CC - C539-2019

Sentencia C-539/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes CODIGO PENAL-Contenido simultáneo de materias de ley ordinaria y materias de ley estatutaria INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza, especificidad y suficiencia en los cargos

Referencia: Expedientes D-13216

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley 1864 de 2017

Demandante: Luis Carlos Domínguez

Prada

Magistrado Sustanciador:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241.4 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1 El ciudadano Luis Carlos Domínguez Prada presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley 1864 de 2017, que adicionó

el artículo 369B al título XIV de la Ley 599 de 2000, por considerar que la norma vulnera los artículos 109, 152 y 153 de la Constitución.

II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS El texto demandado es el siguiente: “Ley 1864 de 2017

(agosto 17) “Mediante la cual se modifica la Ley 599 de 2000 y se dictan otras disposiciones para proteger los mecanismos de participación democrática”

El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 15. Adiciónese el artículo 396B al Título XIV (Delitos contra mecanismos de participación democrática) de la Ley 599 de 2000, así: Artículo 396B. Violación de los topes o límites de gastos en las campañas electorales. El que administre los recursos de la campaña electoral que exceda los topes o límites de gastos establecidos por la autoridad electoral, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años, multa correspondiente al mismo valor de lo excedido e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas por el mismo tiempo”.

III. LA DEMANDA

1. A juicio del demandante, el precepto acusado es “manifiestamente contrario a la Constitución Política porque viola la parte final del inciso séptimo del artículo 109 de la Carta, simultáneamente y en concordancia con el primer inciso y e literal c del artículo 152 Ibídem (sic). Esto con relación a la reserva de ley estatutaria tanto para ‘los demás efectos por la violación de este precepto’ (topes máximos de financiación de las campañas) que la primera norma consagra, como para la regulación de las funciones electorales que

2 contempla segunda” .

2. Puntualmente, frente a los artículos 109 y 152 literal c) de la Constitución, indicó que el primer mandato confiere al legislador la posibilidad de limitar la financiación de las campañas electorales y fijar otros efectos por la violación 1 El ciudadano Luis Carlos Domínguez Prada realizó diligencia de presentación personal de la demanda ante Secretaría General de la Corte Constitucional el día 25 de abril de 2019. 2 Folio 3. 2 de esos topes, la cual fue ejercida en la Ley estatutaria 1475 de 2011 que se ocupó de “regular todo lo concerniente a lo electoral”. Respecto del segundo precepto invocado manifestó que las funciones electorales deben ser desarrolladas mediante ley estatutaria según su tenor literal.

Agregó que si bien el artículo 109 en cita, no indica expresamente qué tipo de ley debe abordar los demás efectos derivados por la infracción de dichos máximos “sí lo dice y muy claramente la Constitución Nacional cuando en su artículo 152 inciso primero y literal c), dispone que el Congreso de la República regulará mediante leyes estatutarias ‘la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de la oposición y funciones 3 electorales’” . Señaló que “esos ‘demás efectos’ del artículo 109 superior remitían al 152 literal c) y esa concordancia, en una elemental inteligencia y hermenéutica constitucional no dejan la menor duda del carácter de Estatutaria que debía tener –como efectivamente lo tuvo-, la ley que consagrara tales efectos. Razón

que prima facie, sin necesidad de elucubraciones ni de mixtificar la argumentación, es clara, cierta, especifica, pertinente y suficiente para evidenciar que el artículo 15 de la ley 1864 de 201 (sic) al adjudicarle mediante un ley ordinaria un efecto tan dramático a la violación de los topes electorales cual es depositar al infractor en los odiosos brazos del código penal, infringió 4 directa y frontalmente el contenido normativo del artículo 109” . (Negrilla fuera de texto original) En este punto, efectuó una cita jurisprudencial sucinta sobre la financiación de 5 las campañas electorales como integrante de las funciones electorales .

3. En segundo término, consideró infringido el artículo 152 literal d) aclarando que se debe acreditar “para darle vocación de prosperidad por la razón recurrida, (…) el cómo o el por qué los topes de gastos impuestos a las campañas electorales hacen relación con las ‘instituciones y mecanismos de participación ciudadana’. Porque si no se establece ese vínculo y de forma estrecha, no se vería por qué la ley ordinaria que haya fijado aquellos infringe 6 la Carta” .

