CC - C605-2019

Sentencia C-605/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud de la demanda PROYECTO DE LEY-Trámite legislativo NORMA ACUSADA-Contenido y alcance IGUALDAD-Triple papel en el ordenamiento constitucional/IGUALDAD-Pilar fundamental del Estado Social de Derecho/IGUALDAD-Carácter relacional PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE IGUALDAD-Reconocimiento del derecho a la igualdad JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas El juicio integrado de igualdad se desarrolla a partir de tres etapas, a saber: (i) la de fijar el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, valga decir, precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se comparan sujetos de la misma naturaleza; (ii) la de establecer si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) por, último, la de determinar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente desde la perspectiva constitucional JUICIO DE IGUALDAD-Trato desigual entre iguales o igual entre desiguales en el plano fáctico y jurídico/TEST DE IGUALDAD-Grados de intensidad JUICIO DE IGUALDAD-Intensidad estricta JUICIO DE IGUALDAD-Intensidad intermedia

JUICIO DE IGUALDAD-Intensidad leve JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Criterio de comparación, patrón de igualdad o tertium comparationis Este tribunal observa que: 1) la situación del alcalde o del miembro de la corporación municipal, en tanto servidores públicos de elección popular, es la misma, con independencia de la población del municipio o de que este sea capital del departamento; 2) el medio de control de nulidad de la elección de unos y otros, los legitimados para ejercerlo y los afectados por él, son también los mismos, conforme a lo previsto en el artículo 139 del CPACA; 3) las causales de nulidad, conforme a lo dispuesto en los artículos 137 y 275 del CPACA, son también las mismas; 4) el trámite del proceso contencioso administrativo, salvo lo relativo a la eventual segunda instancia, es también el mismo; 5) la autoridad competente para conocer de la demanda es la misma: el tribunal administrativo. Sobre esta base, no se advierte que exista alguna diferencia relevante entre la nulidad de la elección de un alcalde o de otro, o entre la nulidad del miembro de una corporación municipal o de otra, pues se trata de sujetos de la misma naturaleza, sometidos al mismo régimen jurídico JUICIO INTEGRAL DE IGUALDAD-Justificación constitucional de la diferencia de trato JUICIO DE IGUALDAD-Ponderación del test de proporcionalidad TEST DE PROPORCIONALIDAD-Intensidad MEDIDAS LEGISLATIVAS QUE REGULAN LOS PROCEDIMIENTOS-Intensidad del juicio de razonabilidad y proporcionalidad

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN

MATERIA PROCESAL-Contenido y alcance

AMPLIA FACULTAD LEGISLATIVA EN MATERIA DE

PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Límites

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Intensidad leve PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Relación medio-fin NORMA ACUSADA-Medida tiene un fin constitucionalmente legítimo PROCESOS DE UNICA INSTANCIA-No son violatorios del debido proceso/PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Admite excepciones El que el proceso judicial se adelante en única instancia, posibilidad prevista por la propia Constitución al atribuir al legislador competencia para establecer excepciones a la regla de la doble instancia, no implica en sí misma la afectación del debido proceso o de su núcleo esencial. Y, de otra parte, de ello no se sigue de manera necesaria una afectación del derecho a acceder a la justicia, ni siquiera en el contexto de las acciones públicas cuyo ejercicio corresponde a un derecho político fundamental (art. 40.6 CP) RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAProcedencia contra sentencias ejecutoriadas En efecto, cuando no procede el recurso de apelación, como en este caso, el CPACA prevé que procede el recurso extraordinario de revisión, e incluso cabe, cuando la inconformidad no pueda encausarse en las causales de dicho recurso, si de ella se sigue la violación de derechos fundamentales, acudir a la garantía judicial de la tutela. 2 NORMA JURIDICA-Exequibilidad

Referencia: Expediente D-13297

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 9 del artículo 151 y contra

el numeral 8 (parcial) del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”

Demandante: Juan Camilo Méndez Londoño

Magistrado Sustanciador:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y conforme a los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES Por medio de auto del 21 de junio de 2019, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda de la referencia, inicialmente dirigida contra el numeral 9 (parcial) del artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA.

