CC - C585-2015

Sentencia C-585/15

ESTABLECIMIENTO DE CONTRIBUCION DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DE COMBUSTIBLE-No vulnera el principio de legalidad tributaria La Corte considera que los segmentos normativos demandados de los artículos 69 y 70 (parciales) de la Ley, se ajustan al principio de legalidad, pues en cuanto se refiere a la delegación para reglamentar obligaciones formales no se comprometen derechos fundamentales y es una atribución excepcional. En lo atinente a los elementos sustanciales de la contribución, estos se determinan expresamente. Si bien el artículo 70, en sus numerales 1 y 2, emplea nociones que tienen una contrapartida variable en la realidad económica (precios de paridad internacional y de referencia), la reserva de ley permite esta clase de remisiones en casos como este, aunque no se fije en detalle el mecanismo de determinación de la variable, por cuanto se trata de un ejercicio del poder tributario en una realidad sujeta a cambios sucesivos, y en la cual el legislador señala estándares o criterios generales flexibles para crear el mecanismo, designa el competente para fijar el valor, qué fuente puede definir las reglas específicas sobre la materia, y aparte no faculta al Ejecutivo para cambiar, introducir elementos o modificar reglas trazadas en la Ley, se trata de una labor de mera concreción. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDADJurisprudencia constitucional/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD

E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Línea

jurisprudencial/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E

IDENTIDAD Y SU OBLIGATORIA OBSERVANCIA EN EL

TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional CONTRIBUCION PARAFISCAL A COMBUSTIBLES “DIFERENCIAL DE PARTICIPACION”-Clasificación dentro de las especies constitucionales de tributos PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIAJurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Implicaciones El principio de legalidad en materia tributaria tiene cuando menos tres implicaciones: una, es el reconocimiento de que el poder de decretar, modificar o suprimir tributos en tiempo de paz es competencia exclusiva de los órganos de representación popular pluralistas (CP arts 150 num 12, y 338); dos, es un deber de estos órganos de representación popular predeterminar con claridad y certeza los elementos mínimos de la obligación tributaria (CP art 338); y tres, es una prohibición a las entidades territoriales de establecer contribuciones en contravención a lo dispuesto en la Constitución y la ley (CP arts 300 num 4 y 313 num 4). PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance CONFIGURACION LEGISLATIVA TRIBUTARIA EN OBLIGACIONES FORMALES-Condiciones para delegación en la administración CONFIGURACION LEGISLATIVA TRIBUTARIA EN OBLIGACIONES SUSTANCIALES-Determinación política de los elementos del tributo está sujeta al rigorismo propio del principio de legalidad

PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Exigencias

Referencia: Expedientes D-10617 y D10622

Actores: Andrés de Zubiría Samper,

Camilo Araque Blanco y otro Acciones públicas de inconstitucionalidad contra los artículos 45, 69 y 70 (parciales) de la Ley 1739 de 2014 ‘Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras disposiciones’.

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil quince (2015) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución, el ciudadano Andrés de Zubiría Samper demandó los artículos 45, 69 y 70 (parciales) de la Ley 1739 de 2014 ‘Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras disposiciones’.

Los ciudadanos Camilo Araque Blanco y Juan David Mesa Ramírez demandaron los artículos 69 y 70 (parciales) de la referida normativa. En su concepto, estas normas legales desconocen los artículos 1, 13, 150, 157, 160,

338 y 363 de la Carta. El 21 de enero de 2015, la Corte Constitucional decidió acumular las demandas precitadas para ser tramitadas conjuntamente. Mediante auto del 3 de febrero de 2015 se admitieron las acciones, y se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República, al Presidente de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Minas y Energía (artículo 11 del Decreto 2067 de 1991), al Centro de Investigación Económica y Social, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, al Centro de Estudios Tributarios de Antioquia, al Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo de la Universidad de los Andes, al Centro de Investigación para el Desarrollo de la Universidad de Medellín, a la Organización Dejusticia y al Colegio de Estudios Superiores de Administración (artículo 13 del Decreto 2067 de 1991). Por último, se ordenó correr traslado al Ministerio Público, y fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (artículo 7 del Decreto 2067 de 1991).

