CC - C589-2012

Sentencia C-589/12

SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Pensión de invalidez por riesgo común PENSION DE INVALIDEZ POR RIESGO COMUN-Porcentaje de la pérdida de capacidad laboral/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIALPorcentaje de 50% o más de pérdida de capacidad laboral para determinar el estado de invalidez PORCENTAJE DE 50% O MAS DE PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL PARA DETERMINAR EL ESTADO DE INVALIDEZNo desconoce el principio y derecho a la igualdad, ni la obligación de proteger a quienes tienen algún tipo de limitación o discapacidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia

PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación

POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA FRENTE AL

DERECHO FUNDAMENTAL Y SERVICIO PUBLICO DE LA SEGURIDAD SOCIAL-Jurisprudencia constitucional/SEGURIDAD SOCIAL-Servicio público de carácter obligatorio e irrenunciable/SEGURIDAD SOCIAL-Servicio público de carácter asistencial o prestacional/LEGISLADOR-Papel esencial en materia de regulación de la seguridad social

PROTECCION EN SEGURIDAD SOCIAL PARA PERSONAS EN

SITUACION DE DEBILIDAD MANIFIESTA POR

LIMITACIONES FISICAS O PSIQUICAS-Jurisprudencia constitucional PROTECCION ESPECIAL DE PERSONAS EN ESTADO DE DISCAPACIDAD-Reconocimiento constitucional

PROTECCION CONSTITUCIONAL A PERSONAS

DISCAPACITADAS-Alcance PROTECCION A PERSONAS DISCAPACITADAS-Instrumentos internacionales DISCAPACIDAD-Formas/DISCAPACIDAD-Niveles 2 FACULTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA RELACIONADA CON EL NIVEL O GRADO DE DISCAPACIDAD-No toda clasificación que realiza, contraviene el derecho y principio de igualdad o las demás obligaciones del Estado que le son propias PENSION DE INVALIDEZ-Concepto/PENSION DE INVALIDEZFinalidades e importancia PRINCIPIO DE IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional

TEST O JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Finalidad

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Pasos

TEST DE IGUALDAD-Niveles de intensidad PORCENTAJE DE PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL PARA DETERMINAR EL ESTADO DE INVALIDEZ-Finalidad Acorde con los lineamientos de la Constitución, esta norma tiene como finalidad materializar la igualdad real y efectiva: (i) adoptando medidas a favor de grupos discriminados o marginados; (ii) proteger a aquellas personas que por su “condición” sea “física o mental”, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta (art. 13); (iii) adelantando políticas de previsión, rehabilitación e integración social para los “disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos” (art. 47); y (iv) garantizar a los “minusválidos” el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud (art. 54). Así, constitucionalmente, la norma ahora demandada está estrechamente relacionada con el desarrollo de esa serie de principios, derechos y obligaciones del Estado de procurar no solo la igualdad, sino materializar la

dignidad humana como principio fundante de la carta política de 1991. Se reconoce entonces que el objetivo de establecer cuándo una persona debe ser considerada como inválida, para efectos pensionales, busca garantizar que (i) quienes sean calificados como tales puedan acceder a una pensión de invalidez que les permita satisfacer sus necesidades, y (ii) que aquéllas que no lleguen a dicho porcentaje puedan continuar laborando, siempre acorde con sus condiciones de salud, de modo que en uno u otro evento, cuenten con recursos patrimoniales para una subsistencia en condiciones dignas, siendo para la Corte finalidades legítimas a la luz de la Constitución.

