CC-C559-1992

Sentencia No. C-559/92 TRANSITO CONSTITUCIONAL Se presenta en este caso, un tránsito de legislación constitucional que tiene operatividad entre la expedición de la ley de facultades y el Decreto-Ley que tienen su nacimiento jurídico bajo la vigencia de la Constitución de l886 y la impugnación de los artículos del Decreto Ley 1472 de l990, que se hace cuando ya ha sido sancionado un nuevo orden jurídico constitucional, al haber sido sancionada y promulgada la Constitución de l991. En el período de transición, cuando se estudia la exequibilidad de las normas en lo referente al procedimiento, la evaluación correspondiente debe hacerse con fundamento en la Constitución que tenía vigencia, cuando se le otorgó facultades al ejecutivo nacional, es decir, que desde este punto de vista, se tendrán en cuenta los preceptos de la Constitución de l886 que sirvieron de soporte jurídico para entregarle por tiempo determinado y sobre una materia previamente señalada, la potestad legislativa extraordinaria para actualizar la organización y reestructuración del Ministerio de Salud y sus entidades adscritas. Cuando se enjuician textos expedidos con anterioridad a la nueva Constitución, por contrariarla, sí será de rigor examinar la materialidad de ellos a la luz de tal Carta Magna, que será ordenamiento subordinante de toda la normatividad precedente y obviamente de la expedida posteriormente. SERVICIO PUBLICO DE SALUD-Intervención estatal/FACULTADES EXTRAORDINARIAS Encuentra la Corte ajustada a derecho la actuación del Presidente cuando habilitado como legislador extraordinario expidió el Decreto 1472 de l990 en

lo que hace relación a las Cajas de Compensación Familiar, por lo que éstas al crearse el Sistema Nacional de Salud, quedaron incorporadas a su subsector privado y por ende como prestan un servicio público, deben estar vigiladas por el Gobierno Nacional. El artículo 189 numeral 22 de la Constitución Nacional le dá competencia al Presidente de la República para "Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos", vale decir, que además de estar plenamente facultado el Presidente de la República para expedir el Decreto lo cual hizo en los términos en que se le facultó de conformidad con los preceptos vigentes a esa fecha, en lo relativo a las Cajas de Compensación Familiar, la Constitución vigente, le da la potestad para ejercer la vigilancia y la inspección de la prestación de los servicios públicos, sin importar si esos servicios son prestados por instituciones de derecho público o por entidades privadas, porque así lo determina la Carta Política. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Facultades/CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Vigilancia Extender el régimen de vigilancia y control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud a las Cajas de Compensación Familiar resulta apenas obvio dentro de las facultades otorgadas por el Congreso al Gobierno para reformar la estructura administrativa de las entidades adscritas al Ministerio de Salud, cual lo es dicha Superintendencia, ya que tales cajas cuando prestan el servicio de salud a través de sus clínicas, hospitales u otros caen bajo el sistema nacional de salud y por ello debe esa actividad someterse a la vigilancia y control de tal Superintendencia, al igual que el resto de

organizaciones públicas o privadas del mismo género. El control, la inspección y la vigilancia que ejerce la Superintendencia de Subsidio Familiar se dá sobre dos de las actividades que desarrollan las Cajas de Compensación, a saber: control y vigilancia sobre el recaudo de los aportes que realizan los patronos para el pago del subsidio familiar de los trabajadores a su cargo y el control y vigilancia a los pagos por concepto del Subsidio Familiar a las personas que de conformidad con las leyes y reglamentos tengan derecho a ese subsidio. Luego las demás actividades que realizaban las Cajas de Compensación Familiar y entre ellas, la prestación de los servicios médicos asistenciales, carecían de vigilancia y control, por parte de los organismos del Estado. COSA JUZGADA Ya la Corte Suprema de Justicia, se pronunció sobre la cuestión de fondo que se plantea en la demanda, esto es, sobre el entendimiento de los antecitados artículos tachados de inconstitucionalidad, confrontados con los artículos de la nueva Carta de 1991 y en particular con el artículo 338 (art. 29 del Decreto 432 de 1969 y art. 22 del Decreto 2067 de 4 de septiembre de 1991), y los halló y declaró exequibles. Ha de reiterarse entonces en esta oportunidad que existe cosa juzgada al respecto y así se dirá en este fallo, en el cual y por tal razón no es dable reabrir ni replantear la controversia ya decidida en la forma vista. SERVICIO PUBLICO DE SALUD/SERVICIOS PUBLICOSPrestación El Servicio de Salud tiene el carácter de servicio público, cuya obligación le corresponde prestarla al Estado. Y está garantizada la prestación de este