Al respecto, procedió a transcribir un aparte jurisprudencial en relación con el 7 concepto de las funciones electorales y su relación con el voto como fundamento de su alegación. Acto seguido, puntualizó su cargo en los siguientes términos “dejo en esta forma expuestas las razones por las cuales el texto normativo demandado riñe con el literal d) del art. 152 superior, resaltando que cabalmente el art. 103 Ib. consagra el voto como uno de los

3 Folio 4. 4 Folio 4. 5 Sentencia C-443 de 2011. 6 Folio 5. 7 Sentencia C-283 de 2017. 3 mecanismo de participación ciudadana, por lo cual es atinado concluir que lo concerniente a su regulación debe ser tramitado por la vía estatutaria. No sólo entonces por ser función electoral, sino mecanismo de participación 8 ciudadana. Y no el menor” .

4. Como tercer cargo, señaló un posible desconocimiento del artículo 153 constitucional respecto del cual indicó “¿qué duda o debate puede haber señores Magistrados sobre el hecho de que la tipificación como delito de la violación de los topes electorales como nuevo efecto adjudicado a esa conducta, es una clara MODIFICACIÓN de dicha Estatutaria (sic) por la vía de adicionarle otro al ÚNICO efecto contemplado por ella en su artículo 26, la pérdida del cargo por el procedimiento de pérdida de investidura definido en 9 la Constitución y la ley?” .

A continuación procedió a transcribir el artículo 26 de la Ley estatutaria 1475 de 2011 y la norma demandada, a partir de lo cual afirmó “y estando ciertos en ese aserto, el de que la ley ordinaria efectivamente modificó la estatutaria estando por ende ante una proposición jurídica verdadera y constatable con sólo leer los dos textos sin por el momento hacer ningún juicio de valor sobre la regularidad del texto atacado, tenemos ya el presupuesto fáctico para la construcción de la proposición jurídica completa que nos lleve ella sí, a hacer 10 el juicio de constitucionalidad (sic)” (negrilla fuera de texto original).

Agregó una transcripción del artículo 153 superior y coligió que la modificación de las leyes estatutarias debe hacerse por ese mismo trámite, por lo que alegó que la disposición atacada infringe el mandato constitucional referido.

5. Finalmente, efectuó una transcripción en extenso de la definición de funciones electorales adoptada en la sentencia C-283 de 2017 y aseveró que con fundamento en la C-515 de 2004 la reserva de ley estatutaria cobija la regulación del reembolso de gastos de campaña11.

IV. INTERVENCIONES12

1. Consejo Nacional Electoral En concepto rendido por el entonces Presidente de esa entidad, se explicó que de conformidad con la jurisprudencia constitucional “la función electoral, 8 Folio 6. 9 Ibídem. 10 Folio 7. 11 Adicionalmente planteó que en la sentencia C-523 de 20055 se declaró inexequible un “decreto ley estatutario” sobre financiación de campañas a nivel departamental y municipal por “no haber sido enviado al control previo de constitucionalidad”. 12 El Director de Política Criminal y Penitenciaria (e) del Consejo Superior de Política Criminal consideró que no es pertinente pronunciarse sobre el alcance de la reserva de ley estatutaria en materia de función electoral, toda vez que como órgano colegiado, requiere someter el cuestionado a consideración de sus miembros, por lo que se abstiene de emitir pronunciamiento alguno en esta oportunidad. 4 aunque deba ser entendida de manera amplia, no vacía la competencia del legislador ordinario para regular otros aspectos que, aunque relacionados no son considerados como funciones electorales” 13. En esos términos, estableció

que la tipificación de un delito no puede considerarse como un tema ligado a las funciones electorales y, por ende, no debe atender a la reserva de ley estatutaria. Así las cosas, encontró que la disposición demandada fue proferida en ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa consagrada en los artículos 114 y 150 superiores; de ahí que “su objeto esencial no fue definir una función electoral, sino establecer la consecuencia penal por su incumplimiento; así como tampoco el concretar el contenido de los derechos constitucionales, fijar sus alcances o establecer las condiciones para su ejercicio, [por ello] no estaba el legislador en obligación de expedir la misma por medio de una ley estatutaria” 14.

