CC - C537-2012

Sentencia C-537/12

NORMAS SOBRE MECANISMOS DE PREVENCION,

INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Límites a la publicidad oficial

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA UNA

DISPOSICION CONTENIDA EN UNA LEY POR VICIOS DE

PROCEDIMIENTO EN SU FORMACION-Competencia de la Corte Constitucional

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA UNA

DISPOSICION CONTENIDA EN UNA LEY POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN SU FORMACION-Requisito de inexistencia de caducidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia

MEDIDAS ADMINISTRATIVAS PARA LA LUCHA CONTRA LA

CORRUPCION EN MATERIA DE DESTINACION DE

PRESUPUESTO PARA PUBLICIDAD OFICIAL-Trámite legislativo NORMAS SOBRE MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICAPrincipio de consecutividad e identidad flexible en trámite legislativo DEBATE Y APROBACION DE LIMITES A LA PUBLICIDAD OFICIAL ESTABLECIDOS EN LA LEY 1474 DE 2011Cumplimiento en debida forma con los principios de consecutividad, identidad flexible y publicidad exigidos en la discusión de todo proyecto de ley Los principios de consecutividad e identidad flexible no fueron afectados, en la medida que las sucesivas modificaciones a la norma acusada no introdujeron materias inconexas con los tópicos debatidos en cada una de las

instancias del trámite legislativo; y el principio de publicidad fue acatado para el caso particular del debate en plenaria de la Cámara de Representantes, pues se contó con un mecanismo idóneo para comunicar a los congresistas el contenido específico de las proposiciones al articulado, de modo que fue suficientemente discutido, mediante la formulación de opiniones sustantivas sobre el mismo. 2

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN

TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Alcance MODIFICACION DE PROYECTOS DE LEY DURANTE EL PROCESO LEGISLATIVO-Aplicación de los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad temática UNIDAD DE MATERIA DENTRO DE TRAMITE LEGISLATIVOJurisprudencia constitucional/TRAMITE LEGISLATIVO-Ámbito de validez de la actividad de proposición normativa de las plenarias está delimitado por las materias que hayan sido objeto de deliberación por parte de las comisiones respectivas TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas que permiten verificar la concurrencia de unidad temática entre lo debatido y las modificaciones introducidas/PROYECTO DE LEY-Parámetros para determinar cuándo existe una relación temática suficiente con el proyecto y cuándo se trata de un asunto nuevo que no guarda dicha relación La Corte ha identificado las reglas que permiten verificar la concurrencia de unidad temática entre lo debatido y las modificaciones introducidas. Sobre el particular, se ha previsto que “… el límite para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente

debatidos. Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables, que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema”. PROYECTO DE LEY-Modificaciones, adiciones y supresiones en segundo debate 3 El principio de identidad flexible permite que en el segundo debate se puedan incorporar modificaciones, adiciones o supresiones al articulado aprobado por la comisión respectiva. El límite a esas enmiendas es la conservación de la unidad temática de la iniciativa, por lo que, en los términos del artículo 158 C.P., no son admisibles reformas con carencia de identidad temática, pues incumplirían el mandato consistente en que el proyecto de ley cumpla con los cuatro debates que ordena el artículo 157 C.P. Esta identidad temática no

responde a un criterio literal, sino a uno sustantivo, que remite a la definición de los tópicos particulares que fueron objeto de discusión en el primer debate, al margen del contenido particular de los textos aprobados. Quiere esto decir que las plenarias están constitucionalmente habilitadas para hacer modificaciones al articulado sin tener que remitirlo nuevamente a las comisiones, incluso si se trata de cambios con carácter intenso y significativo. Ello a condición que el texto que se someta a consideración y aprobación en segundo debate verse acerca de materias analizadas en el primer debate, de modo que no se desnaturalice el proyecto de ley y, con ello, se vulneren los principios de consecutividad e identidad flexible.

