CC - C557-2009

Sentencia C-557/09

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Competencias relacionadas con el control del presupuesto general del sector público no vulneran la Constitución ni el Estatuto Orgánico del Presupuesto Las competencias otorgadas a la Contraloría General de la República por el artículo 37 de la Ley 42 de 1993, para vigilar los fondos de la Nación administrados por particulares, consolidar el Presupuesto General del Sector Público incluyendo a los particulares en cuanto manejen o administren fondos públicos, así como las funciones de uniformar y centralizar la contabilidad, y de establecer la nomenclatura de las cuentas presupuestales y la forma de presentarse la ejecución de ese presupuesto, no sólo tienen un claro fundamento constitucional sino que desarrollan los postulados constitucionales consagrados en los artículos 267, 268 y 354 Superiores, como tampoco vulneran las normas constitucionales consagradas en los artículos 113, 352 y 354 Superiores, y no se encuentran en contravía del Estatuto Orgánico del Presupuesto, razón por la cual la Corte declarará exequibles las expresiones “de los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación, pero sólo con relación a dichos fondos”, al igual que las expresiones “uniformar”, “centralizar y”, “la contabilidad de” y “forma” contenidas en el artículo 37 de la Ley 42 de 1993, así como el parágrafo único de ese mismo artículo que consagra que “La Contraloría General de la República establecerá la respectiva nomenclatura de cuentas de acuerdo con la Ley Orgánica del Presupuesto”, en cuanto no afectan la separación de los poderes públicos, ni extralimita las funciones de la Contraloría respecto de

funciones conferidas al Contador General de la Nación o al Gobierno Nacional. LEY ORGANICA-Naturaleza/LEY ORGANICA-Características especiales/LEY ORGANICA-Carácter instrumental/LEY ORGANICAFunciones que está llamada a cumplir/LEY ORGANICA-Naturaleza jerárquica superior/LEY ORGANICA-Improcedencia de caducidad de la acción de inconstitucionalidad En relación con la naturaleza y características de las leyes orgánicas, esta Corte ha emitido una amplia jurisprudencia constitucional, y en la más reciente realizó una exposición detallada y sistemática acerca de la naturaleza y características de las leyes orgánicas, analizando las reglas y criterios estructurales del concepto de ley orgánica en el constitucionalismo colombiano, en cinco aspectos esenciales: (i) el carácter instrumental que cumple la ley orgánica en tanto reguladora de la actividad legislativa del Congreso de la República; (ii) las funciones que está llamada a cumplir en el ordenamiento jurídico, como complemento de determinados contenidos del texto fundamental, como criterio para establecer límites a la potestad reglamentaria del ejecutivo y como norma instrumental del procedimiento legislativo; (iii) las relaciones existentes entre la ley orgánica y las demás leyes, en las que se presenta una relación jerárquica y competencial; (iv) el procedimiento legislativo para su aprobación, que requiere de la mayoría Expediente D-7587, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 2 absoluta de los miembros de una y otra Cámara; y (v) la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad, respecto de lo cual la Corte ha

estimado que las irregularidades respecto de esta clase de leyes, dan lugar a una clase de “… vicio material que no caduca” LEY ORGANICA-Parámetro constitucional de control de normas ordinarias/LEY ORGANICA-Argumentos en que se sustenta la tesis que las erige como parámetro de constitucionalidad/LEY ORGANICADesconocimiento no genera ilegalidad sino inconstitucionalidad de ley ordinaria/LEY ORGANICA-Forma parte del bloque de constitucionalidad lato sensu Esta Corporación en múltiples oportunidades ha señalado que por su especial naturaleza y la relevancia normativa que el Constituyente otorgó a las leyes orgánicas y estatutarias, éstas constituyen parámetros de control de constitucionalidad en sentido lato, por mandato del artículo 151 Superior, en cuanto condicionan el ejercicio de la actividad legislativa y, por consiguiente, la validez de las leyes posteriores. Así, estas leyes de naturaleza supralegal por disposición de la propia Constitución no solamente constituyen un límite a la actuación de las autoridades sino también restringen la libertad de configuración legislativa, pues el Legislador ordinario necesariamente debe atenerse a lo establecido en ellas. La Corte ha concluido que tanto las leyes ordinarias como las normas de inferior jerarquía, además de que deben ajustarse a todas las disposiciones constitucionales, deben estar conformes a lo dispuesto en las leyes orgánicas y estatutarias, puesto que al contradecir estas últimas incurren en una violación indirecta de los artículos 151 y 152 de la Constitución, que puede generar su declaratoria de inexequibilidad, ya que su desconocimiento no genera la ilegalidad de la ley ordinaria sino que puede

generar su inconstitucionalidad.

