CC - C535-2008

Sentencia C-535/08

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parámetros normativos LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Proceso reglado LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Ley de iniciativa gubernamental/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLORestricción a modificaciones por parte del Congreso de la República/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLORequisito de aval del gobierno para modificaciones La Corte ha sostenido que tratándose de una ley de iniciativa gubernamental, el Congreso puede introducir modificaciones a este tipo de proyectos siempre que se trate de adiciones, supresiones o modificaciones que no alteren sustancialmente el sentido de la iniciativa gubernamental, pero que cuando las modificaciones propuestas tienen el alcance de alterar sustancialmente la iniciativa gubernamental, se requiere el aval del gobierno. Así, ha dicho la Corte, “[d]e conformidad con la sentencia C-094 de 1996, la ley mediante la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones sólo puede ser dictada o reformada por el Congreso a iniciativa del gobierno, las modificaciones que introduzca deben cumplir dos condiciones: (i) tener el aval del gobierno; y (ii) si se trata de modificaciones al plan de inversiones, deben mantener el equilibrio financiero.” PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Alcance El principio de identidad flexible exige que el proyecto de ley se conserve siempre el mismo a lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su materia o núcleo temático, razón por la cual las modificaciones o adiciones introducidas como artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se

refieran a temas tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No vulneración por inclusión de modificaciones en segundo debate a proyectos en curso/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No vulneración por adición de disposiciones nuevas en segundo debate La jurisprudencia constitucional se ha referido a las normas que, de manera D-6921 2 general, y específicamente en relación con el Plan Nacional de Desarrollo, regulan los principios de consecutividad y de identidad flexible y conforme a las cuales es posible que en segundo debate se introduzcan modificaciones a los proyectos en curso, incluso mediante la adición de disposiciones nuevas. La Corte ha demostrado cómo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 160 de la Constitución y en el artículo 178 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, es posible que, durante el segundo debate a los proyectos de ley, cada cámara le introduzca a los mismos las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, sin necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de donde proviene. Esta posibilidad, ha dicho la Corte, no implica que cuando en las plenarias se adicionen disposiciones nuevas a un proyecto de ley se desconozca el principio de consecutividad, por cuanto las mismas no habrían surtido los cuatro debates reglamentarios -o los tres, en los casos en los que el primer debate se adelante en comisiones conjuntas-, por cuanto el principio de consecutividad rige para el proyecto en

sí, más no para todos y cada uno de sus artículos. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Condiciones para que no se vulneren por inclusión de artículos nuevos en proyecto durante segundo debate en sesiones plenarias La Corte ha destacado que, tratándose de la aprobación de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social, existe una disposición especial, contenida en el artículo 22 de la Ley 152 de 1994, que alude a la inclusión de modificaciones al proyecto durante el segundo debate en las sesiones plenarias, y conforme a la cual en ese caso “… no será necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara.” Para la Corte “… esta norma especial corrobora que la inclusión de artículos nuevos por parte de una sola de las plenarias del Congreso no origina la inconstitucionalidad del artículo así incluido, a condición de que el tema o materia general sobre el cual él versa, haya sido tratado por las comisiones y por la otra plenaria, y corresponda al general de la ley.” PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010Vulneración por adición de disposición que no tiene relación de D-6921 3 conexidad temática con asuntos debatidos y aprobados en comisiones y no se sujeta al requisito de coherencia LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010Norma relacionada con fórmula de distribución de regalías y compensaciones a favor de municipios, no cumplió procedimiento de

