CC - C572-2019

Sentencia C-572/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Formal y material DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION

LEGISLATIVA-Exigencias DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos LEGISLADOR-Casos en que incurre en omisión legislativa

OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA Y RELATIVA-Distinción

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Exigencias (…) la Corte ha sostenido que cuando se presenta una demanda de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, el accionante tiene una carga argumentativa mucho más exigente, pues el cargo no se dirige directamente contra un texto explícito de naturaleza legal sino frente a los efectos jurídicos de una exclusión que resulta contraria a la Carta. OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Eventos en que se configura DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos para admisión/OMISION

LEGISLATIVA RELATIVA-Clases de sentencias a adoptar cuando se configura/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Carácter excepcional (…) al referirse a los requisitos de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad cuando la técnica de control propuesta es la omisión legislativa relativa, la Corte ha precisado que la aptitud de la demanda se encuentra condicionada a que la omisión sea atribuible directamente a la disposición acusada y en ningún caso a otra u otras que no hayan sido vinculadas al proceso. Particularmente, la Corte ha insistido en la necesidad de que la configuración de la presunta omisión legislativa no suponga un ejercicio interpretativo de regulaciones distintas o de normas indeterminadas, pues ello implicaría que debe inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo ante el incumplimiento de los requisitos para formular un cargo de esta naturaleza. En este sentido, ha sostenido que, excepcionalmente, en estos casos se puede integrar la unidad normativa que permite extender el examen de constitucionalidad a normas no acusadas, pero solo si la demanda cumple los requisitos formales y sustanciales para un pronunciamiento de fondo DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Incumplimiento de carga argumentativa

Referencia: Expediente D-13219

Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley 1447 de 2001

Demandante: Brandon Lainez Rojas

Magistrado Sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia.

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 40-6 de la Constitución, el ciudadano Brandon Lainez Rojas presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 2 de la Ley 1447 de 2011, “[p]or la cual se desarrolla el artículo 290 de la Constitución”.

A juicio del accionante, la disposición demandada vulnera los artículos 1, 2, 3, 4 y 7 de la Constitución Política porque no incluye mecanismo alguno de 2 participación ciudadana durante el examen periódico de límites de las entidades territoriales. Mediante auto de 17 de mayo de 2019, el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda por considerar que (i) cuando se presenta una demanda por omisión legislativa relativa es deber del demandante cumplir con una carga de argumentación aún más exigente, en tanto que su intención es plantear un escenario en el que sea el accionante, y no el juez, quien delimite el marco dentro del cual se ejercerá el control constitucional en cada caso; además por cuanto (ii) el demandante no expuso una argumentación jurídica y objetivamente convincente que generara una duda suficiente sobre la discrepancia de las disposiciones demandadas con el texto superior, por lo que concedió tres (3) días para su corrección.

De manera oportuna el accionante presentó escrito de corrección y mediante Auto de 11 de junio de 2019, en aplicación del principio pro actione, el magistrado sustanciador admitió la demanda y dispuso (i) fijar en lista; (ii) comunicar el inicio del proceso al Procurador General de la Nación para lo de su competencia; (iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso y, con fundamento en el inciso segundo del artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y la Cámara de Representantes; y (iv) a efectos de rendir concepto, invitó a la Defensoría del Pueblo, al Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en adelante IGAC), al Departamento Nacional de Planeación -DNP, a la Agencia Nacional de Tierras -ANT, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de Abogacía, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios sobre Derecho, Justicia y Sociedad -DeJusticia, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Federación Colombiana de Municipios, a los decanos de las facultades de Derecho de las universidades de Antioquia, del Norte, Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda (sede Bogotá), EAFIT, Francisco José de Caldas y Militar Nueva Granada, al Centro

Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo de la Universidad de los Andes y al Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales -CIPE de la Universidad Externado de Colombia1. Concluido el procedimiento y recibido el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir la demanda en referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada conforme a su publicación en el Diario Oficial Nro. 48.095 de 9 de junio de 2011, cuyo contenido completo se reprocha: 1 Folio 55 del cuaderno 1. 3 “LEY 1447 DE 2011