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD Y MODALIDADES DE

NOTIFICACION DE PROPOSICIONES PRESENTADAS

DURANTE LOS DEBATES LEGISLATIVOS-Contenido y

alcance/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE

LEGISLATIVO-Objetivo PUBLICACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Modalidades Con base en las normas constitucionales y orgánicas aplicables, la Corte ha identificado en su jurisprudencia dos modalidades de publicación que son aplicables en el trámite legislativo: (i) la publicación del proyecto de ley, de las ponencias para cada uno de los debates y del informe de la comisión accidental de conciliación, que de ordinario se efectúa a través de la inclusión del texto respectivo en la Gaceta del Congreso, entregada a los congresistas previamente a la deliberación y votación; y (ii) la puesta en conocimiento de las proposiciones de enmiendas o modificación al articulado que presentan los congresistas durante los debates en comisiones y plenarias. Como este

segundo nivel de análisis interesa específicamente para la solución de los problemas jurídicos materia de esta sentencia, se analizará a continuación en fundamento jurídico separado. COMUNICACION DE PROPOSICIONES QUE SE SOMETEN A CONSIDERACION DE LAS CAMARAS LEGISLATIVASCondiciones para que resulte valida desde la perspectiva constitucional

COMUNICACION DE PROPOSICIONES QUE SE SOMETEN A

CONSIDERACION DE LAS CAMARAS LEGISLATIVASMecanismos

4 La Corte ha contemplado como mecanismos válidos de comunicación los siguientes: 1. La publicación en la Gaceta del Congreso aunque, al tenor de ese mismo precedente, este mecanismo no es exigido por normas constitucionales u orgánicas. 2. La lectura oral de la proposición, antes de ser sometida a debate y votación por parte de la comisión o plenaria correspondiente. 3. La distribución de copias a cada congresista del contenido de la proposición, con antelación a la discusión y votación de la misma. Acerca de esta alternativa, la Corte ha señalado que “[l]a distribución previa de la reproducción del documento que contiene las proposiciones de enmienda, cuando ha mediado entre ésta y la votación un lapso razonable, permite presumir el conocimiento individual de las mismas por parte de los miembros de la célula legislativa que los va a debatir y a aprobar. Se produce así un conocimiento que legitima la realización del debate y la votación.”. 4. La explicación oral del contenido particular y concreto de la proposición que modifica el articulado, a condición que tenga un grado tal especificidad que permita a los congresistas conocer adecuada,

previa y suficientemente la proposición normativa objeto de discusión y aprobación. PROPOSICIONES DENTRO DE TRAMITE LEGISLATIVOExigencia de conformar mecanismos adecuados y suficientes para que los congresistas conozcan el contenido de los textos que se someten a discusión y votación

Referencia: expediente D-8874

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.”

Actora: Iriana Aponte Díaz

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. 5

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, la ciudadana Iriana Aponte Díaz, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.” Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la

Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada, publicada en el Diario Oficial 48.128 del 12 de julio de 2011. “Ley 1474 de 2011

(julio 12) por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. (…) Artículo 10. Presupuesto de publicidad. Los recursos que destinen las entidades públicas y las empresas y sociedades con participación mayoritaria del Estado del orden nacional y territorial, en la divulgación de los programas y políticas que realicen, a través de publicidad oficial o de cualquier otro medio o mecanismo similar que implique utilización de dineros del Estado, deben buscar el cumplimiento de la finalidad de la respectiva entidad y garantizar el derecho a la información de los ciudadanos. En esta publicidad oficial se procurará la mayor limitación, entre otros, en cuanto a contenido, extensión, tamaño y medios de comunicación, de manera tal que se logre la mayor austeridad en el gasto y la reducción real de costos. Los contratos que se celebren para la realización de las actividades descritas en el inciso anterior, deben obedecer a criterios preestablecidos de efectividad, transparencia y objetividad. Se prohíbe el uso de publicidad oficial, o de cualquier otro mecanismo de divulgación de programas y políticas oficiales, para la promoción de servidores públicos, partidos políticos o candidatos, o que hagan uso de su

