglamentaria que la Constitución consagra para los Concejos Municipales, el alcance propio de la potestad legislativa, la cual, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 114 y 150

de la Carta Política, está radicada en el Congreso de la República. Aclara además, que la facultad reglamentaria en principio es propia del Presidente de la República, según lo establece el numeral 11 del artículo 189 de la C.P., lo que indica que aquellas atribuidas a los Concejos Municipales, a través del artículo 313 superior, tienen carácter excepcional. El propósito de esas facultades es desarrollar la ley, para ajustarla a las circunstancias particulares atendiendo de manera estricta las disposiciones generales que emanan del legislador, por lo que es inadmisible concluir que el cumplimiento de los preceptos contenidos en una ley que de manera general regula una determinada materia, implique la violación del ordenamiento superior. MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Dentro de la oportunidad correspondiente, se hizo presente el abogado LUIS FERNANDO MACIAS GOMEZ, actuando en nombre y representación del Ministerio del Medio Ambiente, para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas y solicitar, con base en los argumentos que se sintetizan a continuación, la declaratoria de exequibilidad de las mismas. El artículo 8 de la C.P., anota el interviniente, consagra la obligación del Estado y de todos y cada uno de sus asociados de proteger las riquezas naturales del país. De otra parte, el artículo 334 le otorga al Estado la dirección general de la economía, señalándole de manera expresa, la obligación de regular lo relativo a la explotación de los recursos naturales y el "uso del suelo". Con base en dichos presupuestos, y en desarrollo del principio superior que consagra la descentralización, el Constituyente le otorgó a las entidades

territoriales facultades para que, con base en la ley, reglamentaran el uso del suelo en sus respectivos territorios. De otra parte, el esquema que consagra la ley 99 de 1993, señala el interviniente, le atribuye al Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de la política ambiental nacional, la facultad para producir disposiciones que han de guiar a las demás autoridades en el ejercicio de las funciones que les competen; ello se concreta de manera "meridiana" en lo dispuesto en el artículo 63 de la ley 99 de 1993, que delimita el marco de acción de las entidades territoriales en materia ambiental. INTERVENCION CIUDADANA Con fundamento en lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 242 de la C.P., el ciudadano JOSE JOAQUIN FIQUITIVA CAMACHO intervino para impugnar las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: En su opinión, la acusación del actor carece de fundamento, si se tiene en cuenta que en un Estado Social de Derecho no pueden existir atribuciones de carácter absoluto para las entidades territoriales, como la que reclama el actor en materia ambiental. Señala igualmente, que el artículo 287 de la Carta Política muy claramente establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, luego en el caso de la reglamentación del uso del suelo en los municipios, los Concejos Municipales deberán sujetarse a las disposiciones de la ley 99 de 1993, la cual le asigna al Ministerio del Medio Ambiente el carácter de organismo rector de

la política ambiental nacional. Al diseñar esa política ambiental de carácter nacional, el legislador debe propender por establecer las bases que permitan una planificación racional para el aprovechamiento y manejo de los recursos naturales renovables, que garanticen el desarrollo sostenido, luego no existe ninguna contradicción entre las disposiciones acusadas y la Constitución Nacional.

VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Primera.- La Competencia y el Objeto de Control De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Nacional, la Corte Constitucional es competente para conocer de la acusación planteada por el actor contra el artículo 61 (parcial) de la Ley 99 de 1993, por ser dicha disposición parte de una Ley de la República.

Segunda. La materia de la demanda El demandante sostiene que las disposiciones acusadas del artículo 61 de la Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental SINA, y se dictan otras disposiciones, son contrarias a lo dispuesto en los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la C.P., por cuanto desconocen y restringen la facultad que el Constituyente radicó, según él de manera exclusiva e ilimitada, en los Concejos Municipales, de reglamentar los usos del suelo y dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. Para el demandante, tal facultad se erige como un "poder ilimitado", que no puede ser interferido por las políticas diseñadas por organismos