(junio 9) Diario Oficial Nro. 48.095 de 9 de junio de 2011 PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA Por la cual se desarrolla el artículo 290 de la Constitución Política de Colombia.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…) ARTÍCULO 2o. EXAMEN Y REVISIÓN PERIÓDICA DE LÍMITES. El examen periódico de los límites de las entidades territoriales dispuesto por el artículo 290 de la Constitución Política, se hará mediante diligencia de deslinde por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, de oficio o a petición, debidamente fundamentada, del representante legal de una, varias o todas las entidades territoriales interesadas o de las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y la Cámara de Representantes, en los siguientes casos: a) Cuando no exista norma que fije los límites, sino que este es el resultado

de la evolución histórica o de la tradición; b) Cuando las descripciones contenidas en los textos normativos sean imprecisas, insuficientes ambiguas o contrarias a la realidad geográfica; c) Cuando la norma que fije el límite o lo modifique mencione comprensiones territoriales, sectores o regiones que previamente no estén definidos, delimitados o deslindados; d) Cuando ocurran eventos que alteren posición espacial de los elementos que conforme el límite. El IGAC informará a las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y la Cámara de Representantes y al Ministerio del Interior y de Justicia tanto de la iniciación del deslinde como de los avances y resultados del mismo. Realizado el deslinde de una entidad territorial solo procederá su revisión o examen periódico cada 20 años. Se podrá antes de ese término cuando ocurran eventos que alteren la posición espacial de los elementos que conforman el límite y con los mismos requisitos establecidos en el inciso anterior”.

III. LA DEMANDA 4 3.1. A juicio del accionante, la disposición demandada incurre en una omisión legislativa relativa además de que resulta violatoria de los artículos 1, 2, 3, 4 y 7 de la Constitución Política. 3.1.1. En su opinión, se configura una omisión legislativa relativa al no incluir la obligación de consultar a las comunidades afectadas cuando se adelante el examen y revisión periódica de límites, violando así el principio de participación ciudadana de aquellas. 3.1.2. Explica que el artículo 2 de la Ley 1447 de 2011 desconoce el artículo 1

constitucional dado que el principio de descentralización “solo se puede cumplir en el entendido de que una entidad del rango nacional no tenga la facultad unilateral de cambiar la naturaleza jurídica de los entes territoriales, lo cual por los vacíos que deja la mentada ley puede ocurrir”. 3.1.3. Por su parte, el artículo 2 constitucional también resulta vulnerado pues, en su opinión, “tal como se formuló esta disposición permite que los cambios efectuados por el IGAC alegando criterios técnicos pueda [sic] cambiar la naturaleza jurídica de diferentes zonas del país sin previa pronunciación [sic] de los ciudadanos que se verán afectados por dicha decisión”, desconociendo, de contera, los artículos 297, 307 y 319 Constitucionales sobre la participación de todos en las decisiones que les afectan. 3.1.4. En el mismo sentido, el artículo 3 superior indica que la soberanía reside en el pueblo y junto con el artículo 103 de la misma normativa, “refuerzan la concepción de la necesidad de respetar el poder de decisión que tiene el pueblo como soberano, la cual se expresa bajo mecanismos como el referendo y la consulta popular, que como hemos visto el constituyente consagró para diferentes situaciones donde se viera modificada en menor o mayor medida la naturaleza jurídica del territorio”. Dicho poder de decisión se ve truncado por la disposición demandada. 3.1.5. Sostuvo igualmente que la Constitución es norma de normas por lo que “además de ser fundamento de toda acción pública de inconstitucionalidad, en la presente acción tiene una relevancia mayor, ya que la ley no tuvo en cuenta los límites normativos que le impone tácitamente el artículo 4 superior, en el

entendido que para garantizar la supremacía constitucional se debe interpretar armónicamente la misma y no realizar un desarrollo normativo, partiendo de un artículo aislado que para el caso concreto sería el 290”. 3.1.6. Y finalmente, que el artículo 7 de la Constitución Política resulta vulnerado porque aquel “consagra la protección cultural de la nación colombiana, la cual puede ser desconocida completamente por un criterio técnico del IGAC, ya que aparte de no tener consulta a las comunidades, tampoco consagra como límite la existencia cultural en una región”. En consecuencia, solicitó declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada y, de manera subsidiaria, su exequibilidad “en el entendido de que la facultad 5 del IGAC deberá estar sometida a consulta cuando de una forma u otra esta verse sobre territorios habitados y que cambie su naturaleza jurídica”.