voz, imagen, nombre, símbolo, logo o cualquier otro elemento identificable que pudiese inducir a confusión. 6 Inciso 4º modificado por el Decreto 19 de 2012, artículo 232. En ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente publicidad oficial que no esté relacionada con las funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo. Parágrafo 1°. Las entidades del orden nacional y territorial que tengan autorizados en sus presupuestos rubros para publicidad o difusión de campañas institucionales, deberán reducirlos en un treinta por ciento (30%) en el presente año, tomando como base para la reducción el monto inicial del presupuesto o apropiación presupuestal para publicidad o campaña. Una vez surtida la reducción anterior, en los años siguientes el rubro correspondiente sólo se podrá incrementar con base en el Índice de Precios al Consumidor. Parágrafo 2°. Lo previsto en este artículo no se aplicará a las Sociedades de Economía Mixta ni a las empresas industriales y comerciales del Estado que compitan con el sector público o privado o cuando existan motivos de interés público en salud. Pero en todo caso su ejecución deberá someterse a los postulados de planeación, relación costo beneficio, presupuesto previo y razonabilidad del gasto. Parágrafo 3°. Las entidades del orden nacional y territorial a que se refiere esta disposición están obligadas a publicar periódicamente en su página de Internet toda la información relativa al presupuesto, planificación y gastos en las actividades descritas en el inciso primero de este artículo.”

III. LA DEMANDA La demandante considera que el trámite legislativo impartido para la aprobación de la norma acusada es inconstitucional, al vulnerar el artículo 157-1 de la Constitución Política y los artículos 125, 161, 162, 175 y 176 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso (en adelante R.C.). Esto en razón que, en su criterio, la aprobación de la norma acusada estuvo precedida de distintas irregularidades que afectan su exequibilidad formal. Para ello, sostiene la presencia de los siguientes presuntos vicios: 3.1. Advierte que el artículo no estuvo presente en el proyecto de ley original ni en la ponencia para primer debate. Fue incluido como un nuevo artículo en el primer debate ante la Comisión Primera del Senado. Sin embargo, indica que el texto no fue incorporado mediante el trámite de enmienda, regulado en los artículos 162 y 163 R.C., con lo cual se desconoció el principio de publicidad, en tanto los congresistas no tenían certeza acerca del texto que estaban sometiendo a discusión y aprobación. Señala sobre el particular que “… los nuevos artículos, según los define el ponente, fueron presentados como un texto propuesto por la Subcomisión Redactora, para primer debate, más no como una enmienda al articulado inicial, este nuevo texto no fue publicado en la Gaceta del Congreso, razón por la cual, el trámite surtido con 7 base en el mismo, se encuentra viciado por la afectación al principio de publicidad, el cual es una garantía del principio democrático”. Agrega que la trascendencia de esta vicio fue evidenciado en algunas consideraciones de la sentencia C-760/01.

3.2. Señala, de igual modo, que para el caso puntual de las adiciones que se hicieron durante el cuarto debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes, se desconoció tanto el principio de publicidad como el de consecutividad. Lo primero en razón que la plenaria no conoció el contenido del artículo con las adiciones propuestas, puesto que no fue objeto de lectura en la sesión correspondiente. Lo segundo, debido a que la versión original de la norma tenía por objeto establecer limitaciones a los gastos de publicidad respecto de las elecciones, pero una vez adicionado el precepto en cuarto debate, la disposición entró a operar como una prohibición general, variándose con ello de forma sustancial. Indica a este respecto la demandante que “la norma tenía como finalidad por razones de la coyuntura de elecciones, que las posibilidades de ejecución presupuestal se limitaran de manera razonable, atendiendo a parámetros como el valor invertido en los últimos tres años anteriores, concepción que se mantiene hasta el tercer debate en el cual hay un cambio sustancial sobre el contenido de la norma (…) Nótese como lo que en un principio era una limitación por una sola vez, basado en la situación de elecciones, se convirtió en una total afectación al presupuesto de las entidades estatales que tienen dentro del mismo algún recurso para el rubro de publicidad, siendo de mayor complejidad que la imposición que se hace se deja como un parámetro par la aplicación a futuro basados en el recorte del presupuesto que se indica en el momento (sic).” 3.3. La ciudadana Aponte Díaz sostiene que el precepto viola la reserva de ley orgánica, por lo que incurre en “desconocimiento de la jerarquía normativa”.