aprobación de proposiciones LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010Inconstitucionalidad de norma relacionada con fórmula especial de distribución de regalías y compensaciones a favor de determinados municipios La Corte observa que la adición realizada por el Congreso relacionada con la introducción de una fórmula especial de distribución de regalías y compensaciones en favor de determinados municipios, no fue materia que hubiese sido debatida y aprobada en el primer debate y no tiene una relación de conexidad temática con los asuntos que habían sido debatidos y aprobados en las comisiones conjuntas, además de no sujetarse al requisito de la coherencia conforme al cual los programas y proyectos del Plan de Desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste, por lo que se desconocieron los principios de consecutividad y de identidad flexible. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Obligación de las comisiones y plenarias de estudiar y debatir los temas puestos a su consideración La jurisprudencia constitucional ha señalado que como un desarrollo del principio de consecutividad, tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a otra célula legislativa con el fin de que posteriormente sea considerado un asunto. ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Se configura cuando la célula legislativa se sustrae de su deber de discutir y decidir respecto de un tema propuesto/ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIONo configuración cuando una norma no es sometida a su consideración y el asunto de que trata no es autónomo y separable del resto del proyecto D-6921 4 La Corte ha expresado que para que se configure una elusión del debate contraria a la Constitución sería preciso que la respectiva célula legislativa se sustrajera de su deber de discutir y decidir en relación con un determinado tema que le ha sido propuesto, sin que tal obligación recaiga sobre todos y cada uno de los artículos que lo desarrollan, puesto que, la dinámica del proceso legislativo puede comportar modificaciones en el articulado que, precisamente como resultado del debate, sea sometido a votación. En el caso que ahora es objeto de consideración, el artículo 122 demandado no fue sometido a consideración de las comisiones conjuntas, luego desde una perspectiva puramente formal, éstas no se sustrajeron del deber de debatirlo. Adicionalmente, no se trata de un asunto autónomo y separable del resto del proyecto, de modo tal que la ausencia de pronunciamiento en relación con el mismo comportase la imposibilidad de que el tema se retomase en plenaria porque, en tal evento, se estaría ante un asunto absolutamente novedoso, no planteado en las comisiones. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010No vulneración por aprobación de artículo sobre equidad regional aprobado como artículo nuevo por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010Norma sobre equidad regional tiene relación de conexidad temática con

materia que siempre estuvo presente en trámite de discusión y aprobación de la ley

Referencia: expediente D-6921

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 numeral 4.2 (parcial) y el artículo 122 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.

Demandante: Efrén Antonio Hernández

Díaz.

Magistrado Ponente:

Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil ocho (2008) D-6921 5 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES El trece de agosto de 2007, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Efrén Antonio Hernández Díaz formuló demanda contra el artículo 6 numeral 4.2 (parcial) y el artículo 122 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan nacional de Desarrollo 20062010”.

Mediante Auto del siete de septiembre de 2007, el Magistrado Sustanciador resolvió ADMITIR la demanda presentada por el ciudadano Efrén Antonio Hernández Díaz y SUSPENDER los términos en el proceso, en especial en lo relacionado con las notificaciones, comunicaciones y fijación en lista de las normas demandadas, en atención a que en la misma providencia se inadmitió la demanda de inconstitucionalidad radicada bajo el número D-6925,

formulada por el ciudadano Luis Enrique Olivera Petro contra las mismas normas, proceso acumulado al radicado bajo el numero D-6921 por decisión de la Sala Plena de esta Corporación. La suspensión de los términos que se ordenó en el Auto referido se extendió hasta tanto se decidiera con respecto a la admisión de la demanda radicada bajo el número D-6925. En Auto del siete noviembre de 2007, el Magistrado Ponente, tras rechazar la demanda radicada bajo el número D-6925, decidió LEVANTAR la suspensión de términos en el proceso de la referencia decretada en el Auto del 7 de septiembre de 2007. A su vez resolvió FIJAR en lista la norma acusada por el término de diez días con el fin de brindar la oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarla o defenderla. En el Auto también se ordenó COMUNICAR la demanda al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Administrativo de Planeación Nacional, al Presidente del Congreso de la República, al Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las universidades del Rosario, Javeriana y Nacional para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso para impugnar o defender la disposición acusada. Igualmente, se ordenó DAR TRASLADO al Señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo, de acuerdo con el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a

decidir acerca de la demanda en referencia. D-6921 6

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcriben los textos del artículo 6º numeral 4.2 y del artículo 122 de la Ley 1151 de 2007, conforme a su publicación en el Diario Oficial número 46.700, del 25 de julio de 2007, destacando en negrilla y con subraya los apartes acusados. “Ley 1151 de 2007 ‘Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010’ ARTÍCULO 6o. DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES PROGRAMAS DE INVERSIÓN. La descripción de los principales programas de inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, es

la siguiente: (…)