IV. INTERVENCIONES

4.1. Federación Colombiana de Municipios2 Solicitó declarar la inexequibilidad de la norma demandada, por cuanto “arrasa con la autonomía municipal, la soberanía popular, la democracia participativa, en la medida en que permite que una entidad del orden nacional manu militari entre a determinar cuáles serán los nuevos linderos de una entidad territorial, lo cual puede traducirse en la mutilación de su territorio, el cercenamiento de lugares de especial importancia para sus habitantes”. 4.2. Asociación Colombiana de Ciudades Capitales3 Solicitó declarar la ineptitud sustantiva de la demanda por falta de acreditación de los cargos para alegar la inconstitucionalidad de la disposición demandada. Al respecto, consideró que el accionante hizo una interpretación equívoca y

aislada de la norma, en tanto el artículo que la precede indica, con claridad, que “corresponde al Congreso de la República fijar o modificar los límites del orden departamental y del distrito capital de Bogotá, a las asambleas departamentales el de los municipios y provincias departamentales, y al Gobierno Nacional el de las entidades territoriales indígenas. En este sentido, el IGAC no es competente para fijar los límites de las entidades territoriales, sino que está facultado para realizar la diligencia de deslinde en el examen periódico de los límites, tal y como lo establece el artículo 2 demandado”. Lo anterior, en tanto el IGAC, bajo ningún supuesto, definirá límites de manera definitiva y unilateral. Así las cosas, considera que los argumentos del demandante carecen de certeza, pertinencia y especificidad, ya que “presenta puntos de vista subjetivos sobre la constitucionalidad de la norma, pues a partir de suposiciones sobre una competencia inexistente del IGAC refiere sus opiniones, y concluye que el solo hecho de realizar el deslinde va a modificar la naturaleza jurídica del territorio y que esto es inconveniente para los municipios y la población que habita el lugar”. 4.3. Defensoría del Pueblo4 Solicitó declarar la ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, la exequibilidad de la norma demandada. Considera que no se configura la omisión legislativa relativa alegada en tanto “el procedimiento señalado en el artículo 290 ibídem, no cuenta con las implicaciones que se derivarían de la concreción de alguno de los eventos 2 Folio 87. La intervención fue suscrita por el señor Gilberto Toro, director ejecutivo de la Federación.

3 Folio 92. Intervención suscrita por Everaldo Lamprea, director jurídico de la Asociación. 4 Folio 96. Concepto rendido por Paula Robledo Silva, Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales. 6 señalados en los artículos 297, 307, 319 y 321, como son la creación o integración de una persona jurídica o entidad administrativa diferente a la que tradicionalmente venía perteneciendo una determinada población y territorio, así como el sometimiento de aquellos a unas autoridades administrativas diferentes de las que han elegido tradicionalmente para el efecto, entre otros aspectos”. Explicó que el ejercicio periódico radicado en cabeza del IGAC tiene implicaciones distintas a las que el demandante intenta darle, de tal manera que no regula casos análogos ni asimilables a aquellas situaciones que sí requieren el desarrollo de ejercicios de participación ciudadana. Lo anterior, para concluir que “la necesidad del demandante de acudir, erradamente, al principio de democracia participativa para sustentar la existencia de una obligación constitucional dirigida al legislador, da cuenta de la inexistencia de un deber concreto y específico en tal sentido”. 4.4. Ministerio del Interior5 Solicitó declarar la ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, la exequibilidad de la norma demandada. En su concepto, el demandante no satisfizo los requisitos necesarios para demostrar la configuración de una omisión legislativa relativa en tanto no sustentó en qué medida la disposición acusada no está armonizada con la Constitución por el sólo hecho de no incluir la obligación de consultar a las comunidades cuando se realicen procesos de revisión de límites de los

territorios que habitan, ni la existencia de un deber específico impuesto por el texto constitucional al legislador en ese sentido. Así, los argumentos caen en una apreciación subjetiva e interpretación equivocada de la norma demandada por lo que tampoco se cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. 4.5. Departamento Administrativo Nacional de Estadística6 Solicitó declarar la ineptitud sustantiva de la demanda por incumplimiento de los requisitos para lograr propiciar un estudio de constitucionalidad, en tanto el accionante desarrolló de manera insuficiente los argumentos que esgrimió para alegar la supuesta omisión legislativa relativa. 4.6. Universidad de Antioquia7 Solicitó declarar la inconstitucionalidad de la norma o, en su defecto, condicionar los “procedimientos de delimitación territorial entre departamentos en casos conflictivos a la aplicación de algún tipo de procedimiento participativo ciudadano”. 5 Folio 102. Concepto suscrito por Sandra Jeannette Faura, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica. 6 Folio 106. Concepto suscrito por Nydia Esperanza Vega, apoderada de la entidad. 7 Folio 112. Concepto suscrito por Luquegi Gil, Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad. 7 En su opinión, “la naturaleza de los actos demarcatorios de dicho Instituto debe ser esencialmente cartográfica: un instrumento científico-técnico valioso para la acción estatal, muy útil y necesario como ayuda de visualización de nuestra geografía política patria, pero sin que ello pueda revestir el alcance de