servicio a todas las personas residentes en Colombia. Se convierte este servicio público en un mandato de imperioso cumplimiento para satisfacer las necesidades y demandas respecto de su Salud, de los residentes en el territorio estatal, y no de cualquier manera se debe prestar el servicio, sino que él debe ser organizado dirigido y reglamentado por el Estado, bajo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. SISTEMA DE SALUD-Reorganización/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Encuentra entonces el legislador la necesidad al reorganizar el Sistema Nacional de Salud, de que también se vigile y controle a las entidades de derecho privado que prestan ese servicio, fundamento básico para darle potestad al Presidente para organizar el Ministerio del Ramo y sus entidades adscritas y entre éstas a la Superintendencia Nacional de Salud, para que a través de la figura jurídica de las facultades extraordinarias expidiera una norma a través de la cual hubiera la oportunidad legal de ejercer control, inspección y vigilancia a las Cajas de Subsidio Familiar, cuando ellas, como parte integrante del subsector privado de salud realicen las actividades propias de este Servicio Público.

Ref.: Proceso No. D-035

Acción de inconstitucionalidad contra los artículos 2o. literal a) parcial y parágrafo, 3o. literal p), 4o. literal a) parcial, 7o. literales e) y ll), y 20 literal f) parcial del Decreto Ley 1472 de l990. Exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias. Cosa juzgada material.

Demandante:

CARLOS MANUEL ANGARITA SALGADO.

Magistrado Ponente:

Dr. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ.

Santafé de Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992).

I. ANTECEDENTES.

El ciudadano Carlos Manuel Angarita Salgado, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241-5 y 379 de la Constitución Nacional, solicitó en escrito fechado el 21 de octubre pasado, dirigido a la Corte Constitucional declarar inexequibles los artículos 2o. literal a) parcial y parágrafo; 3o. literal p); 4o. literal a) parcial; 7o. literales e) y ll), 20 literal f) parcial del Decreto Ley 1472 de l990.

II. NORMAS ACUSADAS. "DECRETO NUMERO 1472 DE 1990

(julio 9) Por el cual se reorganiza la Superintendencia Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones. El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere el literal b) del artículo 51 de la Ley número 10 de 1990,

DECRETA: ... "Artículo 2o. Del Objeto de la Superintendencia Nacional de Salud.La Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad técnica en materia de

inspección, vigilancia y control de: a. La calidad y eficiencia de las actividades que se desarrollen en materia de prestación de los servicios concernientes a: los seguros sociales obligatorios, de la previsión social, de la medicina prepagada, y

