CC-C540-1996

Sentencia C-540/96

PROYECTO DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Procedencia de iniciativa legislativa La afirmación de que todos los proyectos referidos a los asuntos tributarios deben partir de la iniciativa del Presidente carece de fundamento. DEBER DE TRIBUTACION-Naturaleza Constitucionalmente le corresponde a todas las personas pagar impuestos, de acuerdo con sus posibilidades económicas. Para que ello se cumpla debe diseñarse un sistema tributario. CONTROL DE EVASION TRIBUTARIA-Facultad compartida La potestad reglamentaria que pueda tener el Gobierno en esta precisa materia, se supedita a la ley, máxime si se tiene presente que la función de recaudación y administración de rentas se realiza “de acuerdo con las leyes”. Estas dos ramas del Poder Público pueden entrar a dictar normas para combatir la evasión, con la salvedad de que el Presidente de la República, en el espacio que la ley deja al reglamento, naturalmente debe respetar tanto la órbita de acción exclusiva del Poder Legislativo como las regulaciones que en este campo haya dictado. Esta visión de la complementariedad de las dos ramas está en consonancia con la nueva concepción acerca de la relación entre los poderes públicos, la cual ya no parte de una separación tajante entre las funciones de cada uno, sino que apunta hacia una colaboración armónica entre ellos.

PLAN ANTIEVASION EN MATERIA ADUANERA

Referencia: Expediente D-1266

Actor: Rosa Elvira Martínez León Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 147 a 158 de la Ley 223 de 1995

Magistrado Ponente:

Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., Octubre dieciséis (16) de mil novecientos noventa y seis (1996) Aprobado por Acta Nº 48 La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa

EN NOMBRE DEL PUEBLO

Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente S E N T E N C I A En el proceso de constitucionalidad de los artículos 147 a 158 de la Ley 223 de 1995, “Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones".

I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA Ley 223 de 1995 (20 de Diciembre) Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA

CAPITULO V PLAN DE CHOQUE CONTRA LA EVASION ARTICULO 147. Plan de choque contra la evasión Anualmente la Dirección de Impuestos y Aduana Nacionales deberá presentar para la aprobación del Ministro de Hacienda y Crédito Público el plan antievasión que comprenda la fiscalización tributaria y aduanera a más tardar el 1 de Noviembre del año anterior al de su ejecución. Este plan debe seguir los criterios señalados en la presente ley y señalará los objetivos recaudatorios perseguidos, los cuales deben

cubrir los señalados en la ley de presupuesto. El plan de fiscalización 1996 deberá ser presentado a más tardar el 30 de enero de 1996. ARTICULO 148. Aprobación y seguimiento del plan. El plan anual antievasión será presentado dentro del mes siguiente a la fecha establecida en el anterior artículo ante la Comisión Mixta de Gestión Tributaria y Aduanera, para sus observaciones, concepto y seguimiento. Oído el concepto de la comisión y efectuados los ajustes que sean del caso, el Ministro procederá a su aprobación. ARTICULO 149. Evaluación del plan. La Comisión Mixta de Gestión Tributaria y Aduanera emitirá en el primer trimestre de cada año, un concepto evaluativo sobre los resultados del plan anual antievasión del año inmediatamente anterior. La comisión dará a conocer a la opinión pública dicho concepto evaluativo, informando los resultados alcanzados por la ejecución del plan anual en la lucha contra la evasión y el contrabando. El 15 de Abril de cada año el Ministro de Hacienda y Crédito Público presentará ante las comisiones terceras del Congreso de la República la evaluación de la ejecución del plan antievasión del año anterior, anexando el concepto evaluativo de la Comisión Mixta de Gestión Tributaria y Aduanera. ARTICULO 150. Criterios del plan anual antievasión en materia tributaria. El plan anual de fiscalización comprenderá la realización de programas de gestión y programas de control integral. La acción de fiscalización en materia tributaria, se destinará prioritariamente a los