4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO: LA CONDICION

PARA UN DESARROLLO CON EQUIDAD (…) 4.2. Agenda Interna: estrategia de desarrollo productivo En el marco de la Agenda Interna, se estructurará una estrategia de desarrollo productivo sostenible orientada a producir más y mejor, que a la vez se oriente hacia una transformación productiva. Esta estrategia se abordará de manera simultánea desde dos vertientes diferenciadas pero a la vez complementarias, una vertiente transversal y una estrategia de programas sectoriales de alto impacto. Se implementarán acciones sobre las necesidades comunes a todos los sectores productivos. Las acciones estratégicas de tipo transversal prioritarias en materia de competitividad serán agrupadas en las siguientes líneas: i) Desarrollo empresarial, innovación y desarrollo tecnológico;

1. Ahorro, inversión y financiamiento; iii) Capital físico; iv) Capital humano; y D-6921 7 v) Instituciones para el desarrollo productivo.

Habrá una política de desarrollo productivo selectiva que complementa las acciones necesarias orientadas a mejorar las condiciones macroeconómicas y el ambiente de los negocios, así como las acciones transversales que impactan sin distinción sobre el conjunto del aparato productivo. Serán actuaciones específicas sobre áreas claves y estratégicamente identificadas para conducir de manera secuencial al aparato productivo nacional por una senda de transformación productiva. La selectividad implica que en el marco de las estrategias generales, se implementarán acciones específicas de política de acuerdo a una combinación particular de cuatro factores: el sector productivo particular, la actividad sobre la cual se focaliza la política, el territorio que alberga el respectivo proceso y el nivel de intervención de la política pública. Esta política selectiva estará sustentada siempre en la medición de su impacto y la evaluación permanente de sus resultados. Para su buen desarrollo, se fortalecerá la capacidad pública y se continuará mejorando las condiciones para que el sector privado pueda prever los cambios del entorno nacional e internacional y adaptarse a ellos; permitir la movilidad de los recursos productivos y corregir las fallas susceptibles de ser cometidas en la asignación de recursos colectivos. Los sectores o encadenamientos productivos de mayor contenido de conocimiento y desarrollo tecnológico serán el sujeto prioritario de la política selectiva de desarrollo productivo. Podrán ser consideradas como prioritarios y sujeto de programas sectoriales de alto impacto, aquellos sectores o actividades productivas que

reportan un elevado potencial de generación de empleo e ingreso, una amplia cobertura espacial en el territorio nacional, un evidente potencial de inserción competitiva en mercados globalizados y que creen una demanda derivada con fuertes efectos multiplicadores sobre el resto de la economía. Debido al carácter complejo y transversal de la competitividad, las iniciativas de la Agenda Interna deberán ser dinámicas y trascender programas particulares de Gobierno Nacional. Para que los programas de Agenda Interna sean exitosos, los esfuerzos que ha emprendido el Gobierno Nacional, consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, MFMP, serán complementados con iniciativas lideradas de forma sostenida y permanente por el sector privado y los entes territoriales. D-6921 8 En aras de un desarrollo regional y para minimizar los impactos generados al medio ambiente, los municipios de los departamentos contemplados en el artículo 309 de la Constitución Nacional que sean fronterizos y limiten con más de una entidad territorial generadora de recursos naturales renovables y no renovables, participarán de una cuarta parte de los recursos que por estos conceptos obtengan dichas entidades territoriales, aplicando el principio de la reciprocidad cuando hubiere lugar. El DNP será el organismo encargado de recibir en calidad de depósito esta participación, para que las entidades beneficiadas accedan a ella a través de proyectos, los cuales serán priorizados y viabilizados por el titular de dichos recursos. Mientras se cumple el término establecido en el artículo 54 de la Ley 863 de 2003, estos recursos y proyectos serán orientados, formulados y ejecutados exclusivamente por las entidades contempladas en el artículo arriba mencionado; se exceptúan