2. Ministerio de Justicia y del Derecho El Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho solicitó que se declare la exequibilidad del artículo 15 de la Ley 1864 de 2017. Puntualizó que “la regulación de sanciones en el ámbito estrictamente electoral, que es un ámbito diferente al regulado por el derecho penal, haría parte de la función electoral en cuanto es desarrollada por los órganos y entes con funciones electorales para los fines propios de la materia electoral. La violación de los topes bien puede generar sanciones tanto en el ámbito electoral, en cuyo caso operaría la reserva de ley estatutaria; como en el ámbito penal, caso en el cual no operaría la reserva de ley estatuaria. Lo anterior en cuanto la función sancionatoria que desarrolla el Estado en Ejercicio (sic) de su potestad sancionatoria penal no hace parte de

la función electoral, sino que opera desde el ámbito penal sobre las conductas que el Legislador considera reprochables por contrariar el Ordenamiento Jurídico (sic)” 15. A su juicio, el contenido de la norma acusada no se encuentra cubierto bajo “la concepción amplia de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales”16, en razón a que no se afecta el principio democrático comoquiera que: (i) no se cambian las reglas electorales; (ii) no se modifica la ejecución adecuada del procedimiento democrático ni las reglas de igualdad y universalidad del sufragio y los derechos de las minorías; (iii) aunado a que no ocasiona que las directrices electorales queden condicionadas a la voluntad de las mayorías, ni promueve la exclusión de las minorías.

3. Misión de Observación Electoral -MOE13 Folio 42. 14 Ibídem. 15 Folio 51. 16 Folio 59.

5 El Coordinador del Observatorio de Justicia Electoral de la Misión de Observación Electoral solicitó la declaratoria de exequibilidad del precepto bajo estudio. Manifestó que la financiación de las campañas políticas fue regulada de manera integral en una ley estatutaria conforme al artículo 152 superior, cumpliendo así el requisito de tal reserva de ley para los temas relacionados con la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales. Sin embargo, aclaró que otros temas referentes a la financiación deben ser desarrolladas por parte del Congreso en leyes ordinarias o las autoridades electorales, como el Consejo Nacional Electoral. Concluyó que “la penalización de una conducta reglada no va en contravía de

los parámetros de la Corte en lo que se refiere a la función electoral y sobre los detalles que la jurisprudencia ha establecido como necesario el trámite de ley estatutaria (sic). El tema penal termina siendo algo operativo para garantizar un cumplimiento más efectivo de las disposiciones legales”17.

4. Academia Colombiana de Jurisprudencia El Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia remitió el concepto solicitado en relación con la demanda de la referencia. Destacó que al tipificarse una falta administrativa como delito se “requiere del trámite del artículo 153 de la C.P. y mucho más si una interpretación sistemática del artículo 109 superior, que se refiere a que los relativos a los gastos de la campaña son regulados por mandato expreso por ley estatutaria, luego cuando en ese título se diga ley, debe entenderse estatutaria”18.

En su criterio, si bien la jurisprudencia ha aceptado que no todas las disposiciones del Código Penal deben ser reguladas necesariamente mediante ley estatutaria, en el caso sub examine “no hay razón suficiente para establecer una excepción cuando el tipo penal está relacionado con funciones electorales, ante todo porque la exigencia de ley estatutaria, ordenada desde los literales c) y d) del artículo 152 superior; interpretarlo de otra forma, restringiendo los alcances de la función electoral, llevaría a vaciar el contenido y eficacia democrática, de dicho literal c). La expresión ‘la ley reglamentará’, del artículo 152 superior, debe entender[se] en el contexto del mismo artículo, es decir la ley (estatutaria) reglamentará”19.

5. Registraduría Nacional del Estado Civil

La Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil resaltó que el precepto demandado no desarrolla la materia de financiación de campañas ni de violación a los topes establecidos por el Consejo Nacional 17 Folio 73. 18 Folio 78. 19 Folio 79. 6 Electoral, pues en realidad se ocupa de proteger el bien jurídico de la participación democrática consagrado en el Código Penal, temática que corresponde al legislador ordinario, sin oponerse al artículo 109 superior. En tal sentido, reseñó que “las condiciones relativas a la financiación de gastos de campaña, [es] la que debe emitirse bajo ley estatutaria y no su punición, ya que la penalidad se emite para extender la protección de los bienes y valores jurídicamente protegidos, no para reglar la materia” 20. Además, coligió que la disposición objeto de estudio no está cubierta por la reserva de ley estatutaria, debido a que no regula de manera integral y completa la materia de topes a la financiación de campañas electorales, tampoco se ocupa de un asunto referido al núcleo esencial o a los elementos estructurales del derecho a la participación política.