poder político decisorio soberano sobre las entidades territoriales del Estado y las comunidades que estas expresan y cuyos intereses gestionan”. Por consiguiente, al no garantizar la norma acusada la participación ciudadana, se vulneran los principios más elementales en los que se funda el Estado. 4.7. Gobernación de Antioquia8 Solicitó declarar la inexequibilidad de la norma. Sostiene que el artículo 290 Superior sólo hace referencia al examen periódico de los límites de las entidades territoriales pero que el artículo demandado incluye, además, una revisión periódica que excede las funciones que el Constituyente le confió al IGAC. Agregó que, en todo caso, cualquier cambio en los límites de las entidades territoriales debe estar precedido de la participación de aquellos a quienes la decisión puede afectar, por lo que “permitir que haya una sola voluntad, la del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, para establecer los límites de las entidades territoriales, es desconocer la Constitución Política de Colombia”. 4.8. Intervención ciudadana9 Varios estudiantes de la Universidad de la Amazonía solicitaron declarar la inexequibilidad de la norma por considerar que, efectivamente, se configura una omisión legislativa relativa al excluir la obligación de promover la participación en las decisiones que afectan a la población.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante concepto Nro. 006626 de 5 de agosto de 2019, solicitó declarar la ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, la exequibilidad de la disposición demandada.

Consideró que no es posible concluir que la norma demandada “faculta al IGAC

para modificar la ‘naturaleza jurídica’ del ente territorial pues, si bien el significado de este efecto es discutible en sí mismo, respecto del sentido que asume el actor es claro que el referido examen periódico se entiende como un mecanismo de precisión de límites, que se distingue de la creación o modificación de un territorio. En efecto, la lectura sistemática de la ley hace imprescindible resaltar que, en armonía con la Carta Política, ese mismo cuerpo legal reconoce que son otras las instancias competentes para fijar o modificar el límite de regiones territoriales, y define tanto el alcance del deslinde como el procedimiento que se debe surtir”. Concluye, en 8 Folio 118. Concepto suscrito por Gloria Cecilia Gallego en representación del Departamento de Antioquia. 9 Folio 143.Concepto suscrito por Cesar Leonardo Villamuez, Diana María Meneses Calderón, Didier Yinglinae Joven Vargas, Gloria Esperanza Cañaveral Mejía, Jhon Eduar Rodríguez Torres, Milena Tafur Gómez y Yulieth Milena Ortiz Nippi. 8 consecuencia, que el cargo no es apto por carecer de certeza, especificidad y suficiencia. En todo caso, encontró que no se configura la omisión legislativa relativa alegada pues, “más allá de la disposición que en concreto se censura, la ley incluyó reglas que garantizan la participación de las entidades territoriales en el procedimiento para el deslinde y que, durante el debate surtido en su conjunto (al estudiar otros artículos de la iniciativa) el legislador abordó la discusión sobre la procedencia o no de la consulta popular’ para resolver los

diferendos limítrofes”.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 6.1. Competencia De conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia pues la disposición acusada hace parte de la Ley 1447 de 2011 “[P]or la cual se desarrolla el artículo 290 de la Constitución Política de Colombia”. 6.2. Sobre la aptitud de los cargos formulados Con base en los cuestionamientos planteados por la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio del Interior, el DANE y la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, la Corte pasa a examinar la aptitud de los cargos de inconstitucionalidad elevados contra la disposición demandada por la supuesta violación de los artículos 1, 2, 3, 4 y 7 superiores, y por omisión legislativa relativa.

Al efecto, cabe recordar que el artículo 241 de la Constitución Política establece que a la Corte Constitucional se le confía la guarda de su integridad y supremacía y, en los numerales 4 y 5, le atribuye la función de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley. Esta Corporación, con fundamento en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha indicado que los cargos de inconstitucionalidad contra una ley se someten a exigencias de tipo formal y material, destinadas a la consolidación de un verdadero problema de constitucionalidad que permita adelantar una discusión a partir de

la confrontación del contenido verificable de una norma legal con el enunciado de un mandato Superior. En ese contexto, en reiterada jurisprudencia constitucional se ha señalado que la competencia para ejercer control de constitucionalidad sobre leyes demandadas está atada al cumplimiento de dos presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana reúna los requisitos mínimos 9 señalados en el artículo 2 del Decreto 2067 de 199110; y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o que, si no lo están, produzcan efectos o tengan vocación de producirlos11. En consecuencia, para que exista aptitud sustantiva de la demanda, debe estructurar los cargos de inconstitucionalidad de manera que satisfaga los requisitos exigidos, así: De conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deberán señalar: (i) las normas acusadas como inconstitucionales; (ii) las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos han sido violados; (iv) en caso de que lo que se discute sea el quebrantamiento del correcto trámite legislativo, se debe señalar cuál es el trámite que debió haberse observado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente. Particularmente, respecto del requisito consistente en expresar las razones por las cuales la disposición demandada se considera inconstitucional, esta Corte ha dicho que supone elaborar correctamente el concepto de la violación. Según la jurisprudencia constitucional el concepto de la violación es formulado