PORCENTAJE DE PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL PARA

DETERMINAR EL ESTADO DE INVALIDEZ-Idoneidad de la medida

PORCENTAJE DE 50% O MAS DE PERDIDA DE CAPACIDAD

LABORAL PARA DETERMINAR EL ESTADO DE INVALIDEZ3

No excluye de la asistencia y protección necesarias a las personas con discapacidad inferior La norma censurada no excluye de la asistencia y protección necesarias a las personas con discapacidad inferior al 50% de pérdida de la capacidad laboral, pues están en la posibilidad de continuar en el mercado laboral, al tiempo que reconociendo sus derechos a la dignidad y en particular a la igualdad, gozan de todas las garantías que le son propias, como la estabilidad laboral reforzada, entre otras. En ese orden, más que una discriminación desproporcionada hacia las personas con un grado o nivel inferior de discapacidad, el legislador garantiza que podrán continuar realizando actividades laborales, acorde con sus capacidades, sin lugar a discriminación

alguna. Distinto a quienes han perdido el 50% o más de su capacidad, pues no se encuentran en la posibilidad de desempeñarse en el campo laboral y acceder a un ingreso económico. De ese modo, quienes no sean considerados inválidos, no sólo gozan de una estabilidad laboral para proveerse de los recursos necesarios, sino que se garantiza su integración social mediante al acceso efectivo al trabajo, logrando el disfrute de los servicios de salud y su rehabilitación cuando sea posible.

Referencia: expediente D-8865

Demanda de inconstitucionalidad contra un segmento del artículo 38 de la Ley 100 de 1993 (“Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”)

Demandante: Fredy Alberto Lara Borja

Magistrado sustanciador: NILSON

PINILLA PINILLA

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil doce (2012). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES.

En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución, el ciudadano Fredy Alberto Lara Borja demandó un segmento 4 del artículo 38 de la Ley 100 de 1993: “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. Mediante auto de diciembre 16 de 2011, el Magistrado sustanciador admitió la demanda de la referencia y dispuso que se fijara en lista el presente proceso y

se diera traslado al Procurador General de la Nación para que rindiese su concepto y ordenó comunicar la iniciación del asunto a los señores Presidentes de la República y del Congreso, a los Ministros de Hacienda y Crédito Público, Justicia y del Derecho, Salud y Protección Social y de Trabajo. Igualmente se invitó a los Presidentes de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Colegio de Abogados del Derecho del Trabajo y la Seguridad Social, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, a la Comisión Colombiana de Juristas y a las facultades de derecho en Bogotá de las Universidades Nacional de Colombia, Javeriana, Santo Tomás, Externado de Colombia, del Rosario, de los Andes, al igual que a las de Antioquia e Industrial de Santander, con el objeto de que, si lo estimaban pertinente, conceptuaran sobre la exequibilidad de la norma demandada. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la Corte procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA.

A continuación se trascribe el texto de la norma demandada, resaltando el aparte acusado. “LEY 100 DE 1993 (Diciembre 23) Diario Oficial No. 41.148 de 23 de diciembre de 1993 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, DECRETA: … … …

CAPÍTULO III.

PENSIÓN DE INVALIDEZ POR RIESGO COMÚN

Artículo 38. Estado de invalidez. Para los efectos del presente capítulo se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral. 5 … … …”

III. LA DEMANDA.

El ciudadano demandante indicó que el segmento normativo impugnado desconoce el preámbulo y los artículos 2, 13, 47, 54 y 68 de la Constitución, al establecer, sin fundamento objetivo alguno, que una persona es inválida, únicamente cuando pierde el 50% o más de su capacidad laboral. Explicó que el aparte censurado discrimina injustificadamente a quienes pierden menos del 50% de su capacidad laboral, verbi gratia un 49,99%, impidiéndoles acceder a una pensión de invalidez por riesgo común, pese a tener similares obligaciones y responsabilidades ante la sociedad, y los mismos derechos como la igualdad y la dignidad, truncando en algunos casos la prosperidad económica de quienes no tienen el mínimo exigido en la norma. Afirmó que se trastorna el orden justo al vulneran principios superiores como la dignidad humana, la igualdad y la solidaridad, y una serie de instrumentos internacionales que forman parte del ordenamiento interno, como la Declaración de los Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; las Declaraciones de los derechos del deficiente mental (1971) y de los derechos de las personas con limitación (1975); el Convenio 159 de la OIT; las Declaraciones de Sundberg1 de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la