2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcriben las normas acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 49.374 de 23 de diciembre de 2014. La acción del expediente D-10617 se dirige contra las disposiciones en su integridad,

mientras la del expediente D-10622 contra las que se resaltan en negrilla: “LEY 1739 DE 2014 (diciembre 23) Diario Oficial No. 49.374 de 23 de diciembre de 2014 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: […] ARTÍCULO 45. Modifíquese el artículo 872 del Estatuto Tributario, el cual quedará así: “Artículo 872. Tarifa del gravamen a los movimientos financieros.

La tarifa del gravamen a los movimientos financieros será del cuatro por mil (4x1.000). La tarifa del impuesto a que se refiere el presente artículo se reducirá de la siguiente manera: – Al tres por mil (3 x 1.000) en el año 2019. – Al dos por mil (2 x 1.000) en el año 2020. – Al uno por mil (1 x 1.000) en el año 2021. PARÁGRAFO. A partir del 1o. de enero de 2022 deróguense las disposiciones contenidas en el Libro Sexto del Estatuto Tributario relativo al Gravamen a los Movimientos Financieros”. […] ARTÍCULO 69. CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL A COMBUSTIBLE. Créase el “Diferencial de Participación” como contribución parafiscal, del Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles para atenuar las fluctuaciones de los precios de los

combustibles, de conformidad con las Leyes 1151 de 2007 y 1450 de 2011. El Ministerio de Minas ejercerá las funciones de control, gestión, fiscalización, liquidación, determinación, discusión y cobro del Diferencial de Participación. […] ARTÍCULO 70. ELEMENTOS DE LA CONTRIBUCIÓN “DIFERENCIAL DE PARTICIPACIÓN”. 1. Hecho generador: Es el hecho generador del impuesto nacional a la gasolina y ACPM establecido en el artículo 49 de la presente ley. El diferencial se causará cuando el precio de paridad internacional, para el día en que el refinador y/o importador de combustible realice el hecho generador, sea inferior al precio de referencia.

2. Base gravable: Resulta de multiplicar la diferencia entre el precio de referencia y el precio de paridad internacional, cuando esta sea positiva, por el volumen de combustible reportado en el momento de venta, retiro o importación; se aplicarán las siguientes definiciones: a) Volumen de combustible: Volumen de gasolina motor corriente nacional o importada y el ACPM nacional o importado reportado por el refinador y/o importador de combustible; b) Precio de referencia: Ingreso al productor y es la remuneración a refinadores e importadores por galón de combustible gasolina motor corriente y/o ACPM para el mercado nacional. Este precio se fijará por el Ministerio de Minas, de acuerdo con la metodología que defina el reglamento.

3. Tarifa: Ciento por ciento (100%) de la base gravable.

4. Sujeto Pasivo: <Inciso corregido por el artículo 5 del Decreto 1050 de 2015. El texto corregido es el siguiente:> Es el sujeto

pasivo al que se refiere el artículo 49 de la presente ley.

5. Periodo y pago: El Ministerio de Minas calculará y liquidará el diferencial, de acuerdo con el reglamento, trimestralmente. El pago, lo harán los responsables de la contribución, a favor del Tesoro Nacional, dentro de los 15 días calendario siguientes a la notificación que realice el Ministerio de Minas sobre el cálculo del diferencial”.

III. LAS DEMANDAS

3. El ciudadano Andrés de Zubiría Samper solicita declarar inexequibles los artículos 45, 69 y 70 (integrales) de la Ley 1739 de 2014 ‘Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras disposiciones’. En su concepto, las normas citadas vulneran los artículos 1, 13, 157, 338 y 363 de la Constitución. Sus acusaciones se sintetizan en tres cargos que se presentan a continuación: 3.1. En primer término sostiene que el artículo 45 demandado se opone de manera directa al concepto del Estado Social de Derecho y desconoce el principio constitucional de igualdad real y material –artículos 1 y 13