Esto debido a que el parágrafo del artículo acusado “claramente hace una modificación al presupuesto que se fue aprobado a través de un procedimiento especial.” Con todo, no indica en qué consistió esa modificación y qué normas orgánicas fueron objeto de la presunta reforma. 3.4. Por último, manifiesta que se incurrió en un vicio en la votación en cuarto debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes, consistente en que en una sola votación se decidieron los asuntos relativos al título de la iniciativa y la decisión de los legisladores que el proyecto se convirtiera en Ley de la República. Esto a pesar que al tenor del artículo 115 R.C., estas actuaciones deben hacerse de forma separada. Así, considera que fue suprimida una votación, lo que contradice tanto la norma orgánica mencionada como la Constitución.

IV. INTERVENCIONES Intervenciones oficiales 8 4.1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho El Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante apoderado especial, formuló intervención con el fin de solicitar a la Corte que se declare inhibida ante la ineptitud sustantiva de la demanda y, de manera subsidiaria, declare exequible el precepto acusado.

En cuanto a lo primero, considera que los argumentos presentados por la actora son confusos e inciertos, de modo que no se muestran suficientes para explicar los presuntos vicios de procedimiento que expone el libelo. Por ende, no están cumplidos los requisitos argumentativos que ha previsto la jurisprudencia constitucional para el efecto. En relación con lo segundo y frente a la afectación del principio de publicidad,

el Ministerio señala que la acusación de la actora se basa en confundir el deber de las cámaras de publicar el proyecto de ley original, con la publicación de los textos definitivos aprobados. Es claro que durante el trámite legislativo se introducen diferentes contenidos en la iniciativa que, por obvias razones, no están incluidas en la publicación del proyecto original. Por ende, carece de sentido exigir que consten desde el inicio del trámite legislativo. Respecto de la afectación de los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible, el interviniente cita distintas decisiones de la Corte que explican la ausencia de naturaleza rígida de tales postulados. A partir de esta comprobación, determina que los vicios que expone la actora son inexistentes, pues el tema del gasto público en publicidad estuvo presente a lo largo del trámite legislativo. Finalmente, señala que al margen de la discusión acerca de la admisibilidad de cargos por vicios de procedimiento basados en la violación del derecho al debido proceso, el Ministerio indica que esta situación no tuvo lugar. Explica, a partir de la transcripción de las actas correspondientes a diferentes instancias del trámite legislativo, que el tema de la publicidad fue objeto de debate y aprobación en comisiones y plenarias. Agrega que, en consecuencia, la redacción de un texto definitivo por parte de la Comisión Accidental de Conciliación se muestra válida, puesto que se trató de una materia debatida por las cámaras. 4.2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público A través de apoderada especial, el Ministerio de Hacienda solicita a la Corte

que (i) se declare inhibida respecto de los cargos por violación del principio de publicidad y de la reserva de ley orgánica, en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda; y (ii) frente a los demás cargos, declare la exequibilidad de la norma acusada. 9 Señala, en primer lugar, que en cuanto al vicio de procedimiento por falta de aprobación del orden del día en la sesión de la Comisión Primera del Senado, no se cumplen con los requisitos de admisibilidad del cargo, en la medida en que no fueron expuestos los argumentos que llevan a concluir que esa irregularidad hubiese existido, pues tampoco se demuestra ese hecho a través de la descripción del trámite pertinente. Frente al presunto desconocimiento del principio de publicidad y la necesidad de haber adelantado el trámite de enmienda respecto de la discusión y aprobación de la disposición acusada en la Comisión Primera del Senado; el interviniente advierte que la acusación se basa en una comprensión inadecuada del papel de las publicaciones en el trámite legislativo. Esto debido a que la publicación de la respectiva ponencia no es, como erróneamente lo entiende la demandante, una restricción para que los congresistas puedan incorporar modificaciones al articulado. Basado en algunas consideraciones de la Corte sobre la materia, el Ministerio concluye que el único requisito, en lo que a la publicidad se refiere, es que los congresistas conozcan el contenido de la proposición, comunicada de manera verbal o mediante la distribución de copias, sin que sea imperativa su publicación en la Gaceta del Congreso. Además, la ponencia correspondiente había sido publicada antes del debate en