programas de gestión de que trata el inciso anterior y a la fiscalización de aquellos contribuyentes que evaden sus impuestos presentando inexactitud en sus declaraciones tributarias, mediante la omisión de ingresos, la creación de gastos inexistentes o cualquier otra forma de evasión establecida por la Administración, determinados por índices de auditoría, cruces de información o denuncias. ARTICULO 151. Alcance del plan anual antievasión en materia tributaria. De los recursos humanos para la fiscalización en materia tributaria, la administración destinará como mínimo un 30% a los programas de gestión definidos como prioritarios, los cuales deben comprender al menos el 70% de las acciones de fiscalización que realice la administración. El plan de fiscalización en materia tributaria tiene como objetivo realizar un número no inferior a 120.000 acciones en 1996, a 150.000 en 1996, a 150.000 en 1997 y a 200.000 en 1998 y en adelante deberán desarrollar un número de acciones equivalente como mínimo al 20% del número de contribuyentes declarantes. ARTICULO 152. Criterios del plan anual antievasión en materia aduanera. Las autoridades encargadas del control aduanero, con auxilio de la fuerza pública, establecerán un control directo a los sitios de almacenamiento, distribución y venta de mercancías de contrabando, así como las rutas utilizadas para tal fin. Mientras persista tal actividad, los programas de fiscalización se aplicarán siguiendo las prioridades de detectar los contrabandistas en los sitios de ingreso de mercancías o de distribución y venta de las mismas, así como su movimiento y operación económica.

La administración aduanera debe destinar al menos un 20% de los recursos humanos para el control e investigación económico del contrabando. ARTICULO 153. Comisión antievasión La Comisión Nacional Mixta de Gestión Tributaria y Aduanera de que trata el artículo 75 del decreto 2117 de 1992, estará integrada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado quien la presidirá, el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, el Subdirector de Fiscalización y tres representantes del Consejo Nacional Gremial, nombrados por el mismo. La Comisión se reunirá mensualmente o por convocatoria especial del Ministro de Hacienda y Crédito Público del Director de Impuestos y Aduanas Nacionales o por dos de sus miembros. ARTICULO 154. Financiación del plan El Gobierno propondrá al Congreso de la República en el proyecto de ley de presupuesto, una apropiación específica denominada “financiación plan anual antievasión” por una cuantía equivalente a no menos del 10% del monto del recaudo esperado por dicho plan. Estos recursos adicionales de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, serán clasificados como inversión. Con estos recursos, la administración tributaria podrá contratar supernumerarios, ampliar la planta y reclasificar internamente sus funcionarios. Igualmente se podrán destinar los recursos adicionales a la capacitación, compra de equipo, sistematización, programas de computo y en general todos los gastos necesarios para poder cumplir cabalmente con lo estatuido en el presente capítulo. Para 1996 el gobierno propondrá la modificación presupuestal, según fuera del caso, para dar cumplimiento a lo establecido en la presente

ley. ARTICULO 155. Centro Unificado de Información Económica. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, conformará un Centro Unificado de Información Económica para la fiscalización, dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley. El Centro Unificado de Información Económica contendrá la información del propio contribuyente, la de terceros, bancos y otras fuentes que reciba de acuerdo con las normas legales y la que requiera por parte de organismos o personas privadas u oficiales, tales como: oficinas de catastro departamentales o municipales, tesorerías, Cámara de Comercio, Notarías, Instituciones Financieras, Fondos, Instituto de los Seguros Sociales y demás entidades, quienes deberán entregarla de acuerdo con las especificaciones que se establezcan. El Centro Unificado de Información Económica deberá suministrar a cada una de las entidades territoriales los resultados de los cruces de información que obtenga en lo que a cada uno corresponda. ARTICULO 156. Acción conjunta. Las autoridades tributarias nacionales y las municipales o distritales, podrán adelantar conjuntamente los programas de fiscalización. Las pruebas obtenidas por ellas podrán ser trasladadas sin requisitos adicionales. ARTICULO 157. Programas de capacitación. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales desarrollará una tarea pedagógica dirigida a escuelas y colegios para crear en el país una cultura tributaria a fin de educar al ciudadano en el deber constitucional de contribuir a las cargas públicas. ARTICULO 158. Informes del Plan antievasión. Con base en el informe previsto en el artículo 149 de esta ley, las

Comisiones analizarán el cumplimiento de metas, las metas del año siguiente e informarán a las plenarias, que aprobarán o rechazarán, con posibilidad de solicitar moción de censura para el Ministro y responsabilidad política para el Director de la DIAN. PARAGRAFO. El primer informe del Plan Antievasión deberá ser presentado el 30 de Junio de 1996”.