Superiores respectivamente-. Considera que el gravamen a los movimientos financieros contemplado en la norma legal precitada, dada su calidad de tributo indirecto, grava por igual a todos los contribuyentes sin hacer ningún tipo de distinción en lo relativo a la capacidad de pago de cada ciudadano, desconociendo así la obligación que se encuentra en cabeza del Estado de incorporar tratamientos diferenciados y acciones afirmativas a favor de

quienes por su condición económica se encuentran en un estado de vulnerabilidad. 3.2. En segundo lugar aduce que los artículos 69 y 70 de la norma acusada atentan contra los principios de identidad y consecutividad contenidos en el artículo 157 Superior. Sostiene que la jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que dentro del trámite legislativo de un proyecto de ley se pueden proponer modificaciones, siempre que estas “no incluyan temas nuevos, [guarden una] identidad con lo debatido y aprobado en las comisiones [y] exista una relación de conexidad material entre el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo”. Asevera que los artículos referidos no se incluyeron en el proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la República, como tampoco en la ponencia que se presentó para primer debate, siendo “discutidos y votados [sólo] en segundo debate (en las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes)”, lo que a su juicio vulnera los principios de consecutividad e identidad legislativas. 3.3. Finalmente, la demanda plantea que el artículo 45 censurado contraviene los principios de equidad, eficiencia y progresividad en materia tributaria (CP arts 338 y 363). Desde su punto de vista, el gravamen a los movimientos financieros desconoce la capacidad de pago de todos los contribuyentes, lo cual genera una regresividad tributaria y atenta contra la noción que este Tribunal ha decantado respecto a la progresividad en materia tributaria que busca “igualar la situación de los contribuyentes distintos ante el fisco,

determinando una escala de coeficientes que se incrementan […] proporcionalmente en la medida en que suben sus disponibilidades de rentas o consumos”.

4. Los ciudadanos Camilo Araque Blanco y Juan David Mesa Ramírez, en la demanda del expediente D-10622, solicitan se declaren inexequibles los artículos 69 y 70 (parciales, subrayados) de la norma demandada por vulnerar los artículos 150 (numerales 12 y 21), 160, 334 y 338 Superiores. Plantearon sus acusaciones en los siguientes términos: 4.1. La demanda asegura que permitirle al Ministerio de Minas y Energía fijar la base gravable del valor de los precios de los combustibles a través de un acto administrativo, desconoce el principio de reserva de ley en materia tributaria, el cual establece “que los asuntos propios al radio de acción del principio de reserva de ley, no pueden ni deben ser regulados a través de actos administrativos, entendidos como resoluciones, circulares, decretos reglamentarios y demás actos administrativos”, como ocurre en la fijación de cualquier tipo de tributo u obligación impositiva. En ese sentido, consideran que las normas demandadas otorgan al Ministerio de Minas y Energía la facultad para “intervenir la economía en materia de combustibles” aun cuando “en nuestro ordenamiento jurídico no existe ninguna [norma que faculte] al Gobierno Nacional [para tal fin] y lo ubica en un espacio de discrecionalidad absoluta”. Para los demandantes, los artículos 69 y 70 de la norma demandada reproducen íntegramente el contenido del literal C del artículo 101 de la Ley

1450 de 20111, el cual fue declarado inexequible por la Corte mediante la sentencia C-621 de 20132, por la ausencia de parámetros legales para la determinación de la base gravable del combustible por parte del Ministerio de Minas y Energía. En ese sentido, sugieren que la acción pública de inconstitucionalidad sea resuelta con base en la referida sentencia. 4.2. De otro lado, los actores aseveran que los artículos 69 y 70 de la norma acusada contravienen los dispuesto en el artículo 160 Superior, toda vez que 1 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para el periodo 2010-2014. 2 M.P. Alberto Rojas Ríos. S.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. no fueron “incluidos, discutidos, debatidos y aprobados en todas y cada una de las instancias legislativas de ambas cámaras tanto en Comisión Constitucional Permanente y en Plenaria”, situación que, en su criterio, “vicia de manera automática [las disposiciones], en la medida, que esta no fue consecuencia del juicioso y sensato debate por parte de los miembros del congreso”.