de las entidades que contraten servicios de salud con el subsector oficial del sector salud, y las Cajas de Compensación Familiar; ... Parágrafo. Las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Cajas de Compensación Familiar, se ejercerán conforme a las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia, respetando sus objetivos, régimen legal, sistema financiero y autonomía administrativa. Artículo 3o. De las funciones de la Superintendencia. En desarrollo de su objeto y sin perjuicio de la competencia que le corresponde al Ministerio de Salud y a los demás organismos públicos, la Superintendencia Nacional de Salud cumplirá las siguientes funciones: ... p) Establecer y liquidar las contribuciones que corresponda sufragar a las entidades sometidas a su inspección, vigilancia y control. Artículo 4o. De los Sujetos de Inspección, Vigilancia y Control. Están sometidos a la inspección, vigilancia y control, las actividades relacionadas con el objeto y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, que desarrollen las siguientes entidades: ... a. Las que tienen a su cargo la gestión y administración de los seguros sociales obligatorios, las de previsión social, las de medicina prepagada y las Cajas de Compensación Familiar"; ... Artículo 7o. De las Funciones del Superintendente Nacional de Salud. El Superintendente Nacional de Salud es agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción, obrará de conformidad con sus instrucciones y de acuerdo con las políticas de salud y de control y eficiencia del gasto que adopten respectivamente el Ministerio de Salud y el Gobierno Nacional, y ejercerá las siguientes funciones:

... e. Supervisar la eficiente prestación de servicios de Salud, a cargo de las Cajas de Compensación Familiar, de conformidad con el parágrafo del artículo segundo de este Decreto. ... ll) Fijar las contribuciones que corresponde sufragar a las entidades sometidas a inspección, control y vigilancia de la Superintendencia" ... Artículo 20. Del Superintendente Delegado para el Nivel Seccional. El Superintendente Delegado para el nivel Seccional, es agente del Superintendente nacional de Salud, de su libre nombramiento y remoción y cumplirá en el área de su jurisdicción las siguientes funciones: ... f. Velar por la eficiente aplicación de los recursos destinados a la prestación de los servicios de Salud de las entidades del subsector oficial, y por la eficiente prestación de servicios de salud a cargo de las Cajas de Compensación Familiar; ...". La parte acusada es la que aparece en negrillas.

III. FUNDAMENTOS DE LA ACUSACION.

El demandante advierte que las disposiciones cuestionadas son violatorias de los artículos 76 numeral 12 y 43 de la anterior Constitución y de los artículos 150 numeral 10 y 338 de la norma fundamental vigente, de conformidad con los conceptos que seguidamente se expresan: Que la Superintendencia de Subsidio Familiar fué creada por la Ley 25 de l981, a quien le corresponde ejercer la vigilancia y control de las Cajas de Compensación Familiar y éstas tienen la obligación al tenor del artículo 19 de esa ley, de contribuir con el 1% de los aportes pagados por los empleadores, para el sostenimiento de la Superintendencia.

Que el Artículo 51 de la Ley 10 de l990 concedió facultades al Presidente de la República para: "Reformar la estructura administrativa, naturaleza jurídica y funciones del Ministerio de Salud y de sus entidades adscritas, para adecuarlas a las normas de esta ley...". Y en el parágrafo del artículo 49 Esta ley dispuso que las instituciones de subsidio familiar "conservarán el régimen de inspección y vigilancia que poseen en la actualidad". Según la demanda, los artículos 2o. literal a) parcial y parágrafo; 4o. literal a) parcial; 7o. literal e) y 20 literal f) del Decreto Ley 1472 de l990, modificaron el régimen de vigilancia que tenían las Cajas de Compensación a cargo de la Superintendencia de Subsidio Familiar, pues se le atribuyó una competencia a la Superintendencia Nacional de Salud que no tenía, para ejercer control sobre las Cajas y les impuso una nueva contribución con destino a esta última Superintendencia. Que las normas cuestionadas del Decreto 1472 son contrarias al artículo 49 de la Ley de facultades, el cual previene sobre la obligatoriedad de conservar el mismo régimen de inspección y vigilancia que las Cajas de Compensación poseían antes de expedirse la Ley 10 de l990, es decir, el régimen de control y vigilancia establecido en la Ley 25 de l981. Sostiene que el artículo 51 literal b) de la ley 10 de l990, solo le dió facultades al Presidente para reformar las funciones de las entidades adscritas al Ministerio de Salud y para adecuarlas a los parámetros de la ley, pero no lo