II. ANTECEDENTES

Preliminares

1. El Congreso de la República expidió la Ley 223 de 1995, publicada en el Diario Oficial No. 42.160 de diciembre 20 de 1995.

2. La ciudadana Rosa Elvira Martínez León demandó la inconstitucionalidad de los artículos 147 a 158 de la Ley 223 de 1995, por considerarlos violatorios de los artículos 113, 136, numeral 1, 150, numeral 11, 154, y 189, numeral 20, de la Constitución Política.

3. Mediante escrito fechado el 18 de junio de 1996, el Procurador General de la Nación rindió el concepto de rigor de conformidad con el artículo 242-2 de la

Constitución.

4. Cargos e intervenciones Para una mayor claridad expositiva se señalará, en primer lugar, el cargo formulado contra la norma acusada. En segundo término, se sintetizarán los argumentos de los intervinientes y del Ministerio Público concernientes a dicho cargo.

La demandante manifiesta que la expedición de normas dirigidas al control de la evasión tributaria es tarea exclusiva del Presidente de la República, de acuerdo con el numeral 20 del artículo 189 de la Constitución, el cual expresa

que le corresponde al Presidente de la República "velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes". Considera que esta regla no se respetó en este caso, puesto que el Congreso, dentro del trámite del proyecto de ley que se convertiría en la Ley 223 de 1995, introdujo una serie de artículos destinados a construir una estrategia para perseguir la evasión de los impuestos. Manifiesta el Procurador General de la Nación (e) que la demanda se fundamenta "en sostener que el legislador no tenía iniciativa legislativa sobre la materia propuesta [el plan de choque contra la evasión]". Recuerda que el artículo 154 de la Constitución determina los casos en que los proyectos de ley son de iniciativa exclusiva del Ejecutivo. Luego, afirma que el proyecto de ley fue presentado por el Ejecutivo, pues correspondía a asuntos de estirpe tributaria, y que el Congreso, durante el debate del proyecto y haciendo uso de la atribución que le otorga el mismo artículo 154, en su párrafo tercero, le hizo una serie de modificaciones, entre las cuales se encuentran las referidas al plan de choque contra la evasión. Al respecto dice la Vista Fiscal: "El Congreso por intermedio de sus Cámaras modificó el proyecto original del Gobierno respetando su derecho a formular una propuesta fiscal, sin que ello signifique una intrusión en la iniciativa legislativa que la Carta ha deferido en asuntos impositivos al Ejecutivo". Afirma, además, que el legislador modificó el articulado del proyecto sin alterar su esencia, y "con el único y exclusivo

propósito de complementar los fines que se había trazado el Gobierno Nacional en la lucha contra la evasión". Concluye que en el caso bajo estudio se había presentado "una colaboración armónica entre los dos poderes, al punto que el legislador descifró el querer de la administración y vino a completar su propuesta legislativa de controlar la evasión fiscal, con la inclusión, entre otras, de las disposiciones atacadas, modificaciones que fueron aceptadas tácitamente por el Ejecutivo quien en ningún momento las consideró inconvenientes o superfluas, ni mucho menos las objetó". Con base en todo lo anterior, aboga por la declaratoria de exequibilidad de todos los artículos demandados. Doris Pinzón Amado, actuando como apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Unidad Administrativa Especial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino mediante escrito presentado el día 16 de mayo de 1996. Manifiesta que "si bien es cierto que la división de funciones hace parte de la organización de un Estado también lo es el hecho de que la misma no debe entenderse como una separación absoluta, sin ningún canal de comunicación como se previó en sus inicios". También asevera que el Congreso, en virtud de la cláusula general de competencia, tiene facultad de entrar a legislar sobre todas las materias que pueden ser regladas por el Estado, a no ser que la Constitución le haya brindado exclusividad a una autoridad pública determinada sobre alguna materia. Y en relación con el caso concreto, advierte que "si bien corresponde al ejecutivo velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos, ello debe hacerlo conforme