IV. INTERVENCIONES

Ministerio de Minas y Energía

5. El Ministerio de Minas y Energía interviene para solicitar un fallo inhibitorio, ya que en las demandas no se expone en forma apta el concepto de inhibición. En subsidio, solicita se declare la exequibilidad de las normas acusadas por cuanto las demandas no exponen con suficiencia el concepto de violación. No obstante, en lo que respecta al cargo de reserva de ley en

materia tributaria y a la supuesta vulneración de los artículos 150 (numeral 12) y 338 de la Constitución, sostiene que, contrario a lo establecido por los demandantes, el Ministerio de Minas y Energía es competente para fijar los precios y tarifas de los combustibles con fundamento en el Decreto Ley 1056 de 1953, los artículos 58 y 59 de la Ley 489 de 1998 y en el numeral 5 del artículo 5 del Decreto Reglamentario 381 de 2012, por lo que asegura que no ha existido ninguna extralimitación por parte del Ministerio o el Congreso. Afirma que la fijación de la tarifa de los combustibles no le corresponde al Congreso, toda vez que este valor no es un impuesto sino un precio que los usuarios pagan por este bien. En lo relativo a la aplicación del precedente establecido en la sentencia C-621 de 2013, afirma que no es de recibo la argumentación expuesta por los demandantes por cuanto los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014 no transcriben ni reproducen, ni integral ni parcialmente, el contenido normativo del literal C del artículo 101 de la Ley 1450 de 2011. Instituto Colombiano de Derecho Tributario – ICDT

6. El ICDT solicita declarar inexequibles las disposiciones acusadas. En su criterio, el artículo 45 demandado que posterga la derogación del gravamen a los movimientos financieros hasta el año 2022, vulnera los principios constitucionales a la igualdad, equidad, progresividad y eficiencia en la tributación, además del principio de confianza legítima por la expectativa que

tenían los ciudadanos frente a la disminución paulatina del GMF y su desaparición definitiva en el año 2018, como lo precisa la Ley 1694 de 2013. En lo tocante al cargo contra los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014 por vulneración del principio de reserva de ley, a juicio del Instituto, “las disposiciones acusadas producen una directa afectación a los elementos del tributo, porque de la fijación del precio de referencia que haga el Ministerio de Minas y Energía, se deriva la determinación de los elementos fundamentales de la llamada ‘CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL’”. En consecuencia, considera que la facultad otorgada en los apartes demandados al Ministerio de Minas y Energía corresponde ejercerla directamente al legislador por mandato Superior (CP arts 158 -12 y 338). Concluye su intervención afirmando que las disposiciones demandadas también vulneran el artículo 359 Superior, ya que la “Contribución parafiscal” es un impuesto con destinación específica que “no está amparado por ninguna de las excepciones que consagra la referida norma [y] es una “renta atada” porque la Ley dice que su destino es “atenuar las fluctuaciones de los precios de los combustibles”, motivo que ni es inversión social ni está vinculado a las transferencias a las entidades territoriales”. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN

7. La DIAN interviene para pedirle a la Corte que declare la exequibilidad de los artículos 45, 69 y 70 de la norma acusada. Frente a la vulneración de los principios de progresividad y equidad en materia tributaria, considera que el

GMF es un tributo indirecto que grava la operación financiera y no a las personas, por lo que no se afectan directamente los ingresos de los contribuyentes. Asegura que dada la calidad de impuesto real, “el hecho generador es independiente de los elementos subjetivos, referido únicamente a operaciones financieras, de tal forma que si se establecen beneficios, éstos deben ser relativos a aquellas y no a los sujetos que las realizan, [d]e donde surge que dado que no se grava la riqueza del sujeto pasivo o su patrimonio, […] se presume la capacidad contributiva en el momento de efectuar la operación financiera”. Sumado a lo anterior, afirma que el legislador goza de autonomía para fijar tributos y que todos los ciudadanos están obligados a contribuir al financiamiento de los gastos públicos, circunstancias por las cuales un tributo como el GMF no puede ser creado y recaudado “atendiendo al criterio de progresividad, sin que por ello signifique que son inconstitucionales”. De otro lado, en cuanto a la discusión que se plantea en la demanda en relación con la vulneración del principio de legalidad, asegura de conformidad con el artículo 334 Superior, le corresponde al Estado la intervención en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes para “garantizar el cumplimiento de sus fines esenciales […] motivo suficiente para inferir que la norma [acusada] no establece márgenes inconstitucionales de intervención del ejecutivo en la política pública”. El ciudadano Boris Andrés Lombana Salazar