las direcciones territoriales de salud. (…) ARTÍCULO 122. EQUIDAD REGIONAL. El Gobierno Nacional propenderá por la equidad regional en la distribución de los recursos del Presupuesto de Inversión Nacional, de tal manera que en su asignación se tenga en cuenta, además de criterios contemplados en la Ley 152 de 1994, el esfuerzo fiscal de cada entidad territorial, la menor renta por habitante respecto del promedio nacional y la caracterización y topologías territoriales, de tal manera que la programación presupuestal del gasto de inversión se realice en la forma más general y equitativa posible. Para los efectos previstos en el presente artículo las rentas corresponden a las regalías directas y a los recursos propios de la entidad territorial, sin incluir los recursos del Sistema General de Participaciones”.

III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA El señor Efrén Antonio Hernández Díaz considera que las normas demandadas son contrarias a los artículos 341 de la Constitución Política, 3 y 22 de la Ley 152 de 1994, y 47 y 177 de la Ley 5 de 1992. El demandante indica que de acuerdo con la Corte Constitucional, el ejercicio de la actividad legislativa para el trámite de aprobación de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo se sujeta a las normas constitucionales sobre la materia, a las normas generales que regulan el trámite de aprobación de leyes en el Congreso de la República, D-6921 9 según lo establecido en la Ley 5 de 1992, y a la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, contenida en la Ley 152 de 1994. De esta forma, el análisis de constitucionalidad de los artículos acusados debe realizarse a la luz de lo

dispuesto en las normas referidas que, según la jurisprudencia constitucional, hacen parte del bloque de constitucionalidad lato sensu. El demandante formula los siguientes cargos contra el artículo 6, numeral 4.2 (parcial): i) El aparte acusado resulta inconstitucional, como quiera que fue una adición propuesta por un Representante a la Cámara a un artículo que se encuentra en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, lo cual contraviene lo dispuesto en los artículos 342 constitucional y 22 de la Ley 152 de 1994, que disponen que el Congreso de la República no puede introducirle modificaciones a la parte General del Plan Nacional de Desarrollo. En efecto, el actor refiere que según el artículo 339 de la Carta Política, el Plan Nacional de Desarrollo está conformado por una parte general y por un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional y que, de acuerdo con el artículo 341 ejusdem, el Congreso podrá modificar el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. De otro lado, precisa que los artículos 22 y 23 de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo, consagran las modificaciones que a la Ley del Plan pueden introducir el Congreso y el Gobierno Nacional. Así, el artículo 22 dispone que, en cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas. El artículo parcialmente acusado describe los principales programas de inversión para el período 2006-2010, por lo que se encuentra en la parte general del Plan y fue aprobado por primera vez en plenaria de Cámara de Representantes como resultado de una proposición presentada por el

Representante Jorge Julián Silva Meche, actuación que desborda las facultades del Congreso de la República dentro del trámite de aprobación de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, por lo que el texto de la adición demandada debe ser declarado inexequible por la Corte Constitucional. ii) El asunto sobre el cual versa el artículo demandado fue negado en comisiones conjuntas, por lo que la plenaria de la Cámara de Representantes no podía conocer y aprobar nuevamente esta disposición sin contravenir lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 5 de 1992, circunstancia que, al ocurrir, la vicia de inconstitucionalidad. Para corroborar su aserto, el actor acompaña como anexo copia simple de la proposición que habría sido presentada a consideración de las comisiones conjuntas y en la que figura un sello con la expresión “NEGADO”. iii) El artículo acusado no fue leído ni discutido en la plenaria de la Cámara de Representantes, con lo que se desconocen los artículos 47 y 125 de la Ley 5 D-6921 10 de 1992 que establecen el deber de dar lectura a los proyectos, proposiciones y demás documentos y mensajes que deban ser leídos en sesión plenaria, y de leer nuevamente la proposición, una vez cerrada la discusión, para efectos de continuar con la votación. El demandante pone de presente que el artículo únicamente fue anunciado con una sucinta presentación que hizo el Subsecretario General de la Cámara de Representantes, sin que efectivamente haya sido leído y discutido, por lo que la Corte Constitucional debe declararlo inexequible. iv) La aprobación de la norma acusada viola el artículo 360 de la Constitución