autorizó para variar el régimen de control a que venían sometidas las Cajas de Compensación Familiar. Allí radica el demandante el uso en exceso de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente. Por último advierte que el Decreto 1472 de l990, en el artículo 4o.-a) le dá competencia a la Superintendencia de Salud para vigilar las Cajas de Compensación Familiar y en los artículos 3o.-P) y 7o.-LL), la facultó para imponer una contribución a las entidades sometidas a su vigilancia. Que al aceptar que la Superintendencia de Salud pueda fijar una contribución a las Cajas de Compensación sin delimitar su cuantía además de causar una lesión a los afiliados que son los trabajadores de Colombia, se presenta una inconstitucionalidad porque "En tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales", al decir del artículo 338 de la Constitución vigente y del artículo 43 de la anterior. Señala que en esta forma se han violado uno y otro artículo. Pide entonces, con fundamento en las consideraciones precedentes, que se declaren inexequibles los artículos 2o. literal a) y parágrafo, 3o. literal p), 4o. literal a), 7o. literales e) y ll) y 20 literal f) del Decreto Ley 1472 de l990, en la parte respectiva que incluye las Cajas de Compensación Familiar, y los artículos 3o. literal p), 7o. literal ll) en cuanto consagran a cargo de las entidades que prestan servicio de salud una contribución con destino a la

Superintendencia Nacional de Salud.

IV. LA IMPUGNACION DE LA DEMANDA.

En el término de fijación en lista la Superintendencia de Salud, mediante apoderado, en escrito de oposición a la demanda, señala los argumentos en que se basa para demostrar la constitucionalidad del Decreto 1472, a saber: Que la Ley 10 de l990 por medio de la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud, en su artículo 5o. enuncia las entidades que integran el Subsector privado de Salud y en su numeral 2 señala que está conformado por todas las entidades o personas jurídicas que presten servicios de salud especialmente: "A. Entidades o instituciones privadas de seguridad social y Cajas de Compensación Familiar en lo pertinente a prestación de servicios de salud". Que las facultades otorgadas al Presidente en el literal b) del artículo 51 de la Ley 10 de l990, son el fundamento legal para expedir el Decreto 1472 de l990, decreto que le asigna competencia a la Superintendencia Nacional de Salud para ejercer la inspección, vigilancia y control a las Cajas de Compensación Familiar, pero solo en lo pertinente a la prestación del Servicio de Salud, ya que en las demás actividades tienen su régimen legal propio como lo es el establecido en la Ley 25 de l981. Que el artículo 39 de la Ley 21 de l982, señala a las Cajas de Compensación Familiar como personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones, que cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia que han determinado las normas,

especialmente las citadas leyes 21 de l982, 25 de l981 y el Decreto 062 de l976. Expresa que respecto del Servicio de Salud que prestan las Cajas de Compensación Familiar, no se ejercía ninguna inspección y vigilancia, vacío que vino a llenar el Decreto demandado, el cual es solo desarrollo cabal de la Ley 10 de l990. En relación con los artículos 4o. literal a) parcial, 7o. literal e) y 20 literal f), manifiesta que al ser las Cajas de Compensación Familiar sujetos de inspección, vigilancia y control cuando en ejercicio de su actividad prestan el servicio público de Salud, el legislador extraordinario le dió competencia según la jerarquía al Superintendente Nacional, Superintendentes Delegados o Seccionales de Salud, para que ejerzan las funciones de control y vigilancia que se les ha asignado, sin que ello controvierta el orden jurídico existente de esas Entidades. Dice finalmente que sobre el contenido del literal ll) del artículo 7o. del Decreto 1472 de l990, ya la Corte Suprema de Justicia se pronunció en sentencia de 28 de noviembre de 1991 declarando exequibles entre otros preceptos, este ordenamiento, fallo que por tener fuerza de cosa juzgada produce efectos erga omnes.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.