8. Este ciudadano en su intervención coadyuva la demanda. Dice que los artículos 69 y 70 de la Ley acusada contravienen de manera clara y seria

principios constitucionales como la cláusula general de competencia restrictiva del Congreso de la República (CP art 150), el de reserva de ley para intervenir directamente en la economía y el de reserva de ley en asuntos tributarios (CP art 338). Advierte que la norma demandada no establece de qué forma el Ministerio de Minas y Energía deberá reglamentar la fijación del precio del combustible, aun cuando, a su juicio, es claro que “la facultad de fijación de precios o tarifas se encuentra en cabeza del legislativo y no del ejecutivo”. Igualmente, señala que con fundamento en el artículo 334 Superior, “cualquier intromisión o variación en el dinamismo del mercado, debe ser con sujeción a una ley en sentido formal y material” que salvaguarde el principio democrático, según el cual la soberanía está en cabeza del pueblo y se expresa mediante la decisión de sus representantes. Eso no es, empero, lo que ocurre en este caso. Ministerio de Hacienda y Crédito Público

9. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público interviene para solicitar la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas. Considera que el cargo relativo a la vulneración de los principios de progresividad y equidad en materia tributaria del artículo 45 demandado, carece de una exposición clara y suficiente de la violación, por lo cual “no es posible ni siquiera generar un aviso de duda respecto a la violación de estos principios constitucionales”.

Ahora bien, respecto al cargo por presunta vulneración de los principios de identidad y consecutividad, señala que los artículos 69 y 70 acusados no los

desconocen, por cuanto cumplen con el “requisito jurisprudencia[l] de conexidad en cuanto [al] contenido material de la Ley 1739 de 2014, ya que como su mismo título lo expresa, se trata de una verdadera reforma tributaria nacional que modificó normas del Estatuto Tributario”. Por lo anterior, la intervención presenta frente a este cargo una petición en el sentido de declarar la ineptitud sustantiva de la demanda. En relación con la vulneración del principio de legalidad, el Ministerio advierte que, contrario a lo afirmado por los actores, el artículo 70 demandado establece los elementos de la base gravable directamente, delimitando varios parámetros para su cálculo, el cual le corresponde al Ministerio de Minas y Energía a efectos de fijar el precio de los combustibles.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

10. El Procurador General de la Nación, en su Concepto 5909, le pide a la Corte, en primer término, declararse inhibida para conocer de fondo la demanda contra el artículo 45 de la Ley 1739 de 2014 por la violación de los principios de igualdad, de progresividad y equidad tributarias, ante la falta de certeza en la formulación de ese cargo contra la misma. Al respecto, asegura que el artículo 879 del Estatuto Tributario establece 28 tipos de exenciones al pago del GMF, cinco de los cuales responden al principio de equidad tributaria porque consultan la capacidad de pago de los obligados o su condición socioeconómica.3 Por lo anterior, en criterio del Ministerio Público, 3 Dice la Procuraduría: “Así, la primera de tales exenciones alude a los retiros mensuales hasta por 350

unidades de valor tributario que haga la persona titular de una cuenta de ahorros, de un depósito electrónico o de una tarjeta prepago. Mientras que la segunda exención se refiere a los retiros que realicen las asociaciones de hogares comunitarios, autorizadas por el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar, de los recursos asignados por esta entidad. La tercera alude a la disposición mensual de las primeras 60 UVT por el pago de riesgos provenientes del exterior a través de instituciones financieras. La cuarta cubre los retiros de las entidades financieras de los dineros provenientes de subsidios otorgados a beneficiarios de la Red Unidos. Y, finalmente, la quinta exención abarca los retiros de las entidades financieras de los dineros provenientes de se puede “[…] concluir que no es verdad que, como lo afirma uno de los accionantes, la tarifa del gravamen a los movimientos financieros regulada en el artículo 45 de la Ley 1739 de 2014 vulnere los principios de igualdad, progresividad y equidad tributarios, al supuestamente gravar de igual manera a todos los contribuyentes sin tener en cuenta sus diferentes capacidades de pago.” Advierte, que las exenciones dispuestas por el legislador se basan en el principio de equidad tributaria relacionadas con la capacidad de pago de los contribuyentes. De ahí que, “el concepto de violación del cargo analizado carece de certeza porque el mismo no recae sobre una proposición jurídica real y existente sino sobre una deducida por el actor a través de una simple afirmación que carece de cualquier demostración”, situación que exige a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo.