6. Universidad Externado de Colombia El Director del Centro de Investigación en Filosofía y Derecho de la Universidad Externado de Colombia allegó intervención una vez vencido el término de fijación en lista. Afirmó que “[n]o se trata, entonces, de una norma dirigida a ‘la fijación de las fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las inscripciones de candidatos o registro de votantes, la

organización de las tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio’, ni de un asunto de similar naturaleza. Por el contrario, estamos frente a un tema ostensiblemente diferente: el de la restricción jurídico-penal de derechos de naturaleza individual” 21. En razón de lo anterior, señaló que el precepto examinado no se gobierna bajo la reserva de ley estatutaria en materia electoral, pues hace parte del ámbito de aplicación específico de la ley en asuntos de configuración jurídico-penal. De tal forma, coligió que en virtud de las reglas jurisprudenciales no existe razón alguna para considerar que la disposición impugnada debió ser tramitada bajo tal procedimiento especial. Así la cosas, aseveró que “el correcto entendimiento de la expresión ‘funciones electorales’ impide incluir dentro de ellas las conductas que a través de normas penales se elevan a la categoría de delitos, razón por la cual éstas últimas no deben estar cobijadas por el tratamiento especial previsto para las leyes estatutarias”22.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en ejercicio de la potestad establecida en el artículo 278, numeral 5°, de la Constitución Política, rindió concepto en el presente asunto, en el cual solicitó declarar exequible el artículo 15 de la Ley 1864 de 2017, por medio del cual se adicionó el artículo 396B de la Ley 599 de 2000. 20 Folio 83. 21 Folio 93. 22 Folio 99.

7 En criterio del Ministerio Púbico, el Congreso no desconoció la reserva de ley

estatutaria en materia de funciones electoral, con la tipificación de la conducta punible referida a la superación de los topes máximos de las campañas previamente fijados por la autoridad electoral. Lo anterior, debido a que el legislador ordinario tiene la competencia para dictar códigos (art. 150.1 C. Pol.) y puntualmente en el campo penal, cuenta con amplia potestad de configuración de la política criminal. Destacó que “el legislador no reguló directamente los topes de las campañas en el tipo penal, lo que vulneraría la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales y régimen de los partidos políticos, por lo que se limitó a establecer que la violación de los topes fijados de conformidad con la ley estatutaria es un delito contra los mecanismos de participación democrática”23. En segundo término, aseguró que el artículo 26 de la Ley 1475 de 2011 estableció la pérdida del cargo ante la violación de los límites de castos de campaña para alcaldes y gobernadores, así como la pérdida de investidura para los candidatos elegidos a corporaciones públicas. De tal forma, “el legislador estatutario reguló los efectos que tienen, en el ámbito de los partidos y movimientos políticos, la violación de los topes en materia de gastos de campaña, y estableció sanciones de carácter administrativo impuestas de conformidad con las reglas de la acción de pérdida de investidura y las del medio de control de nulidad electoral”24. Señaló que en “la premisa de la que parte el accionante es cierta, pues el artículo 109 de la Constitución defirió a la ley la regulación de los efectos de

violación de los topes. Sin embargo, la conclusión es equivocada, porque este mandato debe entenderse de manera sistemática con otras disposiciones de la Constitución y de conformidad con un concepto que atienda a las distintas materias que se deben regular por cada tipo de ley, puesto que el artículo 109 difiere a la ley las sanciones derivadas de la violación de los topes de las campañas y el legislador debe atender a su regulación de conformidad con la materia específica que se pretenda regular, esto es, si es ordinaria o estatutaria, y no deducir de este mandato una regla general de regulación estatutaria como lo propone el demandante”25 (negrilla fuera de texto original). Así las cosas, concluyó que las sanciones relacionadas directamente con la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos fueron abordadas en la ley estatutaria. Sin embargo, la regulación de otras consecuencias diferentes por el desconocimiento de topes de gastos de campaña, que no guarden una conexión directa con la materia de reserva, corresponden al legislador ordinario máxime tratándose de “la creación de una 23 Folio 105. 24 Folio 105. 25 Folio 105. 8 conducta de carácter penal como una de las manifestaciones de la libertad de configuración en esta materia reconocida por la Constitución” 26. Conforme a lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional que declare exequible el artículo 15 de la ley 1864 de 2017, al no contrariar la reserva de ley estatutaria, el artículo 109 superior, ni el procedimiento para modificar leyes estatutarias.