gubernamentales del nivel nacional como el Ministerio del Medio Ambiente, o por las definiciones que emanen de entidades de carácter regional como la C.A.R., ni supeditado a las decisiones de los mismos. En su opinión, el Constituyente entregó sin condicionamientos y de manera exclusiva a los municipios, la función de reglamentar todo lo relacionado con los usos del suelo en sus respectivos territorios, función que deben cumplir a través de sus Concejos Municipales; luego cualquier disposición legal o administrativa que impida, interfiera, u obstaculice el ejercicio pleno de esa competencia, en su opinión viola los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la Constitución Nacional. En síntesis, la solicitud de inexequibilidad de las disposiciones acusadas del artículo 61 de la ley 99 de 1993, se origina en el siguiente presupuesto: El legislador, al condicionar el ejercicio de la facultad que el Constituyente le otorgó a los Concejos Municipales de Cundinamarca y Santa Fe de Bogotá, para que éstos reglamentaran lo relacionado con los usos del suelo y dictaran las normas necesarias para la defensa del patrimonio ecológico de su respectivos territorios, a las decisiones que sobre la materia adopten el Ministerio del Medio Ambiente y la C.A.R., desconoció "la potestad sin límites" que aquel les atribuyó, consagrada en los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la Carta Política. Tal desconocimiento acarrea también, en opinión del demandante, la violación del principio de descentralización consagrado en la Constitución, además de que contradice la naturaleza y funciones de

organismos como el Ministerio del Medio Ambiente y la C.A.R., a los que les corresponde, respectivamente, "regular" y "evaluar" lo referente al manejo del medio ambiente, sin que les sea permitida la función de "reglamentar" dicha materia, la cual, de conformidad con su interpretación, el Constituyente reservó de manera exclusiva para los Concejos Municipales. Son varios los aspectos de fondo que se manifiestan en la demanda de la referencia, los cuales serán analizados, para determinar si efectivamente el condicionamiento impugnado, consignado en las disposiciones acusadas del artículo 61 de la Ley 99 de 1993, contraría o no, normas del ordenamiento superior. Tercera. - Los argumentos del actor a. Según el actor las atribuciones para desarrollar una determinada actividad normativa, que el Constituyente otorgó de manera expresa a ciertas instituciones públicas, tienen el carácter de "poderes ilimitados". La Corte encuentra equivocado el argumento esgrimido por el actor como sustento de su acusación, en el sentido de que las atribuciones que considera vulneradas tengan el carácter de "poderes ilimitados", otorgados por el Constituyente a los Concejos Municipales y que, como tales, éstas no admitan condicionamiento alguno; en un Estado Social de Derecho ese tipo de facultades, "sin limitación alguna", contrarían y desvirtúan los principios fundamentales del modelo de organización política que adoptó el Constituyente de 1991, en el cual el equilibrio en el ejercicio del poder se logra a través del control que ejercen unos respecto de otros, y de la colaboración que éstos se

brinden mutuamente, para impedir el desbordamiento en el cumplimiento de las funciones a cada uno de ellos asignadas, o la concentración de las mismas, lo que conduciría a un manejo aislado e irracional de los asuntos. b. El alcance de las funciones atribuidas por el Constituyente y el legislador a las distintas instituciones del Estado, lo determina el análisis semántico de las expresiones utilizadas en la redacción de las normas. El actor fundamenta también su demanda en la precisión semántica de los verbos que sirven al legislador para atribuir funciones a los organismos, que en su concepto, con sus acciones invaden las facultades que el Constituyente otorgó a los municipios, en materia de uso de suelos y protección del patrimonio ecológico de los mismos. Así, se remite al artículo 2 de la ley 99 de 1993, norma a través de la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, señalando que a dicho organismo la misma norma le atribuyó, de forma exclusiva, las funciones de "definir las políticas y regulaciones" en materia de protección y preservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, lo cual en su criterio lo limita, de acuerdo con la definición del término contenida en el diccionario, a "ordenar o controlar", no a reglamentar, función que, de acuerdo con su interpretación, es exclusiva de los concejos municipales. Similar análisis hace de la función de "evaluación" asignada a las corporaciones autónomas regionales, consignada en el artículo 31 de la ley 99 de 1993, la cual considera que excluye, de acuerdo con el diccionario,

cualquiera otra diferente a la de "comprobar, inspeccionar, fiscalizar o intervenir", lo que le impide, en su opinión, reglamentar cualquier aspecto de la materia, en tanto esa función el Constituyente la reservó para las corporaciones de elección popular en los municipios. Sin duda, este tipo de análisis es restringido y limitado, pues desconoce, en primer lugar el carácter programático de la Constitución, que implica que los preceptos que ella contiene han de ser entendidos y analizados de manera sistemática, como partes de un conjunto que se dirige a