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Propósitos

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Naturaleza jurídica/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICACompetencia En el artículo 113 de la Constitución Política de 1991, se consagró el principio de la separación de poderes entre las ramas del poder público, con un triple propósito: buscar mayor eficiencia en el logro de los fines propios del Estado constitucional de Derecho, determinar las diferentes competencias de manera que una vez limitadas se constituyeran en controles de las distintas ramas entre sí, y defender la libertad del individuo y de la persona humana. Igualmente dispone, que además de los órganos que integran las Ramas del Poder Público, existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Órganos, que si bien tienen funciones separadas, colaboran armónicamente para la realización de sus fines, y como órganos autónomos e independientes, el artículo 117 Superior determinó los denominados “de control”, el Ministerio Público y la Contraloría General de la República, ésta última que tiene a su cargo la Expediente D-7587, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 3 vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración, por lo que su cometido central es el de verificar el correcto cumplimiento de los deberes asignados a los servidores públicos y a las personas de derecho privado que manejan o administran recursos o fondos públicos, en el ejercicio de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, tendientes a la adecuada

y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas. La misma constitución ha determinado, que la Contraloría es una entidad de carácter técnico, que no tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización; y también, le otorga autonomía administrativa y presupuestal, como un reflejo de la estructura orgánico-funcional básica del Estado. CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Cláusula general de competencia/CONTROL FISCALControles que comprende/CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Posterior, selectivo e integral/CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICAFunciones De acuerdo con lo previsto en el artículo 267 de la Constitución, le corresponde a la Contraloría General de la República ejercer la función pública de control fiscal, esto es, de vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Dicha vigilancia incluye un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. Allí mismo se señala que el control se ha de realizar en forma posterior y selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Para cumplir la función que el Constituyente le ha asignado a la Contraloría General de la República, se le

concedieron al Contralor múltiples tareas, entre las cuales, cabe destacar las siguientes, que aparecen en el artículo 268 de la Carta: a) Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación, e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse; b) Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía con que hayan obrado; c) Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la Nación; y d) Las demás que le señale la ley.

CONTROL FINANCIERO-Concepto/CONTROL DE GESTIONConcepto/CONTROL DE LEGALIDAD-Concepto/CONTROL DE

RESULTADO-Concepto CONTROL POSTERIOR-Definición/CONTROL SELECTIVODefinición Expediente D-7587, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 4 CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL Y CONTRALORIAS TERRITORIALES-Competencias concurrentes Las contralorías no hacen parte de ninguna rama del poder público, como tampoco del nivel central o del nivel descentralizado, pues, sencillamente, constituyen órganos autónomos e independientes, lo cual debe redundar en la independencia requerida en todo hacer controlador, autonomía e independencia necesarias para el desarrollo de la función de control fiscal con un sentido selectivo, posterior e integral que finalmente debe dar cuenta del examen cuantitativo y cualitativo realizado sobre la eficiencia y eficacia de la ejecución del presupuesto del sector público tanto a nivel nacional como

a nivel de las entidades territoriales. CONTROL FISCAL-Alcance El control fiscal se caracteriza por su amplitud, respecto de lo cual esta Corporación ha manifestado que la vigilancia de la gestión estatal incorpora un amplio espectro de entidades, nivel territorial y operaciones susceptibles de ese control y que por tanto su ejercicio es posible en los distintos niveles administrativos, esto es, en la administración nacional centralizada y en la descentralizada territorialmente y por servicios, e incluso se extiende a la gestión de los particulares cuando manejan bienes o recursos públicos. Es decir, el control fiscal cubre todos los sectores y actividades en los cuales se manejen bienes o recursos oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que realiza la función o tarea sobre el cual recae aquél, ni su régimen jurídico. CONTROL FISCAL-Sujetos sobre los cuales se ejerce CONTROL FISCAL-Definición/CONTROL FISCAL-Finalidad El control fiscal constituye el instrumento necesario e idóneo en un Estado constitucional de Derecho para garantizar el cabal y estricto cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado, a través de la inspección de la administración y manejo de los bienes y fondos públicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición, constituyendo el objetivo final del control de los resultados de la administración y la vigilancia de la gestión fiscal, el verificar el manejo correcto del patrimonio estatal, o dicho en otros términos, la preservación y buen manejo de los bienes que pertenecen a todos.