11. En segundo término, el Ministerio Público le pide a la Corte declarar la

inexequibilidad de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014. En lo referente al cargo de trámite, considera que efectivamente los artículos acusados no fueron objeto de presentación, discusión y aprobación en todas las sesiones del Congreso, siendo presentados solo en segundo debate de las cámaras. Sin embargo, sostiene que “debe analizarse si con tal trámite y aprobación” se conservó la materia dominante y el núcleo temático del proyecto de Ley. Al respecto concluyó que las normas demandadas crearon un nuevo tributo parafiscal en el segundo debate surtido en la Cámara de Representantes y en el Senado y, “dado que se trata de la creación de un nuevo impuesto [,] es claro que dicha creación necesariamente debió ser objeto de presentación, discusión y aprobación desde el primer debate”, por lo que afirma que los artículos demandados son inconstitucionales, toda vez que en su formación se incurrió en la violación del principio de identidad legislativa. Finalmente, sostiene que a partir del contenido y los efectos de la norma demandada, es claro que los elementos de la contribución deben fijarse por vía legal de conformidad con el principio de legalidad de los tributos, “en tanto que todos los elementos de la tributación los debe fijar directamente el legislador [CP art. 338]”.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.

Asunto previo. Examen de aptitud de las demandas. a. Inhibición en cuanto a las acusaciones por vicios de forma, en ambas

demandas desembolsos de créditos educativos otorgados por el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior”.

2. En las dos demandas acumuladas dentro de este proceso hay una acusación común contra los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, que contemplan la ‘Contribución parafiscal al combustible’ y desarrollan sus elementos, pues ambas dicen que en su trámite se violaron los principios de consecutividad e identidad (CP arts 157 y 160). Ahora bien, para sustentar ese cuestionamiento, la acción del expediente D-10617 se limita a identificar tres hechos: (i) que la contribución y sus elementos no aparecían en el proyecto de ley inicialmente radicado, (ii) que tampoco se incluyeron en la ponencia para primera debate en Comisiones conjuntas de Senado y Cámara, y (iii) que en la publicación del texto aprobado en segundo debate en Plenaria del Senado los artículos 69 y 70 del proyecto de ley se identifican como “Nuevo[s]”. A partir de lo cual el actor opina que por tanto “debe concluirse” que se violaron los mencionados principios constitucionales. La otra acción pública, contenida en la demanda del expediente D-10622, se contrae a afirmar que basta con un cotejo de los antecedentes legislativos –cotejo que no hace explícito- “para concluir que los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, no hicieron parte integral desde un comienzo de los diferentes 4 debates adelantados en el Congreso, ni del contenido del proyecto legislativo en las diferentes instancias”. La Corte

considera que estas acusaciones no son aptas para provocar un fallo de fondo.

3. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que para estructurar un cargo de inconstitucionalidad sobre la base de un vicio por violación de los principios consecutividad e identidad, “no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión”.4 No es suficiente una acusación con solo esas características, pues en ciertos casos lo que indican “es permitido por la Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso”.5 Como se mencionó en la sentencia C-856 de 2005, para formular un cargo apto de inconstitucionalidad por vulneración de estos parámetros, es necesario que indicar “la forma como la introducción de modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley durante el segundo debate desconocen los principios de consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento que i) no guardan relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en el primer debate y ii) no se refieran a los temas tratados y aprobados en el primer debate o no cumplieron 4 Sentencia C-369 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Unánime). En ese caso la Corte debía decidir un cargo por infracción de los principios de identidad y consecutividad contra una ley. Si bien estimó que la acción era apta en ese cargo, y lo falló de fondo, lo hizo sobre la base de que el actor afirmó y aportó “pruebas dirigidas a demostrar” que el contenido normativo que fue introducido en el segundo debate de las plenarias del Senado y Cámara del trámite legislativo. Además, “señal[ó] las razones por las cuales considera que lo allí

establecido no guarda relación de conexidad con lo discutido hasta ese momento ni con la esencia del proyecto”. 5 Sentencia C-992 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil. SV Marco Gerardo Monroy Cabra). Dijo al respecto: “la Constitución, en su artículo 160, expresamente permite que durante el segundo debate, cada Cámara introduzca al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”. En esa ocasión la Corte se inhibió de estudiar el fondo de unas acusaciones fundadas en la supuesta vulneración de los principios de consecutividad e identidad, por cuanto –según la Corporación- “el actor se limita a enunciar los artículos aprobados en segundo debate y que en su c