la Comisión, lo que demuestra el cumplimiento de las normas constitucionales y orgánicas aplicables. Esta condición fue cumplida en el caso analizado, pues varios congresistas son unívocos en afirmar que las modificaciones a la ponencia para primer debate fueron puestas a consideración de los integrantes de la Comisión. Así, el interviniente indica que “[e]n el debate que se siguió se evidencia con claridad que los Honorables Senadores conocían plenamente el texto que se estaba debatiendo, pues la votación que siguió fue el fruto de una deliberación prolongada que no hubiera podido adelantarse si los congresistas no conocieran el texto que estaba siendo votado. Incluso, los Honorables Senadores que manifestaron su inconformidad con las diferencias en la numeración, intervinieron posteriormente y no señalaron reparo alguno con el texto que estaba siendo sometido a discusión. Lo anterior pone de presente que en la Comisión Primera del Senado se respetaron plenamente las garantías del debate parlamentario y, en particular, aquella vinculada al principio de publicidad.” En lo relativo al presunto desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, el interviniente manifiesta que no basta con la simple comparación literal de los textos aprobados, sino que debe demostrarse que las disposiciones modificadas o adicionadas no guardan identidad temática con las materias del proyecto de ley. La actora no demostró este requisito y, antes bien, del análisis del trámite legislativo se concluye que la norma acusada tiene un vínculo verificable con la materia de la iniciativa, pues “… se trata de normas para restringir los recursos destinados a publicidad en las entidades

10 públicas y, en ese sentido, guarda relación estrecha con el artículo en su conjunto.” Concluye la intervención poniendo de presente que el cargo por “violación de la jerarquía normativa” es inepto, pues la actora no presentó argumento alguno para su estructuración, distinto a la simple afirmación a ese respecto. 4.3. Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública Mediante apoderado especial, el Departamento Administrativo de la Función Pública solicita a la Corte que se declare inhibida ante la ineptitud sustantiva de la demanda contra el parágrafo 1º del artículo 10 acusado o, en su lugar, que se decida la constitucionalidad de ese apartado normativo. Para ello, expone argumentos análogos a los expresados por el Ministerio de Justicia y del Derecho, sintetizados en precedencia. 4.4. Intervención del Departamento Nacional de Planeación El Departamento Nacional de Planeación, a través de apoderado judicial, interviene en el presente proceso con el fin de defender la exequibilidad del parágrafo 1º del artículo 10 de la Ley 1474/11. Como argumento introductorio, el DNP refiere al sentido general de la ley acusada, denominada como Estatuto Anticorrupción. Indica a este respecto que uno de sus objetivos es mejorar la gestión pública del Estado, a través de la limitación del gasto a partir de un criterio de austeridad, que otorgue eficacia a principios de la función administrativa, como son la efectividad, la transparencia y la objetividad. Es en ese sentido que se explican normas como la demandada, que tienen por objeto establecer límites al gasto en

determinados rubros, en este caso la publicidad que hacen las entidades del Estado. En términos de la intervención, “[l]os parágrafos [demandados] en su dimensión aclaratoria involucran aspectos bien de énfasis en criterios objetivos de austeridad (vale decir el 30% que se cuestiona), bien de excepción en ciertas circunstancias (motivos de interés público en salud) o para cierta clase de entidades, de lo previsto en el artículo sin perjuicio de tener en cuenta los principios de planeación, relación costo beneficio y razonabilidad. (…) Lo destacable en este caso es el alto nivel de gasto que ocupa la publicidad en Colombia, que abarca el sector público y la justificación de la medida en el contexto actual.” En cuanto al análisis de los cargos contenidos en la demanda, el DNP expone los mismos argumentos planteados por otros intervinientes, en cuanto a la inadecuada interpretación que hace la actora del principio de publicidad en el trámite legislativo. Igual razonamiento presenta frente a la acusación basada en la afectación del principio de consecutividad, pues considera que no fue 11 desconocido, en tanto las normas acusadas guardan identidad temática con las debatidas en las distintas etapas del trámite. Agrega, de manera similar, que la interpretación que hace la actora de ese principio es errónea al punto que, de aceptarse, implicaría la imposibilidad material de hacer modificaciones a las ponencias sometidas a consideración de las cámaras. Indica que el cargo basado en la falta de separación de las votaciones del título y contenido de la iniciativa es inepto, puesto que (i) no corresponde a la norma acusada, sino respecto de otras disposiciones que no fueron objeto de