CONTROL FISCAL-Características Son características específicas del control fiscal, de conformidad con lo establecido por el artículo 267 Superior: (i) constituye una función pública autónoma ejercida por la Contraloría General de la República; (ii) se ejerce en forma posterior y selectiva; (iii) sigue los procedimientos, sistemas y principios definidos por el Legislador; (iv) constituye un modelo integral de control que incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de Expediente D-7587, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 5 resultados, para cuya efectividad se utilizan mecanismos auxiliares como la revisión de cuentas y la evaluación del control interno de las entidades sujetas a la vigilancia; (v) se ejerce en los distintos niveles de administración nacional centralizada y en la descentralizada territorialmente y por servicios; (vi) cubre todos los sectores, etapas y actividades en los cuales se manejan bienes o recursos oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que realiza la función o tarea sobre el cual recae aquel, ni su régimen jurídico; y (vii) debe estar orientado por los principios de eficiencia, economía, equidad y la valoración de los costos ambientales. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Origen/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Facultad complementaria a la de control y vigilancia de la gestión fiscal/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Características La Constitución Política le reconoce al Contralor General de la República y a los contralores de las entidades territoriales, competencia para exigir a los servidores públicos y a los particulares que manejan y administran recursos

públicos, a través del respectivo proceso implementado por la ley, responsabilidad fiscal cuando con su proceder, doloso o culposo, afectan o lesionan el patrimonio público. En este sentido, las normas superiores otorgan facultades específicas para (i) establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, (ii) imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, (iii) recaudar el monto de tales sanciones, (iv) ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances de dicha responsabilidad, y (v) excepcionalmente contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal. Por consiguiente, el proceso fiscal constituye una facultad complementaria a la del control y vigilancia de la gestión fiscal que le corresponde ejercer a la Contraloría General de la República y a las contralorías departamentales, municipales y distritales, en aras de establecer la responsabilidad por acción y omisión de los servidores públicos y de los particulares, en el manejo de fondos y bienes públicos cuando se advierte un posible daño al patrimonio estatal. CONTADOR GENERAL DE LA NACION-Funcionario de la Rama Ejecutiva/CONTADOR GENERAL DE LA NACION-Competencia general/CONTADOR GENERAL DE LA NACIONFunciones/CONTADOR GENERAL DE LA NACION-Conforme a la ley determina las normas contables que deben regir el país El Contador General de la Nación es un funcionario que pertenece a la rama ejecutiva y su competencia es la de llevar la contabilidad general de la Nación, que constituye una función de carácter administrativo. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 354 del Estatuto Supremo, al Contador le compete: 1)

llevar la contabilidad general de la Nación y consolidar ésta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto lo referente a la ejecución del presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría; 2) uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública; 3) elaborar el balance Expediente D-7587, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 6 general y 4) determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley. De la misma manera, el Contador General de la Nación es el funcionario encargado de dictar las reglas o normas sustantivas y procedimentales que deben cumplir las entidades públicas en el registro de la información financiera, económica, social y ambiental. PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIONConcepto/PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIONComposición El Presupuesto General de la Nación, ha sido definido como un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, en tanto y en cuanto cumple funciones redistributivas de política económica, planificación y desarrollo. Se compone de tres partes: (i) el presupuesto de rentas, que contiene la estimación de los ingresos corrientes de la Nación, de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional; (ii) el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, que incluye las apropiaciones para las distintas ramas del poder público, órganos de control, Ministerios, Departamentos

Administrativos, establecimientos públicos, etc., distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos; y (iii) las disposiciones generales, que son las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales solamente rigen durante el año fiscal para el cual se expiden PRESUPUESTO GENERAL DEL SECTOR PUBLICOConcepto/PRESUPUESTO GENERAL DEL SECTOR PUBLICOObjeto del control fiscal/PRESUPUESTO GENERAL DEL SECTOR PUBLICO-Diferencias respecto del Presupuesto General de la Nación El Presupuesto General del Sector Público, es un concepto que tiene relevancia para el control fiscal, en cuanto constituye un agregado contable para efectos de dicho control. A diferencia del Presupuesto General de la Nación, el Presupuesto General del Sector Público no contiene ni la estimación de los ingresos, ni la autorización de los gastos de las entidades públicas, sino que hace referencia a la consolidación contable de la ejecución de los presupuestos del sector público, función que le compete al responsable del control fiscal. El Presupuesto General del Sector Público, regulado por la Ley 42 de 1993, no afecta ni la elaboración, ni la aprobación, ni la ejecución del Presupuesto General de la Nación, por lo cual su regulación no se hace por la Ley Orgánica del Presupuesto.