Cultura, UNESCO (1981), y de la ONU concerniente a las personas con limitación (1983); y la Recomendación 168 de la OIT del mismo año. Agregó que los principios de raigambre constitucional invocados, fundamentados en los artículos 2, 13, 47, 54 y 68 superiores, reconocen la dignidad de quienes padecen limitaciones, para alcanzar su completa realización personal y plena integración social, y frente a quienes tienen una limitación severa, el derecho a recibir la asistencia y protección necesarias. Consideró que esos parámetros obligan al Estado colombiano a evitar cualquier forma de discriminación por circunstancias personales, económicas, físicas, fisiológicas, síquicas o sensoriales, entre otras, mediante la total integración de las personas con limitación. Según lo expuesto, el demandante planteó que la expresión impugnada vulnera los mandatos superiores referidos, debiendo fijar una “medida más justa y sin ninguna discriminación que establezca inescrupulosos porcentajes de invalidez, porque de ser así, siempre habrá injusticia y desigualdad para quienes se acerquen a dicho porcentaje establecido sin lograrlo”2.

IV. INTERVENCIONES.

1En memoria de Nils-Ivar Sundberg, quien estuvo a cargo del Programa de Educación Especial de la UNESCO, entre 1968 y 1981. 2 F. 6 cd. Corte Constitucional. 6 4.1. Federación de Aseguradores Colombianos Fasecolda. En escrito de diciembre 15 de 20113 presentado por apoderado, esa Federación se opuso a la pretensión de la demanda, atendiendo que la supresión parcial

del artículo 38 impugnado, conllevaría que “toda persona que sufra una merma en su capacidad laboral tendría que ser tenida como inválida”4. Explicó que retirar del ordenamiento la expresión demandada generaría inconsistencias normativas, por ejemplo, frente al artículo 5 de la Ley 776 de 2002, según el cual la pérdida de la capacidad laboral inferior al 5%, no genera incapacidad permanente parcial y mucho menos invalidez. Puntualizó que según el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, la invalidez laboral corresponde a “la ‘inhabilidad o decadencia física permanente, con pérdida o disminución considerable de las energías naturales y de la capacidad para el trabajo’… lo que impone concluir que no cualquier disminución de las aptitudes para el trabajo puede asociarse con el Estado de invalidez” (esté en negrilla en el texto original). Señaló que el precepto analizado no vulnera los postulados constitucionales invocados por el demandante, habida cuenta que la ley debe establecer un parámetro para determinar la pérdida de la capacidad laboral, y así identificar quienes serían beneficiarios de una pensión de invalidez. Manifestó que tal es el caso de la Ley 361 de 1997 y sus decretos reglamentarios que regularon los grados de incapacidad, entre el 15% y el 25% como moderada; entre 25% y 50% severa; y superior a ese porcentaje catalogada como profunda. No resultando esas clasificaciones contrarias a la Constitución ni al orden justo, pues existe una tabla de indemnizaciones concordantes y proporcional a la reducción a la capacidad laboral.