Política, que dispone que los municipios y departamentos, en cuyo territorio se realice explotación de recursos naturales no renovables, participan de forma directa en las regalías y compensaciones que de tal actividad se deriven, como quiera que elimina una cuarta parte de dicha participación para entregársela a los municipios y departamentos limítrofes, desconociendo que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, tales entidades territoriales participan de ellas de forma indirecta, esto es, a través del Fondo Nacional de Regalías, de conformidad con el artículo 361 de la Carta Política. De otra parte, el actor formula los siguientes cargos contra el artículo 122 de la Ley 1151 de 2007: i) El asunto sobre el cual versa el artículo demandado no fue aprobado en comisiones conjuntas, por lo que la plenaria de la Cámara de Representantes no podía conocer y aprobar esta disposición sin contravenir lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 5 de 1992, circunstancia que, al ocurrir, la vicia de inconstitucionalidad. ii) El artículo acusado desconoce el principio de coherencia establecido en el artículo 3 de la Ley 152 de 1994, que exige que los programas y proyectos del plan de desarrollo tengan una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste. En este sentido, el demandante establece que no existe relación de conexidad directa entre el artículo 122 y la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, por cuanto en la parte general del Plan contenido en la Ley 1151 de 2007, entre otras cosas, el gobierno apoya el proceso de descentralización en Colombia y reconoce la importancia de las regalías como fuente de financiación del

desarrollo territorial, sin que mencione, en ninguna parte, la intención de reasignar las rentas de regalías o los recursos propios de las entidades territoriales, mientras que el artículo 122 aludido sí parece contener dicho propósito, como quiera que al señalar que el gobierno nacional propenderá por la equidad regional en la distribución de los recursos del Presupuesto de Inversión Nacional, otorga facultad al ejecutivo de reasignar las rentas de las entidades territoriales. D-6921 11 iii) La norma demandada, de acuerdo a la interpretación presentada en el numeral anterior, contraviene el artículo primero de la Carta Política, en cuanto desconoce el carácter descentralizado inherente a nuestro modelo de Estado, como quiera que el ejecutivo central dispondría de los recursos que son propiedad de las entidades territoriales. En el mismo sentido, esta norma viola el principio de autonomía de las entidades territoriales consagrado en los artículos 287 y 360 de la Constitución.

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en el proceso de la referencia para solicitar a esta Corporación que declare la exequibilidad del artículo 122 de la Ley 1151 de 2007, sobre equidad regional, en atención a que el mismo se ajusta plenamente a la Constitución Política, a la Ley 5ª de 1992 y a la Ley 152 de 1994.

El Ministerio señala que el artículo acusado fue presentado por el Gobierno Nacional, respetando la iniciativa legislativa que respecto de la materia le asiste de forma exclusiva, y fue objeto de deliberación y de estudio en el primer debate en comisiones conjuntas, al punto que frente a la imposibilidad

de llegar a un acuerdo sobre el contenido del texto, pero con el reconocimiento de la trascendencia de la materia, fue puesto en conocimiento de las plenarias, para que siguiera el trámite legislativo. Así, el interviniente señala que los principios de consecutividad e identidad en el trámite legislativo se cumplieron en el proceso que culminó con la aprobación del artículo 122 censurado, como quiera que fue debatido, deliberado, nunca negado y finalmente aprobado, de manera que no puede invalidarse su procedimiento de formación, a la luz de la interpretación propuesta por el demandante en el sentido de que las normas deben ser aprobadas rígidamente en cada uno de los debates legislativos. De otra parte, señala que es errónea la interpretación que el accionante hace del artículo 122 demandado en el sentido de que éste confiere al Gobierno la facultad de redistribuir las regalías y recursos de las entidades territoriales, como quiera que dichas rentas de las entidades territoriales se mencionan en la disposición demandada con el objeto de que constituyan criterio de distribución de los recursos de inversión nacional conforme al principio de equidad, de suerte que desarrolla el artículo 3 de la Ley 152 de 1994.