El Procurador General de la Nación mediante oficio No. 027 emitió concepto en el cual solicita a la Corte Constitucional que declare exequibles los artículos demandados y la inexequibilidad de los literales p) del artículo 3o. y ll) del artículo 7o. del Decreto 1472 de l990, teniendo en cuenta las siguientes

razones: En relación con la temporalidad de las facultades señala que ya fue tratada en la Sentencia 139 de l991 y en lo que respecta al ejercicio de la competencia es preciso remitirse al contenido del artículo 51 literal b) de la Ley 10 de l990, ya que este precepto determina el ámbito de acción de facultades al Ejecutivo. Sostiene que la queja del actor se refiere al mandato del artículo 49 de la ley el cual "ordena mantener vigente el régimen de inspección de las instituciones de seguridad, previsión social y subsidio familiar, hallándose dentro de este último las Cajas de Compensación Familiar". Manifiesta que la Ley 25 de l981 creó la Superintendencia de Subsidio Familiar, como una unidad administrativa especial con personería jurídica y patrimonio propio adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ley que en su artículo 4o. literal a) prescribe que las Cajas de Compensación Familiar están sometidas a su vigilancia y control. Que en uso de las facultades para reformar el Ministerio de Salud, y sus entidades adscritas, el Decreto 1472 tenía la virtualidad de modificar en debida forma, todo lo relacionado con el sector salud, y así lo hizo. De acuerdo con el contenido general del Decreto se advierte que la vigilancia que deberá ejercer la Superintendencia de Salud, será sobre la calidad y eficiencia de las actividades que desarrollen en materia de salud, las Cajas de Compensación Familiar. Por lo anterior, no es cierto como lo afirma el actor, que las funciones generales de vigilancia de estas entidades se hayan trasladado de la Superintendencia de

Subsidio Familiar a la Superintendencia de Salud. En relación con la contribución que se le crea a las Cajas de Compensación Familiar, por los artículos 3o. literal p) y 7o. literal ll) del Decreto Ley 1472 de 1990, el Ministerio Público se remite al concepto emitido sobre el particular dentro del proceso No. D-036 en que se demandan las mismas normas y a cargo también del presente Magistrado Ponente. En dicho concepto manifiesta que el Presidente de la República no estaba facultado para fijar contribuciones, que éstas no pueden existir sin ley previa que las autorice, si se tiene en cuenta que de conformidad con el principio de legalidad del tributo, la cláusula general de competencia la tiene el Congreso, razón por la cual en el aspecto impositivo creado por el Decreto, las normas que lo establecen deben declararse inconstitucionales. Agrega que se torna más inconstitucional la cuestión si se atiende al carácter pro tempore que tanto ayer como hoy se le exige a las habilitaciones, dado que las normas acusadas dejan en manos de una Superintendencia la potestad permanente de fijar contribuciones.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. a) La Competencia de la Corte.

De conformidad con lo establecido en el artículo 24 transitorio de la Constitución Nacional, en concordancia con el artículo 241-5 del mismo ordenamiento, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda, instaurada contra las normas señaladas del Decreto Ley 1472 de l990, por haber sido presentada ésta con posterioridad al 1o. de junio de l991.

b) Competencia del Gobierno Nacional para expedir el Decreto Ley 1472 de 1990. En este caso, se cuestiona la constitucionalidad de los artículos 2o. literal a) parcial y parágrafo; 7o. literal e) y 20 literal f) parcial del Decreto Ley 1472 de l990, estatuto que fué expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias que reglamentaba el artículo 76-12 de la Constitución anterior, en armonía con el artículo 118-8 ibidem, por delegación de funciones otorgadas por la Ley 10 de 1990. En razón de lo anterior el fallo se concreta a precisar si las normas acusadas se ajustan o no a la ley de facultades para declarar su constitucionalidad o no, según fuere el caso.