Indicó que la norma no desconoce el derecho a la igualdad, como quiera que si bien se establece una distinción en el monto de pérdida de la capacidad, no resulta discriminatoria, pues se limita a diferenciar los derechos que se generan según el grado de afectación de la capacidad laboral. Por ende, no puede predicarse un tratamiento igual entre desiguales. Al respecto, recordó que el “artículo 40 de la Ley 100 de 1993 trae una nueva y razonable distinción en cuanto al monto de la pensión de invalidez y ello no ha sido considerado discriminatorio ni contrario a la Constitución. Señala que la disminución de la capacidad laboral está entre el 50% y el 66%, la cuantía de la pensión (tasa de remplazo) será inferior a cuando esa pérdida es superior al 66% y ello no puede considerarse discriminatorio con quien solo 3 Cfr. fs. 14 a 24 ib.. 4 F. 15 ib.. Fs. 15 y 16 ib.. 7 alcance un 65.99% de disminución de su idoneidad laboral, sencillamente porque se trata de situaciones o condiciones diferentes”5. Insistió en que quien tiene una pérdida de la capacidad laboral inferior al 50%, no se encuentra desprotegido, “pues en el campo de los riesgos profesionales tiene derecho a las indemnizaciones establecidas en las tablas creadas para resarcir los correspondientes perjuicios (p. ej. Art. 1° D. 2644 de 1994) y en el aspecto de los riesgos de origen común, se cuenta con la protección reforzada tendiente a la conservación del contrato de trabajo… Es decir, el afectado por

una pérdida de capacidad inferior al 50% no está desprotegido sino que cuenta con una expresión tutelar diferente y ajustada a su propio estado de limitación”6. Acorde con lo consignado, sostuvo que el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, no vulnera ninguna de las disposiciones constitucionales invocadas. 4.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En escrito de enero 31 de 2012 presentado por apoderado, el Ministerio solicitó declarar exequible la disposición demandada7, pues la Constitución facultó al Congreso para hacer efectiva la seguridad social, mediante la expedición de leyes, que fijen los requisitos, términos y condiciones para acceder a los derechos y prestaciones que la componen. Señaló que en cumplimiento de lo anterior, la Ley 100 de 1993 estableció los presupuestos para acceder a la pensión de invalidez, tornando equitativo el sistema pensional colombiano, pues antes de su expedición existían múltiples normas aplicables según el tipo de vinculación laboral del trabajador. En consecuencia, “mientras para los afiliados al ISS la pérdida de capacidad laboral necesaria para ser acreedor de una pensión de invalidez correspondía al 50%8, para los servidores públicos la invalidez solo se configuraba si tenían el 75% o más de PCL9 [pérdida de la capacidad laboral]”10. Explicó que inicialmente el legislador pretendía fijar que sólo los afiliados que perdieran por los menos los dos tercios de su capacidad laboral (66%), tendrían derecho a la pensión de invalidez. No obstante, estableció que fuese

el 50%, para empleados públicos y para trabajadores del sector privado, en aras de lograr un sistema pensional justo y equitativo, materializando valores superiores como la dignidad, la igualdad y la solidaridad, al ampliar la cobertura de la población que puede acceder a ese beneficio pensional. 5 F. 21 ib.. 6Íd.. 7 Cfr. fs. 75 a 83 ib.. 8“Artículo 4 del Decreto 758 de 1990.” 9“Artículo 23 del Decreto 3135 de 1968.” 10 F. 79 ib.. 8 Sostuvo además que la disposición demandada, contrario a violar un mandado superior, logra la igualdad de los trabajadores, dando aplicación al principio de progresividad de los derechos inherentes a la seguridad social. Por lo tanto, “la norma acusada de inconstitucional, es justificada, adecuada y además proporcionada para alcanzar el ‘propósito’ constitucional de ampliar la cobertura de la seguridad social como un servicio público obligatorio”11. Tratándose del presunto desconocimiento del principio de igualdad, aclaró que la preceptiva impugnada no establece una situación desigual para los afiliados al sistema general de pensiones, sino que el legislador dentro de su facultad de configuración, fijó los requisitos para acceder a una pensión de invalidez, exigibles en todos los eventos, sin exclusión alguna. Para demostrar que no existe vulneración al principio de igualdad, sintetizó que la norma demandada (i) tiene como finalidad proteger al trabajador y no establece un trato inequitativo, pues todos los afiliados que pretendan acceder a la pensión de vejez deben tener una pérdida de la capacidad laboral del 50%.