2. Departamento Nacional de Planeación

D-6921 12 El Departamento Nacional de Planeación solicitó a esta Corporación que declarara la inexequibilidad del artículo 6, numeral 4.2 y la exequibilidad del artículo 122 de la Ley 1151 de 2007 por las razones que a continuación se sintetizan y que fueron expuestas por el interviniente tras presentar una caracterización del Plan Nacional de Desarrollo, en la que destaca que i) se

trata de una norma que concreta el carácter social del Estado, ii) consta de una parte general, un plan de inversiones y unos mecanismos de ejecución, iii) goza de prelación frente a las demás leyes, iv) está sujeta a la ley orgánica del Plan, v) el proyecto de ley es susceptible de modificación en el Congreso siempre que no se afecte el equilibrio financiero, vi) su iniciativa legislativa es privativa del Gobierno, y vii) se somete al principio de unidad de materia. En relación con los incisos 7, 8 y 9 del artículo 6º, numeral 4.2 de la Ley 1151 de 2007, acusados, señaló que resultan inconstitucionales por cuanto i) carecen de aval gubernamental, no obstante que afectan el equilibrio financiero del plan de inversiones; ii) no desarrollan el principio de unidad normativa, dado que se trata de normas marginales que no tienen relación con las metas, objetivos y mecanismos de ejecución del Plan Nacional de Desarrollo; iii) desconocen los principios de equidad y de reducción de los desequilibrios regionales, de manera que si bien las normas acusadas parecen propender por la equidad regional, en realidad pretenden beneficiar a un municipio particular, cual es, La Primavera, Vichada; iv) vulneran el procedimiento fijado constitucional y legalmente para su adopción y v) afectan el régimen de regalías y el derecho a la igualdad. De otra parte, en lo que guarda relación con el artículo 122 acusado, el Departamento Nacional de Planeación considera que se encuentra ajustado a la Carta Política, en la medida en que su objetivo es el de asegurar que los

recursos de inversión previstos en el Plan Nacional de Inversiones y, en general, los recursos de inversión, sean destinados conforme al principio de equidad. El artículo acusado, de acuerdo con el interviniente, guarda relación con el principio de prioridad del gasto público social consagrado en el literal e del artículo 3 de la ley 152 de 1994, en la medida en que establece incentivos para una adecuada gestión administrativa y manejo de las finanzas territoriales, a la vez que protege las condiciones de desigualdad de las entidades territoriales y se asegura una mayor inversión en aquéllas en donde la renta por habitante es inferior en relación con la de las demás. En el mismo sentido, indica que el hecho de que el artículo 122 demandado haga alusión a los recursos provenientes de las regalías y los recursos propios de las entidades territoriales, ello no implica dotar de competencia al Gobierno Nacional para su asignación. Finalmente, el interviniente realiza un análisis del trámite de aprobación del artículo 122 de la Ley 1151 de 2007, atendiendo al cargo formulado por el D-6921 13 demandante, según el cual el mismo no podía haber sido debatido en las plenarias de cada cámara legislativa, por cuanto no fue aprobado por las comisiones conjuntas en primer debate. Para tal efecto, pone de presente que en el trámite de aprobación de toda ley debe atenderse a los principios de identidad, consecutividad y no elusión del debate. En el caso de la norma acusada, refiere que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo contiene dos tipos de normas, unas que indican los programas,

objetivos y metas nacionales, y otras que especifican los mecanismos idóneos para su ejecución. Así, al observar el trámite de aprobación de la Ley 1151 de 2007 se tiene que, durante todas las etapas del proceso legislativo, siempre se encontró como objetivo el de reducir los desequilibrios regionales. En lo que guarda relación con los mecanismos idóneos de ejecución de la política dirigida a reducir los desequilibrios en las regiones, el interviniente precisa que el Gobierno propuso, en el texto original del proyecto de ley, el artículo 93 sobre equidad regional cuyo tenor literal era casi idéntico al artículo 122 finalmente aprobado y, actualmente, demandado. Ahora bien, los ponentes para primer debate, tras reali