1. Las facultades extraordinarias y el tránsito constitucional.

La norma a la que se contrae la demanda de constitucionalidad es el Decreto Ley 1472 de l990, expedido con base en las facultades otorgadas al Ejecutivo Nacional en la Ley 10 de l990. Como se ve, tanto la norma habilitante como el Decreto que la desarrolla, por conducto de las potestades otorgadas al Presidente de la República, se expidieron bajo la vigencia de la antigua Constitución. En virtud de lo anterior el análisis sobre el cumplimiento de las formalidades se hará con fundamento en los preceptos que para la fecha tenían vigencia, es decir, habrá que hacer el estudio referido teniendo en cuenta los ordenamientos consignados en la Constitución de l886 y sus reformas. El artículo 76 numeral 12, le daba competencia al Congreso de la República

para "Revestir, pro témpore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje," entendido el anterior precepto como que las facultades extraordinarias están precedidas de dos condiciones, así: que ellas no se conceden por tiempo ilimitado sino en un lapso concreto y determinado, tiempo que la norma habilitante debe consagrar y para el caso que se estudia, ese término fué de seis (6) meses. El otro presupuesto esencial de una ley de facultades, es el pertinente a la materia que debe ser desarrollada por el ejecutivo, tema que la ley facultativa debe señalar en forma clara y precisa para que aquél en cumplimiento de la potestad legal que se le ha encomendado, lleve a cabo su labor como legislador extraordinario. Se presenta en este caso, un tránsito de legislación constitucional que tiene operatividad entre la expedición de la ley de facultades y el Decreto-Ley que tienen su nacimiento jurídico bajo la vigencia de la Constitución de l886 y la impugnación de los artículos del Decreto Ley 1472 de l990, que se hace cuando ya ha sido sancionado un nuevo orden jurídico constitucional, al haber sido sancionada y promulgada la Constitución de l991. Ha sido criterio de esta Corte Constitucional, que en el período de transición, cuando se estudia la exequibilidad de las normas en lo referente al procedimiento, la evaluación correspondiente debe hacerse con fundamento en la Constitución que tenía vigencia, cuando se le otorgó facultades al ejecutivo nacional, es decir, que desde este punto de vista, se tendrán en cuenta los

preceptos de la Constitución de l886 que sirvieron de soporte jurídico para entregarle por tiempo determinado, seis (6) meses en el presente caso y sobre una materia previamente señalada, la potestad legislativa extraordinaria para actualizar la organización y reestructuración del Ministerio de Salud y sus entidades adscritas, de conformidad con las pautas señaladas en la citada ley facultativa, es decir, la ley 10 de l990. Estos criterios, cuando se ha estudiado la constitucionalidad de las normas en el período de transición, han sido aceptados tanto por la Corte Suprema de Justicia en sentencias Nos. 85, 87, 116, 139 de l991 y sentencias Nos. 416, 417, 434, 435, 510 y 511 de 1992. En cambio cuando se enjuician textos expedidos con anterioridad a la nueva Constitución, por contrariarla, sí será de rigor examinar la materialidad de ellos a la luz de tal Carta Magna, que será ordenamiento subordinante de toda la normatividad precedente y obviamente de la expedida posteriormente. Bajo las consideraciones jurídicas precedentes, entrará esta Corte Constitucional a emitir su fallo sobre esta acción pública de constitucionalidad.

2. Del uso de las facultades en el tiempo.

Se expresó que las facultades extraordinarias se le otorgaron al Presidente por el término de seis meses, contados a partir de la vigencia de la Ley 10 promulgada en el Diario Oficial No. 39137 el día 10 de enero de l990 y las normas demandadas, del Decreto Ley 1472 de l990, fueron expedidas el 9 de julio de ese año, es decir, antes del vencimiento del término señalado por ley de

facultades. Luego el Ejecutivo Nacional hizo uso de las atribuciones que le otorgó el Congreso dentro del término legal, al haber expedido el Decreto cuestionado en la forma previstas en la ley habilitante.

3. El Decreto Ley 1472 de 1990 frente a las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso. a) Planteamiento general.