Agregó que (ii) el referido objetivo es válido frente a la Constitución, atendiendo que todos los sistemas pensionales deben contar con un procedimiento y unos estándares internacionales, para determinar la capacidad laboral de los afiliados, para que no exista subjetividad o injusticias. Igualmente, expuso que (iii) el presunto trato desigual resulta razonable, atendiendo el fin perseguido, considerando que fijar como requisito para acceder a la pensión de invalidez la pérdida de la capacidad laboral en un 50%, garantiza el derecho a la seguridad social y la estabilidad en el empleo. Aseguró entonces que “el principio de igualdad no significa que a todas las personas se les brinde idéntico trato sino que busca que se les brinde el trato que su condición requiere, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida. En este sentido no hay discriminación del grupo de personas a las que se les aplica la norma y a quienes se les inaplica, pues unos u otros reciben la protección de los derechos que corresponde salvaguardar”12. Con relación al presunto desconocimiento de los artículos 47, 54 y 68 de la Constitución, indicó que aunque una persona declarada inválida tiene derecho a la respectiva pensión, ello no implica que quienes tienen una pérdida de la capacidad laboral inferior al 50% sean excluidos de los programas de protección en materia de discapacidad. Concluyó que la política social del Estado de inclusión en condiciones de igualdad para las personas con limitaciones físicas, no sólo se extiende a quienes tienen una pérdida de la capacidad laboral superior al 50%, sino a todas aquellas que sufran una discapacidad, sin importar el porcentaje.

11Íd.. 12 F. 81 ib.. 9 4.3. Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes. En escrito de febrero 3 de 201213, el Coordinador del Área de Derecho Laboral del Consultorio Jurídico, la Directora y un Asesor Jurídico del Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión Social, PAIIS, de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, solicitaron a la Corte Constitucional proferir un fallo inhibitorio. Indicaron que los cargos esgrimidos por el ciudadano demandante no son específicos, pues no explicó por qué la fijación de un criterio de graduación de la invalidez conculca la Constitución, ni suficientes como quiera que no integró las demás normas relevantes para la calificación de la invalidez. Luego de referir amplios fundamentos normativos relacionados con las exigencias tanto en el ordenamiento interno como internacional sobre el derecho a la protección y a la seguridad social, consideran que el sistema colombiano no se encuentra armonizado con diferentes instrumentos internacionales relacionados con la materia. Explicaron que la preceptiva impugnada, vista separadamente de un verdadero análisis sistemático, impide establecer cómo el ordenamiento jurídico se acompasa o no con la protección internacional de los derechos humanos, por lo tanto, en su sentir, los argumentos no son específicos, ni suficientes. 4.4. Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías ASOFONDOS. En escrito de febrero 9 de 2012, la representante legal de Asofondos solicitó a esta corporación declarar exequible la norma parcialmente demandada, como

quiera que no desconoce los principios de igualdad, ni solidaridad14. Indicó que acorde con la jurisprudencia de la Corte, el Congreso tiene un amplio margen de configuración sobre el sistema de seguridad social, por lo tanto, puede exigir requisitos y definir lo relacionado con las fuentes de financiación y los porcentajes para acceder a las prestaciones que reconoce dicho sistema, con el fin de mantener el equilibrio económico y financiero. En ese orden, explicó que el estado de invalidez definido por el artículo 38 de la Ley 100 de 1992, es uno de los requisitos exigidos por el legislador para acceder a la respectiva pensión, el cual ha sido una constante en el ordenamiento jurídico colombiano15. 13 Cfr. fs. 89 a 99 ib.. 14 Cfr. fs. 100 a 117 ib.. 15 En la intervención se reseñó lo señalado en el Decreto 3041 de 1966 y el Decreto Reglamentario 758 de 1990 (cfr. fs. 103 y 104 ib.). 10 Bajo tales supuestos, aseveró que el referido artículo conserva el mismo criterio técnico de normas anteriores, para definir el estado de invalidez sobre el límite del 50% de la pérdida de la capacidad laboral, desarrollando dos principios constitucionales como son la protección especial a las personas más vulnerables y el carácter progresivo de los derechos pensionales. Argumentó que acorde con lo analizado, resulta razonable constitucionalmente fijar un límite o requisito para acceder a la pensión de invalidez por origen común, pues permite focalizar el reconocimiento hacia las personas afectadas con una mayor pérdida de la capacidad laboral.