Referencia: expediente D-7587

Demanda de inconstitucionalidad contra expresiones y el parágrafo del artículo 37 de la Ley 42 de 1993 Expediente D-7587, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 7

Demandante: Francisco Jose Bautista

Villalobos

Magistrado Ponente:

Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá, D. C., veinte (20) de agosto del dos mil nueve (2009). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES El ciudadano Francisco José Bautista Villalobos en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda contra apartes del artículo 37 de la Ley 42 de 1993 “sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que la ejercen”, a la cual correspondió el expediente D-7587.

Mediante Auto del diez (10) de febrero de dos mil nueve (2009), fué admitida por el Despacho del magistrado sustanciador la demanda presentada, por cumplir con las exigencias establecidas en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. En consecuencia se dispuso fijar en lista el presente proceso en la Secretaría General de la Corte por el término de diez (10) días, para efectos de permitir la intervención ciudadana, y simultáneamente, correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto correspondiente. Igualmente, se dispuso comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la República y a la Presidenta del Congreso para los fines del artículo 244 Superior, así como al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Contralor General de la República y a la Auditora General de la

República, para que si lo consideraban conveniente, intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto dentro de este proceso de constitucionalidad. Así mismo, se invitó a participar dentro de este proceso a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, de los Andes, EAFIT y del Rosario, al igual que a la Escuela de Administración de Empresas y Contaduría Pública de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia, al igual que a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Consejo Técnico de la Contaduría Pública, con el fin de que emitieran su concepto técnico sobre la disposición materia de impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Expediente D-7587, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 8 Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, acorde con su publicación en el Diario Oficial No. 40.732 de 27 de enero 1993 “Ley 42 de 1993

(Enero 26) “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”. El Congreso de la República DECRETA: ARTÍCULO 37. El presupuesto general del sector público está conformado por la consolidación de los presupuestos general de la Nación y de las entidades descentralizadas

territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden a que pertenezcan, de los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación, pero sólo con relación a dichos fondos y de los fondos sin personería jurídica denominados especiales o cuenta creados por ley o con autorización de esta. Corresponde a la Contraloría General de la República uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad de la ejecución del presupuesto general del sector público y establecer la forma, oportunidad y responsables de la presentación de los informes sobre dicha ejecución los cuales deberán ser auditados por los órganos de control fiscal, respectivos. PARÁGRAFO. La Contraloría General de la República establecerá la respectiva nomenclatura de cuentas de acuerdo con la Ley Orgánica del Presupuesto. (Los apartes subrayados son los demandados)

III. DEMANDA El demandante considera que los apartes demandados del artículo 37 de la Ley 42 de 1993 sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen vulneran los artículos 113, 158, 346, 347, 349, 352, 353 y 354 de la Constitución Política, así como también se encuentran en contravía de lo previsto por la Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley 225 de 1995 compiladas en el Decreto 111 de 1996 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto, en su condición de leyes orgánicas.

Para fundamentar estos cargos, el actor presenta los siguientes argumentos:

1. El accionante argumenta respecto de la violación del artículo 113 Superior, que esta consiste en que los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas aunque colaboran armónicamente para la realización de sus fines, y

la Contraloría General de la República tiene unas funciones específicas que debe cumplir, relacionadas con el control fiscal, las cuales no incluyen la de considerar a los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación en el presupuesto general del sector público, como tampoco la de centralizar y uniformar la contabilidad de la ejecución del presupuesto, por cuanto Expediente D-7587, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 9 considera que dicha función le compete al gobierno a través de la ley orgánica. Igualmente, considera que tampoco le compete a la Contraloría la función de establecer la nomenclatura de cuentas del Presupuesto porque dicha función le compete también al gobierno de acuerdo con la Ley Orgánica. Sobre la Ley Orgánica de Presupuesto afirma que la Constitución Política le ha otorgado a esta una característica especial, como norma rectora del sistema presupuestal, que se fundamenta en su prevalencia jerárquica y en la sujeción de las demás leyes que versan sobre asuntos presupuestales a ella.

2. De otra parte, afirma el accionante que es por la misma razón anteriormente expuesta, que la disposición acusada vulnera también el artículo 354 de la Constitución Nacional, por cuanto a efectos de cumplir la Contraloría General de la República con la función de consolidar el presupuesto general de la Nación con el de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, como lo ordena el artículo 354 Superior, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, no debe incluir a los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación “porque ellos no forman parte de dichos presupuestos, dado que cuando los particulares o entidades que manejen fondos de la

Nación reciben recursos públicos lo hacen a través de una sección presupuestal o unidad ejecutora que son las que ejecutan el presupuesto y como tales integran el presupuesto, o recaudan de manera directa los recursos sin que los mismos integren el presupuesto, como es el caso de las Cámaras de Comercio tratandose (sic) de los recursos que se originan en el registro mercantil”.