demanda; (ii) no se planteó argumento alguno para sustentar por qué esa irregularidad, de haber existido, tiene relevancia constitucional. Finalmente, el DNP concurre con los demás intervinientes en el sentido que el cargo por “violación de la jerarquía normativa” no fue sustentado por la actora, lo que impide a la Corte pronunciarse sobre ese particular. Intervenciones académicas 4.5. Intervención de la Universidad Externado de Colombia El profesor Emilio José Archila Espinosa, director del Departamento de Derecho Económico de la Universidad Externado de Colombia, presenta ante la Corte escrito justificativo de la inexequibilidad del parágrafo 1º del artículo 10 acusado. Luego de hacer algunas consideraciones sobre la relevancia e implicaciones del cumplimiento de las reglas de procedimiento legislativo, en especial aquellas derivadas de los principios de consecutividad e identidad flexible, señala que estos preceptos fueron desconocidos durante el trámite de la iniciativa en la Comisión Primera y la Plenaria de la Cámara de Representantes. Esto debido a que hasta el segundo debate, las normas sobre restricciones al presupuesto de publicidad estaban exclusivamente dirigidas a prever la prohibición de su uso electoral. Con todo, a partir del tercer debate y en la etapa de conciliación, la norma acusada sufrió modificaciones transcendentales que terminaron por mutar de forma importante su naturaleza inicial. Señala sobre el particular que “… los textos de la Comisión y Plenaria de la Cámara, finalmente el texto conciliado, si bien coinciden en que el artículo tiene que ver con regular del uso del presupuesto nacional en publicidad, su contenido varía fundamentalmente. (…) se observa que el

artículo finalmente aprobado y en que en esencia surgió en la Cámara de Representantes no tiene más que una relación somera con el discutido en Senado. Este se circunscribía al gasto del presupuesto publicitario de las entidades públicas en el año previo a las elecciones, con una clara intención de evitar el uso del presupuesto público para el patrocinio de campañas electorales o por lo menos, limitarlos cuantitativamente. (…) los textos de Cámara nada dicen del uso del presupuesto público en las elecciones, sino que trazan parámetros generales de comportamiento, fijando los criterios que deben tener en cuenta las entidades públicas al momento de hacer uso del 12 presupuesto que tienen para tales menesteres. || En lo que respecta particularmente con el parágrafo demandado, éste ordena un recorte presupuestal de un 30% sin razón alguna. Ni siquiera esto se podría interpretar sistemáticamente con la materia de la Ley en discusión, ya que un simple recorte cuantitativo del presupuesto no implica necesariamente que con ello se ayude en el combate de la corrupción. (…) la novedad que presenta el texto demandado y el artículo que lo contiene es de tal envergadura que se puede predicar que es contrario al texto de Senado. Lo anterior es así, por cuanto más que una norma anticorrupción, el texto aprobado es una norma de hacienda que recorta el presupuesto en un rubro específico e impone un monto para su actualización anual, sin que exista conexidad entre esto y el sentido de la ley o su objeto.” 4.6. Intervención de la Pontificia Universidad Javeriana La profesora Vanessa Suelt Cock, directa del Grupo de Acciones Públicas de

la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana, interviene ante la Corte con el fin de presentar argumentos que sustentan la declaratoria de exequibilidad, por los cargos formulados, de la norma demandada. Respecto de la vulneración del principio de publicidad, advierte que del análisis de la sesión del 23 de noviembre de 2010, se encuentra que los congresistas estuvieron debidamente informados del contenido de la ponencia y de las modificaciones propuestas, lo que impide concluir que se hubiera desconocido dicho principio. Agrega, en relación con el principio de consecutividad, que si bien durante el trámite de la iniciativa en la Cámara, además de las restricciones en materia electoral se impusieron otras limitaciones al gasto público en publicidad, en todo caso el proyecto se sometió a conciliación, repitiéndose con ello