Puntualizó entonces que suprimir el límite del 50% o más fijado en la norma, conllevaría que la prestación prevista por el legislador para las personas más vulnerables por tener un mayor porcentaje de pérdida de la capacidad laboral se amplíe a toda la población discapacitada, vulnerando el principio de solidaridad hacia las personas que requieren una mayor protección especial. Sostuvo que no es factible, desde el punto de vista del aseguramiento de los riesgos en materia de seguridad social, ubicar en un mismo plano a quienes sufren una incapacidad permanente parcial, con las personas que padecen un estado grave de invalidez, porque más que ampliar el espectro de protección, se restringiría la priorización de brindar mayor protección a estos últimos. Finalmente, expresó que el legislador estableció quiénes deben ser considerados en estado invalidez, para acceder a la correspondiente pensión, bajo criterios objetivos y de uso internacional, sin ser ese porcentaje producto del capricho o la arbitrariedad, sino de una metodología técnica. 4.5. Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás de Bogotá. En escrito de febrero 8 de 201216, el Coordinador del Grupo de Acciones de Interés Público del Consultorio Jurídico y una docente de dicha facultad solicitaron declarar exequible la expresión “el 50% o más”, contenida en el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, pues no vulnera el preámbulo ni los artículos 1, 2, 13, 47, 53, 54 y 68 de la Constitución. Argumentaron que el actor realizó una errada interpretación de la preceptiva impugnada, al desconocer los conceptos de invalidez y discapacidad, pues

considerar inválido a quien ha perdido el 50% o más de la capacidad laboral, no implica discriminar a quienes sean calificados con un porcentaje menor. Explicaron que aquellas personas que tengan un porcentaje de pérdida de la capacidad laboral menor, no se encuentran desamparadas, pues (i) tienen la posibilidad de reclamar una pensión sustitutiva, dependiendo si el grado de discapacidad es grave, leve o moderado; o (ii) continuar laborando hasta cumplir los requisitos para la pensión de vejez. 16 Fs. 120 a 128 ib.. 11 4.6. Ministerio de Salud y Protección Social. En escrito de febrero 9 de 201217 presentado mediante apoderada, la referida cartera solicitó declarar exequible la preceptiva demandada, pues no desconoce el principio de solidaridad, pues la norma busca proteger los recursos existentes en el sistema de seguridad social en pensiones, en armonía con otros principios como la sostenibilidad y la eficiencia. Luego de reseñar múltiples pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre el principio de solidaridad y la seguridad social, indicó que existe amplía libertad de configuración del legislador que lo faculta para expedir normas como la demandada, donde se define el grado de pérdida de la capacidad laboral para acceder a la pensión, reflejando un criterio técnico que resulta proporcionado, razonable y no vulnera la carta política. 4.7. Ministerio del Trabajo. En escrito de febrero 21 de 201218, allegado extemporáneamente mediante apoderada, ese Ministerio indicó que la demanda no reúne los requisitos para que se profiera un fallo de fondo.

Con todo, indicó que el precepto impugnado no desconoce las normas invocadas por el demandante, invocando similares argumentos a los expuestos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.