a la ley pues no pueden administrarse rentas no reguladas en la misma". Añade que la lucha contra la evasión y la elusión debe ser librada tanto por el Gobierno como por el Legislador, de acuerdo a la colaboración armónica que debe existir entre los diferentes órganos del Estado, y enfatiza que "pretender que el legislador se margine de intervenir en este ramo es dejar la materia sin piso jurídico, pues no es el gobierno el llamado a regularla, sino a ejercer las leyes expedidas en tal sentido". Concluye con la solicitud de que los artículos demandados sean declarados constitucionales, en razón de que la intervención del Congreso estuvo fundamentada en la cláusula general de competencia y de que a él le está permitido introducir modificaciones a los proyectos de ley, así estos sean de iniciativa del Gobierno. Manuel Avila Olarte intervino en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante memorial presentado el día 16 de mayo de 1996. Aboga también por la exequibilidad de las normas demandadas. Manifiesta que las competencias del Congreso detalladas en el artículo 150 de la Constitución no son taxativas, sino enunciativas, pues en el Congreso reposa la cláusula general de competencia. Con respecto a las normas sobre recaudo de las rentas afirma que no es éste un tema de competencia exclusiva del Ejecutivo, sino que lo que existe es una competencia compartida que desarrolla plenamente el principio de la colaboración armónica de las ramas del poder público. Insiste en que la separación absoluta de las ramas del poder público ya ha sido relativizada dentro de la teoría constitucional. Considera que

para que en el caso concreto de la lucha contra la evasión se violara la órbita de competencia del Ejecutivo sería necesario que el Legislativo se arrogara la función de recaudar las rentas y caudales públicos, cosa que no estaría sucediendo, pues "el recaudo respectivo lo lleva a cargo el Gobierno Nacional, dentro de los parámetros generales que señale la ley". Finaliza con la aseveración de que "si el legislador establece las reglas acerca del ingreso de las rentas pública - vía, por ejemplo, el establecimiento del sistema tributario -, es lógico que también haga lo propio respecto de los mecanismos para lograr la efectiva percepción de las mismas".

FUNDAMENTOS

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en los términos del artículo 241-4 de la Constitución Política.

El problema planteado

2. Se trata de determinar si la expedición de medidas contra la evasión tributaria le corresponde de manera exclusiva al Presidente de la República o si, por el contrario, tanto el Poder Legislativo como el Poder Ejecutivo se desempeñan de manera concurrente en este campo.

La iniciativa legislativa en materia de control de la evasión tributaria

3. En la intervención de la Vista Fiscal se manifiesta que la iniciativa legislativa en todo lo relacionado con la materia impositiva reside en el Presidente de la República, incluyendo los aspectos relativos al control de la evasión tributaria. Esta afirmación se fundamenta en el inciso segundo del artículo 154 de la Constitución, en el cual se señala que "sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los

numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado o empresas industriales y comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales". De acuerdo con la Procuraduría, "el 'iter legis' de la Ley 223 de 1995 comenzó gracias al ejercicio de la iniciativa legislativa radicada en cabeza del Ejecutivo al tenor de lo dispuesto por el artículo 154 de la C.P., como quiera que el proyecto de ley se refería a asuntos de estirpe tributaria". Sin embargo, una lectura atenta del artículo 154 no permite llegar a la conclusión de que todos los proyectos de ley en materia tributaria deben ser de iniciativa del Ejecutivo. Por ejemplo, el numeral 12 del artículo 150, que es la norma tributaria por excelencia en cuanto autoriza al Congreso a "establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley", no se encuentra contemplado dentro de los casos mencionados en el inciso antes citado. En realidad, en el texto reproducido únicamente el punto relacionado con las leyes que "decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales" está referido directamente al campo impositivo. En los demás casos, los asuntos tributarios sólo son elementos que han de tenerse en cuenta en el momento de presentarse el proyecto de ley, tal como ocurre cuando ha de aprobarse el plan nacional de desarrollo o de expedirse el presupuesto.