VI. CONSIDERACIONES

Competencia

1. Atendiendo lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que la norma acusada parcialmente hace parte de una ley de la República, en este caso, la Ley 1864 de 2017.

Cuestión preliminar: la aptitud de la demanda27

2. El control de las leyes por parte de este Tribunal suscita tensiones entre diferentes intereses constitucionales. Al ser indiscutible la responsabilidad de este Tribunal de guardar la integridad y supremacía de la Carta (art. 241), la acción pública de inconstitucionalidad ocupa un importante papel instrumental 28 para su cumplimiento . Bajo esa perspectiva la definición de las condiciones cuya verificación es necesaria para hacer posible un pronunciamiento de fondo de la Corte, ha tomado nota de la tensión que el ejercicio de dicha acción puede provocar con el principio democrático -al que se anuda la presunción de 29 constitucionalidad de las normas adoptadas por el Congreso - y el carácter rogado que, por regla general, se atribuye al ejercicio de las competencias de 30 control abstracto . 26 Folio 106. 27 Este acápite tiene fundamento metodológico y dogmático en la sentencia C-292 de 2019. 28 La sentencia C-1052 de 2001 -que ha ocupado un papel central después de la sentencia C-447 de 1997 en la delimitación de la acción pública de inconstitucionalidadindico: “De esta manera, se desarrolla una de las herramientas más preciadas para la realización del principio de democracia participativa que anima la Constitución (artículo 1 C.P.), permitiendo a todos los ciudadanos, a través de la acción pública de

inconstitucionalidad, ejercer un derecho político reconocido por el propio Ordenamiento Superior (artículo 40 C.P.) y actuar como control real del poder que ejerce el legislador cuando expide una ley”. 29 Acerca de la presunción de constitucionalidad existen múltiples pronunciamientos. La sentencia C-042 de 2018 destacó que la existencia de requisitos mínimos para la presentación de una demanda de inconstitucionalidad tenía entre sus fundamentos “evitar que la presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento jurídico se desvirtúe a priori, en detrimento de la labor del Legislador, mediante acusaciones infundadas, débiles o insuficientes”. La sentencia C-076 de 2012 señaló que “cuando falta certeza respecto de algún hecho debe privilegiarse la validez de la ley elaborada por el Congreso de la República –indubio pro legislatoris-, pues es la que resulta acorde con la presunción de constitucionalidad que se predica de la misma”. 30 Sobre el carácter excepcional del control oficioso, la sentencia C-257 de 2016 indicó: “De una parte, se proscribió el control oficioso de la legislación, pues por regla general éste se activa mediante una demanda que puede presentar cualquier ciudadano (arts. 242.1, 241.1, 241.4, 241.5 C.P.), y excepcionalmente opera de manera automática cuando recae sobre proyectos de leyes estatutarias (art. 241.8 C.P), tratados internacionales y sus leyes aprobatorias (art. 241.10 C.P.), decretos legislativos (art. 241.7 C.P.), leyes

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3. Esa tensión recibe diferentes respuestas en el ordenamiento jurídico vigente.

Una de ellas ha consistido en imponer, con fundamento en el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, algunas exigencias argumentativas cuando se formula un cargo de inconstitucionalidad. Para definirlas la Sala Plena se ha fundado en una premisa: la impugnación de una ley no puede sujetarse a estándares tan complejos que impliquen reservar la acción solo a ciudadanos con especial formación en métodos de interpretación legal y constitucional, pues ello la privaría de su naturaleza pública y, al mismo tiempo, desconocería el derecho de participar en el control del poder político (art. 40.6) 31 y de acceder a la administración de justicia (art. 229) . En todo caso ha estimado necesario que las acusaciones en contra de normas adoptadas por órganos representativos se apoyen en razones con aptitud para poner en duda la validez constitucional de la regulación, de modo que pueda apreciarse, al menos prima facie, un riesgo para la supremacía de la Constitución.