En concepto 5309 de febrero 14 de 2012, el señor Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible el artículo 38 de la Ley 100 de 1990, por el cargo analizado19, pues no desconoce las normas invocadas, al no ser equiparables las situaciones analizadas por el actor. Explicó que “considerar a una persona que ha perdido la mitad o más de su capacidad laboral, como inválida, no parece ser en sí misma contraria a la Constitución. Si la persona sufre una merma en su capacidad laboral, pero ésta no impide su desempeño productivo, no tiene sentido hablar de una pensión de invalidez, ya que esta persona está en condiciones de proveer lo necesario para ganarse la vida”20. Para explicar lo anterior, señaló: “Las personas que conservan al menos la mitad de su capacidad laboral, si bien pueden tener algunas dificultades para acceder al mercado del trabajo o de servicios o para ejercer su profesión u 17 Cfr. fs. 129 a 135 ib.. 18 Cfr. fs. 155 a 169 ib.. 19 Cfr. fs. 147 a 151 ib.. 20 F. 149 ib.. 12 oficio de manera independiente, están en condiciones de obtener una remuneración plena, conforme a lo previsto en el artículo 16 del Decreto 2351 de 1965. Por ello, reciben una indemnización sustitutiva. Las personas cuya pérdida es igual o superior a la

mitad de su capacidad laboral, no pueden obtener tal remuneración. Por ello, la ley les reconoce una pensión, cuya cuantía no puede ser superior al 75% de dicho ingreso, al tenor de lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 100 de 1993.” A renglón seguido, explicó: “En lugar de intentar equiparar lo que no es equiparable, como lo pretende el actor al sostener que existe una discriminación injustificada, para extender la calificación de invalidez a quienes no son inválidos, es menester allanar el acceso de estas personas al mercado del trabajo o de servicios o para ejercer su profesión u oficio de manera independiente, a las personas cuya pérdida de capacidad laboral sea inferior al 50%, como lo prevé la Carta en su preámbulo y en los artículos 1°, 13, 25, 47, 53 y 334. El Estado y los empleadores tienen la obligación de brindar la oportunidad a las personas con pérdida de capacidad laboral, no inválidas, de proveer lo necesario para ganarse la vida.”21

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

1.- Competencia. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241., numeral 4°, de la Constitución, la Corte es competente para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por vicios de contenido material o de fondo, como por aquellos de carácter formal o procedimental suscitados en su formación, siendo la presente acción fruto de la acusación contra un segmento del artículo 38 de la Ley 100 de 1993, por

censuras correspondientes a la primera clase de irregularidades referidas. 2.- Lo que se debate. El ciudadano demandante indicó que la expresión “el 50% o más”, contenida en el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 es inexequible, porque desconoce los principios de solidaridad, igualdad y dignidad de las personas con algún tipo de discapacidad inferior a ese porcentaje, a las cuales no se les reconoce el derecho a una pensión de invalidez por riesgo común, vulnerando así el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 47, 53, 54 y 68 de la Constitución. En contraposición con lo expuesto, la mayoría de los intervinientes aseguraron que la preceptiva demandada se ajusta a la Constitución, pues el legislador dentro de su facultad de configuración en materia de seguridad social, fijó 21 Fs. 150 y 151 ib.. 13 objetivamente y con fundamentos técnicos el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral para acceder a la pensión de invalidez. En las intervenciones se explicó que ampliar el espectro, como pretende el actor, afectaría los derechos de aquellas personas que al tener un porcentaje superior de invalidez, requieren una mayor protección y asistencia del Estado. En las intervenciones presentadas por la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes y el Ministerio del Trabajo se afirmó que la demanda no reúne los requisitos mínimos para que la Corte emita un fallo de fondo, pues los argumentos no resultan ser suficientes, ni específicos. En orden metodológico, corresponde en primer lugar, determinar si los cargos esgrimidos cumplen con los presupuestos contenidos del artículo 2° del

Decreto 2067 de 1991, y en caso tal, proceder al respectivo análisis de fondo.

3. Aptitud sustantiva de la demanda en el presente evento. 3.1. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos mínimos que razonablemente22 deben contener las demandas de constitucionalidad para su admisión. Según lo allí indicado, es imperativo señalar con claridad las normas que son censuradas como inconstitucionales, al igual que la preceptiva superior que se tilda de infringida y explicar las razones por los cuales se estima que presuntamente las pr