3. Así mismo, estima el actor que dada la clasificación estrictamente institucional del presupuesto establecida en los artículos 3 y 4 del Decreto 111 de 1996 que conforma el estatuto orgánico del presupuesto por la compilación que hace de la Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley 225 de 1995, “los ingresos públicos que administran los particulares no están sujetos a la obligación de ser incorporados en el Presupuesto General de la Nación, pues no le pertenecen a ningún órgano en particular, son en general del Estado”.

Considera el accionante que lo anterior no contradice el que la Contraloría General de la República, de conformidad con lo establecido por el artículo 267 de la Constitución Política, ejerza el control fiscal a dichos recursos, cumpliendo con los fines y finalidades del Estado, pero que debe diferenciarse entre el control fiscal y la inclusión de recursos públicos administrados por particulares en la consolidación del presupuesto general de la Nación. En este sentido, considera el actor, que el solo hecho de que sean recursos públicos no es razón suficiente para que la Contraloría General de la República los consolide, aunque sí es razón suficiente para que ejerza sobre ellos el control fiscal. Así, considera que se trata de dos actividades distintas,

el control fiscal “ … es vigilar los recursos públicos independiente de quien los tenga a cargo, y otra diferente es consolidarlos incluyendo los que están a cargo de particulares sin que formen parte del presupuesto”. En criterio del accionante, si el órgano de control fiscal incluye en la consolidación presupuestal los recursos que están a cargo de los particulares estaría sobrevaluando el presupuesto elaborado por el gobierno y aprobado por la Expediente D-7587, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 10 corporación pública, de manera que solo debe consolidar el presupuesto que ejecutan las entidades públicas con base en el que aprueba la corporación pública respectiva. Por tanto estima el actor, que de un análisis detallado del artículo 354 Superior se concluye que al Contralor General le corresponde llevar la contabilidad y consolidarla, haciendo una excepción en relación con la inclusión de particulares en la consolidación del presupuesto general de la Nación, ya que “la consolidación del presupuesto se debe llevar a cabo con base en la información de quienes ejecutan el presupuesto, y el presupuesto sólo lo ejecutan las secciones presupuestales y las unidades ejecutoras, de tal manera que los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación no tienen que estar incluidos en la consolidación que lleva a cabo la Contraloría porque cuando reciben los recursos ya el presupuesto está ejecutado por parte de la sección presupuestal o la unidad ejecutora que le transfiere el recurso, o recaudan directamente los recursos por mandato legal”. Adicionalmente, señala que la consolidación del presupuesto la tiene que cumplir la Contraloría sin alterar las normas contenidas en la ley orgánica de presupuesto, y que no le compete a esa entidad, arrogarse la función de

uniformar y centralizar la contabilidad de la ejecución del presupuesto, en primer lugar, “porque para la ejecución del presupuesto no se lleva una contabilidad, y el proceso de dicha ejecución es una función que debe cumplir el gobierno porque así lo ordena la ley orgánica del presupuesto, de acuerdo con el mandato constitucional del artículo 346 en cuanto que la iniciativa de formular el presupuesto es del gobierno; y de acuerdo con el artículo 349 del ordenamiento constitucional la expedición del presupuesto solo le compete al Congreso pero con base en las reglas establecidas en la ley orgánica del presupuesto”. En criterio del accionante, respecto del presupuesto, la función del órgano de control fiscal solo se limita a consolidarlo, de acuerdo con lo que ordena el artículo 354 de la Constitución Política. Así mismo, menciona el actor que las distinciones funcionales entre el Contador General y el Contralor General de la República, ya las señaló la Corte en la sentencia C-570 de 1997.

4. Con base en todo lo expuesto, concluye el accionante que de conformidad con el artículo 354 de la Constitución Nacional a la Contraloría no le corresponde la función de uniformar y centralizar, porque estas funciones le corresponden al Contador General de la Nación respecto de la contabilidad, según lo dispone el inciso segundo del artículo en mención.

En el mismo sentido, sostiene que el Contralor General de la República no puede uniformar y centralizar la contabilidad del presupuesto porque dichas funciones las cumple el Gobierno con base en las reglamentaciones contenidas en la ley orgánica de presupuesto, las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto y del decreto de liquidación. Expediente D-7587, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 11

En punto a este tema, afirma el actor que el decreto de liquidación facilita la correcta ejecución del presupuesto y permite ejercer un control más apropiado por parte de las entidades encargadas de vigilar los dineros del Estado, y que la expedición de este decreto es una atribución directa y específica del Gobierno otorgada por la Ley Orgánica del Presupuesto, razón por la cual considera que las funciones