adecuadamente cuando, además de (i) identificar las normas que se demandan como inconstitucionales (transcripción literal o inclusión por cualquier medio) y (ii) determinar las disposiciones constitucionales que se alegan como vulneradas, (iii) se formula por lo menos un cargo de inconstitucionalidad con la exposición de las razones o motivos por los cuales se considera que dichos textos constitucionales han sido infringidos. En relación con este último requisito, la jurisprudencia ha expresado que se le impone al ciudadano “una carga de contenido material y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones invocadas sean “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”12. Únicamente con el cumplimiento de estas exigencias le será posible al juez constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto superior. Este Tribunal ha definido el alcance de los mínimos argumentativos requeridos en los siguientes términos: claridad, cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; certeza, cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; especificidad, cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política; pertinencia, cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y suficiencia, cuando la

10 Ver entre otras, Corte Constitucional, Sentencias C-055 de 2010 y C-634 de 1996. 11 Ver entre otras, Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016. 12 Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001. 10 demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada13. Adicionalmente, cuando se alega omisión legislativa, se impone al demandante demostrar “(i) la existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o en general, que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con el Texto Superior, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que, en los casos de exclusión, la falta de justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado de la inobservancia de un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador”14. En consecuencia, frente a las demandas que incumplen los requisitos antes mencionados la Corte deberá declararse inhibida en razón del carácter rogado del control abstracto de constitucionalidad, de manera que se deja abierta la posibilidad de que se vuelva a cuestionar la correspondencia entre las normas

legales acusadas y la Carta Política. 6.2.1. El caso concreto: la demanda es inepta El accionante considera que el artículo 2 de la Ley 1447 de 2011 "(p)or la cual se desarrolla el artículo 290 de la Constitución Política de Colombia” vulnera los artículos 1, 2, 3, 4 y 7 de la Carta Política, y solicitó declarar su inconstitucionalidad o su exequibilidad condicionada “en el entendido de que la facultad del IGAC deberá estar sometida a consulta cuando de una forma u otra esta verse sobre territorios habitados y que cambie su naturaleza jurídica”. Arguye que la función atribuida al IGAC, consistente en adelantar la diligencia de deslinde para el examen periódico de los límites de las entidades territoriales dispuesto por el artículo 290 constitucional, sin restricción alguna, deriva en la vulneración de los derechos de las comunidades a participar en las decisiones que impactan su territorio. Por tanto, al no haber incluido previsión alguna referida a la obligación de garantizar el principio de participación ciudadana a través de la realización de consultas en aquellos casos “decididos” por el IGAC, se configura una omisión legislativa relativa que, de contera, desconoce los artículos 1, 2, 3, 4 y 7 de la Constitución Política porque, en ningún caso, una entidad de rango nacional puede, de manera unilateral, cambiar la “naturaleza jurídica” de los entes territoriales so pena de estar vulnerando el principio de descentralización. 13 Corte Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001, C-856 de 2005 y C-220 de 2019.

14 Corte Constitucional; Sentencia C-494 de 2016. 11 La Sala advierte, al respecto, que la demanda fue admitida en aplicación del principio pro actione con base en el cual, “cuando se presente duda en relación con el cumplimiento [de los requisitos de la demanda] se resuelva a favor del accionante”15 de manera que, en análisis posterior, se decida sobre la satisfacción de los mismos. Y lo fue, tanto por la alegada violación de los artículos 1, 2, 3, 4 y 7 de la Carta, como por el cargo de omisión legislativa relativa, cuyo argumento único estuvo dirigido a sostener que la disposición no previó la realización de consultas a la comunidad durante el trámite de revisión periódica de límites, situación que restringe el derecho a la participación ciudadana en procesos que podrían conducir a cambios en la naturaleza jurídica de los entes territoriales de los que hacen parte. La Sala encuentra que existe ineptitud sustantiva de la demanda y se declarará inhibida como pasa a explicarse. 6.2.1.1. Cargo de inconstitucionalidad por violación de los artículos 1, 2, 3, 4 y 7 de la Constitución Política Frente al cargo de inconstitucionalidad por violación de dichos artículos, el accionante expuso argumentos que resultan claros en tanto siguen un curso de exposición comprensible, pero incumplen los requisitos de cer