En Colombia se ha vivido en un período relativamente corto, un fenómeno de transformación, con fondos de contenido social y económico, al pasar el país de su tradicional raigambre campesina, a la complejidad de los conglomerados urbanos. Esta situación en cierta forma perturbadora de la paz y tranquilidad social, se tomó no sólo a Bogotá, sino que se extendió también a las capitales de los departamentos y ciudades intermedias y pequeñas de la geografía nacional. Sobre ella se volcó una verdadera avalancha humana, que trajo como principales secuelas los cinturones de miseria, explosivas situaciones de marginalidad y conflictos, el crecimiento del desempleo, la mendicidad, la incapacidad del Estado para cubrir los servicios públicos esenciales y especialmente, el déficit en la atención del servicio de salud a las personas que no tuvieran los medios económicos para acceder a ella. Es cierto que toda la población se ha visto afectada por las deficiencias en la asistencia social pero efectivamente los que más han padecido este flagelo, son las clases desprotegidas que no pueden hacer uso de la alternativa del servicio de salud que ofrecen las instituciones privadas, si se tiene en cuenta los costos económicos que llevan implícitos. En estas condiciones el Estado enfrentó su responsabilidad social. En primera

instancia ha tratado de organizar todo el sistema nacional de salud, no como un privilegio o un lucro para una parte de la comunidad, sino que ha buscado a través de la intervención estatal, se haga realidad , la prestación de este servicio público a los residentes en Colombia, servicio que se encuentra establecido como una obligación, dentro de los fines sociales del Estado. La salud, se impone como paso previo al desarrollo, porque determina la capacidad y disponibilidad de las personas para el trabajo y por lo que la prestación de su servicio, con la característica de ser público, debe garantizarse al individuo, en su ambiente familiar, en su entorno social y como elemento esencial del Estado. Es aquí donde encuentran fundamento las instituciones para expedir la ley 10 de 1990, por la cual se reorganiza el sistema nacional de salud, se interviene por parte del Estado a este sector privado, se le dan determinadas facultades al Presidente de la República para reformar en su estructura administrativa al Ministerio de Salud y sus entidades adscritas, atribución que le autoriza hasta para elevar de categoría al Fondo Nacional Hospitalario, todas estas modificaciones operativas dentro del sector, con el objeto de alcanzar una mejor cobertura de asistencia social a la comunidad. La ley 10 de l990 que sirve de soporte jurídico de facultades al Presidente de la República, para expedir el Decreto Ley 1472 de l990, como se observa, tuvo su fundamento constitucional en el artículo 76-12 de la Constitución de l886, norma que señalaba: "Revestir, pro témpore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando las necesidades lo exijan o las conveniencias públicas lo aconsejen".

Y el artículo 51 de la ley, dice: Codificación y adecuación institucional. Concédense facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis meses, a partir de la vigencia de la presente ley, para: "a) Codificar todas las disposiciones relativas a la organización y administración de la prestación de servicios de salud, incluidas las de la presente Ley; b) Reformar la estructura administrativa, naturaleza jurídica y funciones del Ministerio de Salud y de sus entidades adscritas, para adecuarlas a las normas de esta ley, pudiendo crear y organizar como Establecimiento Público el Fondo Nacional Hospitalario; c) Regular la nueva vinculación laboral de los empleados y trabajadores, en los casos de los artículos 16 y 22 de esta ley, sin liquidación de sus prestaciones económicas causadas, y los términos, condiciones y mecanismos para garantizar la transferencia de los valores correspondientes a tales prestaciones o sistemas de concurrencia, en el pago de las mismas". Conviene precisar en qué consiste cada una de las atribuciones otorgadas al Ejecutivo Nacional, a través del citado artículo de la ley de facultades así: En el literal a) se le da competencia para codificar las disposiciones relativas a la organización y administración de la prestación de los servicios de salud. La codificación se entiende como la reunión, sistematización, integración y ordenación de las disposiciones legales vigentes que regulan una misma materia, para el caso la prestación de los servicios públicos de salud, en un solo texto, el cual sirve como órgano coherente