Así, pues, la afirmación de que todos los proyectos referidos a los asuntos tributarios deben partir de la iniciativa del Presidente carece de fundamento. Estado Social de Derecho y tributación

4. En el Estado Social de Derecho se parte de la base de que la organización estatal tiene la obligación de contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de las personas. El Estado de Derecho buscaba asegurar las libertades de los ciudadanos a través de fórmulas como la separación de los poderes, la obligación de la administración de actuar de acuerdo con la ley y la consagración de derechos como la libertad personal, la libertad de confesión y de opinión, la libre asociación y la propiedad. Pero esta concepción acerca del papel del Estado en la sociedad se originaba en la creencia de que existía una relativa igualdad entre las personas, convicción que la realidad se encargaría prontamente de desmontar. De allí que surgiera el modelo del Estado Social de Derecho, en el cual el Estado no solamente está obligado al respeto de las libertades de las personas, sino que además tiene que intervenir dentro de las actividades de la sociedad para contrarrestar las desigualdades existentes y asegurarle a los asociados un mínimo nivel de vida y de oportunidades, en cumplimiento de la prescripción constitucional de la igualdad.

La Constitución colombiana acogió el modelo del Estado Social de Derecho en sus artículos 1° y 2°. Quizás son los artículos 334 y 366 de la Carta los que mejor expresan lo que significa en concreto la conversión del Estado colombiano en un Estado Social de Derecho. Así, el artículo 334 dispone: "La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este

intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del ambiente sano. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos...". Por su parte, el artículo 366 consagra que "el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable...".

5. Pero para que el Estado pueda satisfacer todas las expectativas que están depositadas en él ha de contar con los recursos necesarios. Si bien la actividad estatal ha requerido siempre, para efectos de poder mantenerse en funcionamiento, de los ingresos tributarios, la dimensión de los recursos financieros que exige la adecuada prestación de los servicios a los asociadosque se deriva de la condición social de nuestro Estado -, hace ahora más necesario que nunca reflexionar a profundidad acerca de los métodos más eficaces para lograr el debido recaudo de los créditos fiscales.

6. Lamentablemente, la cultura política de los colombianos - entendiendo por ella los valores, actitudes y comportamientos que condicionan la manera de actuar de las personas frente a las instituciones políticas y sociales - ha

favorecido una tendencia a evadir las obligaciones tributarias. Esta censurable proclividad reduce la eficacia del Estado social de derecho y erosiona la exigibilidad de los deberes de solidaridad.

7. En la doctrina se diferencia básicamente entre dos formas de soslayar las obligaciones tributarias para con el Estado, a saber, la evasión y la elusión tributarias. En la sentencia C-015 de 1993 esta Corte se ocupó con la definición de estos términos. En aras de la claridad conceptual es importante reproducir los apartes pertinentes: "El ahorro fiscal es una forma legítima de minimizar la carga fiscal. El contribuyente asume un comportamiento - vgr. abstenerse de consumir un producto determinado - gracias al cual consigue soslayar la obligación tributaria, colocándose en un campo no regulado e indiferente para el Legislador. "La evasión, por el contrario, supone la violación de la ley. El contribuyente, no obstante estar sujeto a una específica obligación fiscal, por abstención (omisión de la declaración de renta, falta de entrega de los impuestos retenidos, ocultación de información tributaria relevante etc.) o comisión (transformaciones ilícitas en la naturaleza de los ingresos, inclusión de costos y deducciones ficticias, clasificación inadecuada de partidas, subvaloración de activos, etc.) evita su pago. "Dentro del concepto genérico de la evasión fiscal, suele considerarse comprendido el fraude fiscal, consagrado expresamente como delito en otros ordenamientos. Generalmente, su configuración exige como ingrediente esencial, la intención del contribuyente de evadir el pago de sus obligaciones fiscales, la cual se infiere concretamente de sus propias

acciones o deliberadas abstenciones (comportamiento premeditado). "La elusión fiscal, en el plano terminológico y normativo, es objeto de discusión. A ella suelen remitirse las diferentes técnicas y procedimientos de minimización de la carga fiscal, que no suponen evasión en cuanto se dirigen a evitar el nacimiento del hecho que la ley precisa como presupuesto de la obligación tributaria. Algunos consideran que la elusión, a diferencia, de la evasión, representa una violación indirecta - admisible en algunos casos e inadmisible en otros (cuando se abusa de las formas jurídicas para evitar o reducir la carga fiscal) - de la ley tributaria. De otra parte, lo que distingue a la elusión fiscal del ahorro fiscal, es la colocación del contribuyente en áreas de comportamiento y de actividad no indiferentes para el legislador, pero deficientemente reguladas por éste o no comprendidas de manera efectiva por sus normas".