4. El esfuerzo por armonizar los intereses constitucionales referidos, a través de 32 la fijación de “condiciones argumentativas mínimas” como presupuesto para activar la competencia de la Corte, cristaliza varias finalidades del proceso constitucional. En efecto, una correcta precisión del debate a partir del cumplimiento de tales requerimientos, de una parte (i) concreta el derecho de los intervinientes a participar en las decisiones que los afectan, puesto quedesde el principiose delimita la materia alrededor de la cual tendrá lugar la

discusión constitucional favoreciendo así la calidad del diálogo público que la 33 demanda propone ; y, de otra, (ii) favorece una reflexión calificada que objetadas por el gobierno nacional por razones de inconstitucionalidad (art. 241.8 C.P.), convocatorias a referendo o a Asamblea Nacional Constituyente para reformar la Carta Política (art. 241.2 C.P.), referendos sobre leyes y consultas populares y plebiscitos del orden nacional (art. 241.3 C.P.). Así pues, el escrutinio judicial nunca se activa por iniciativa del juez constitucional, sino por una demanda ciudadana o excepcionalmente por ministerio de la ley”. 31 En el auto 241 de 2015 la Corte Constitucional, al modificar su doctrina relativa a la ausencia de legitimación de las personas cuyos derechos políticos se encontraban suspendidos por decisión judicial, precisó que la acción pública de inconstitucionalidad tenía ese doble fundamento. Al resumir su postura, en esa providencia señaló: “(i) La Constitución sólo exige ostentar la calidad de ciudadano para ejercer el derecho a instaurar acciones de inconstitucionalidad. (ii) Si bien este es un derecho político, es también fruto del derecho fundamental a acceder a la administración de justicia, que en el marco político es además universal. Dado que el acceso a la justicia es esencial para garantizar el goce efectivo de los demás derechos y libertades, y para definir los límites de las instituciones estatales, la suspensión parcial del derecho a interponer acciones públicas no es sólo la restricción de un derecho político, sino la reducción de la efectividad de todos los demás derechos

constitucionales, lo cual es inadmisible. (iii) Es necesario ser coherente con el desarrollo institucional de la acción pública de inconstitucionalidad, y esto supone no detener la ampliación del grupo de ciudadanos colombianos titulares de ese derecho fundamental, aunque es preciso aclarar que no se trata de ampliar el catálogo de derechos de las personas condenadas, sino de garantizar su acceso a la justicia constitucional. (iv) Es necesario actualizar el entendimiento de la Constitución para comunicarlo con la realidad penitenciaria y el derecho internacional de los derechos humanos”. 32 Sentencia C-752 de 2015. 33 Desde sus primeros pronunciamientos la Corte había destacado esta idea. Refiriéndose a la ineptitud de la demanda sostuvo, en la sentencia C-447 de 1997, que “lo procedente (…) por razones de economía procesal y para cualificar la propia participación ciudadana, es la inadmisión de la demanda”. En semejante dirección la sentencia C-1052 de 2001 señala: “La presentación de una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a un diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto supone como mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el debate”. 10 permite superar las dificultades asociadas a la interpretación constitucional. Esta Corporación ha señalado que las normas vigentes ponen de presente “un modelo específico de control constitucional en el que los procesos deliberativos, abiertos, democráticos y participativos confieren legitimidad,

34 racionalidad, validez y justicia material a las decisiones judiciales” . En dicho modelo la tarea de la Corte “no consiste en construir oficiosa, aislada y unilateralmente las decisiones sobre la constitucionalidad del sistema jurídico, sino en liderar un proceso de construcción colectiva en un asunto esencialmente público, precisando y orientando el debate y la deliberación pública, organizando y sistematizando los insumos que resulten de este proceso de reflexión colectiva, valorando y sopesando las distintas opciones y alternativas que surgen de este mismo proceso, y finalmente, adoptando una 35 decisión” .

5. Asumir el proceso de constitucionalidad como un verdadero foro para el diálogo público encaminado a establecer si la Constitución fue vulnerada por alguno de los órganos del Estado, implica que se trata de la expresión de una forma de democracia deliberativa. Tal circunstancia exige de ciudadanos, organizaciones y autoridades, la presentación de razones orientadas a poner de presente asuntos relevantes para juzgar la validez constitucional de la ley. No todos los argumentos son relevantes para que la Corte cumpla esta tarea. Su relevancia depende, en suma, de la contribución que puedan prestar para (i) definir el significado del objeto de control e (ii) identificar lo que la Constitución ordena, prohíbe o permite.

6. Las exigencias de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia como presupuestos de admisibilidad del cargo no tienen un valor en sí mismas.

Su importancia se establece en función de la capacidad para materializar los fines del proceso constitucional. Por ello, la verificación de su