8. La magnitud del problema colombiano en materia de evasión y elusión tributarias la ilustran los datos presentados en el anexo N° 1 de la exposición de motivos realizada por el ministro de Hacienda y Crédito Público, Dr. Guillermo Perry, para el proyecto de ley "por la cual se expiden normas de racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones". Se dice allí: "La evolución que en el período 1990-1993 presenta la evasión-elusión tributaria, puede puntualizarse de la siguiente forma, a partir de las estimaciones de la DIAN: "1. La pérdida de recaudo en los impuestos en Colombia es significativa. En el año 1992 alcanzó la suma de $1.166.687 millones equivalentes al 3.48% del

PIB y a 29.86% del recaudo potencial, la magnitud del fenómeno se acentúa en 1993, con $1.749.413 millones correspondientes a 32.25% de los impuestos y 4.12 puntos del PIB. "Teniendo en cuenta que la evasión promedio para el período 1990-1993 es de 3.34% puntos del PIB, se estima que para cada año la Administración Tributaria dejó de percibir recursos por valor de $1.833.540 millones a precios de 1995, para un total de $7.334.159 millones en los cuatro años. "2. En materia de Impuesto sobre la Renta, el Fondo Monetario Internacional realizó sus propias estimaciones sobre evasión. Según estos resultados la evasión-elusión de este tributo se habría situado alrededor del 26% del impuesto potencial para el año 1991, para el mismo año los cálculos de la DIAN muestran un porcentaje de 30.5. "Las últimas estimaciones de la DIAN (1993) sugieren que en términos relativos, la evasión del impuesto de renta se ha mantenido alrededor del 31% del recaudo potencial, con una participación en el PIB de 2.45%. "3. Las estimaciones sobre evasión-elusión en el IVA efectuadas por la DIAN, indican que en 1993 el Estado habría dejado de percibir por este fenómeno cerca de $708.417 millones, que representan 1.67% del PIB y 34.27% del recaudo potencial. Aunque la dinámica de la evasión-elusión ha sido irregular durante el período 1990-1993, puede afirmarse que la pérdida del recaudo es significativa y que en promedio su magnitud se sitúa en 1.17% del PIB, y en

30.9% del recaudo potencial. Esto se traduce a precios de 1995 en una reducción anual del recaudo equivalente a $642.288 millones”. La regulación normativa del deber de tributación

9. La Constitución de 1991 incluye una extensa lista de derechos de los ciudadanos, pero también establece que éstos tienen deberes para con el Estado y la sociedad. En el artículo 95 se dispone que "el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades". Entre los deberes de la persona y del ciudadano que se enumeran en el mismo artículo se contempla el de "contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad" (numeral 9).

Es claro, pues, que constitucionalmente le corresponde a todas las personas pagar impuestos, de acuerdo con sus posibilidades económicas. Para que ello se cumpla debe diseñarse un sistema tributario, el cual, como lo dijo esta Corporación en su sentencia C-015 de 1993, "en el Estado Social de Derecho es el efecto agregado de la solidaridad de las personas, valor constitucional fundante (C.P. art. 1°) que impone a las autoridades la misión de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares (C.P. art. 2°)".

10. A partir de la premisa anterior y del reconocimiento de las graves consecuencias que tienen las cifras sobre evasión y elusión tributarias en el país para el cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades del Estado, ha de dilucidarse ahora cuál es el órgano facultado para regular el deber de tributación consagrado en la Constitución Política.

La actora manifiesta que es tarea exclusiva del Presidente de la República dictar las normas acerca del control de la evasión tributaria, por cuanto la Constitución dispone que a él le corresponde "velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes" (art. 189, numeral 20). La pregunta que ha de resolverse es si la atribución contenida en ese precepto conlleva una potestad exclusiva del Ejecutivo en materia de control de la evasión tributaria. Una lectura rápida y aislada del texto podría conducir a la conclusión a que llega la demandante. Sin embargo, un análisis más detenido lleva a otro resultado. En efecto, si el Congreso es la única rama del Poder Público autorizada para crear impuestos y, además, en materia normativa es la titular de la cláusula general de competencia, ¿por qué no ha de poder establecer normas que garanticen el adecuado recaudo de esos tributos, máxime si se tiene en cuenta que las cargas impositivas son establecidas para el cump