Al haberse corregido las falencias indicadas en el auto inadmisorio, el magistrado sustanciador, por medio de auto del ocho de julio de 2019, resolvió admitir la demanda contra el numeral 9 del artículo 151 y contra la expresión: “con setenta mil (70.000) o más habitantes, o que sean capital de departamento. El número de habitantes se acreditará con la información oficial del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas – DANE”, contenida en el numeral 8 del artículo 152 del CPACA. En este mismo auto se dispuso fijar en lista las normas acusadas, hacer las comunicaciones previstas

en los artículos 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991 y en el artículo 2 b) del Decreto 1365 de 2013, y dar traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiese el concepto a su cargo. 3 En la secretaría general de este tribunal se recibieron, en orden cronológico, las siguientes intervenciones: 1) la de la Universidad Externado de Colombia1, 2) la del Ministerio del Interior2, 3) la de la Universidad Libre3, 4) la del Consejo de Estado4, 5) la del Ministerio de Justicia y del Derecho5 y 6) la de la Universidad Pontificia Bolivariana6. También se recibió el Concepto 6633 del 26 de agosto de 2019, rendido por el Procurador General de la Nación7.

II. NORMAS DEMANDADAS

1. Las normas demandadas A continuación, se transcribe el texto de los artículos 151 y 152 del CPACA, y se destaca en subrayas las expresiones que son objeto de la demanda, según aparece publicado en el Diario Oficial 47.956 del 18 de enero de 2011: “LEY 1437 DE 2011

(enero 18) Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

[…]

PARTE SEGUNDA

ORGANIZACIÓN DE LA JURISDICCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y DE SUS FUNCIONES

JURISDICCIONAL Y CONSULTIVA

[…]

TÍTULO IV

DISTRIBUCIÓN DE LAS COMPETENCIAS

[…]

CAPÍTULO II

COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS […] 1 El concepto técnico, elaborado por el grupo de investigación en derecho administrativo, es remitido por el ciudadano Jorge Iván Rincón Córdoba, Director del Departamento de Derecho Administrativo. Folios 86 a 93 del cuaderno principal. 2 Interviene la ciudadana Sandra Jeannette Faura Vargas, en su condición de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, conforme a la delegación hecha en la Resolución 1735 de 2011. Folios 94 a 96 del cuaderno principal. 3 El concepto técnico aparece suscrito por los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarín y Hans Alexander Villalobos Díaz, en su condición de ciudadanos y de Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional y miembro del mismo, respectivamente. Folios 97 a 104 del cuaderno principal. 4 Interviene la ciudadana Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, en su condición de Presidente del Consejo de Estado. Folios 105 a 106 del cuaderno principal. 5 Interviene la ciudadana Olivia Inés Reina Castillo, en su condición de Directora de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico, conforme a la delegación de representación judicial conferida por medio de la Resolución 0641 de 2012. Folios 107 a 112 del cuaderno principal. 6 El concepto técnico está suscrito por el ciudadano Daniel Mauricio Patiño Mariaca, profesor investigador. Folios 119 a 123 del cuaderno principal. 7 Folios 125 a 128 del cuaderno principal. 4

ARTÍCULO 151. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES

ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

1. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía y en los cuales se controviertan actos administrativos del orden departamental, distrital o municipal.

2. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en que se controviertan sanciones disciplinarias administrativas distintas a las que originen retiro temporal o definitivo del servicio, impuestas por las autoridades departamentales.

3. De los de definición de competencias administrativas entre entidades públicas del orden departamental, distrital o municipal o entre cualesquiera de ellas cuando estén comprendidas en el territorio de su jurisdicción.

4. De las observaciones que formula el gobernador del departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones, por los mismos motivos, a los proyectos de ordenanzas.

5. De las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los alcaldes, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad.

6. De las objeciones que formulen los alcaldes a los proyectos de acuerdos municipales o distritales, por ser contrarios al ordenamiento jurídico superior.

7. Del recurso de insistencia previsto en la parte primera de este Código, cuando la autoridad que profiera o deba proferir la decisión sea del orden nacional o departamental o del Distrito Capital de

Bogotá.

8. De la nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de expropiación de que tratan las leyes sobre reforma urbana.

9. De la nulidad del acto de elección de alcaldes y de miembros de corporaciones públicas de municipios con menos de setenta mil (70.000) habitantes que no sean capital de departamento. El número de habitantes se acreditará con la información oficial del Departamento

Administrativo Nacional de Estadísticas –DANE–. La competencia por razón del territorio le corresponderá al tribunal con jurisdicción en el respectivo departamento. 5

10. De la nulidad de los actos de elección expedidos por las asambleas departamentales y por los concejos municipales en municipios de setenta mil (70.000) habitantes o más que no sean capital de departamento. El número de habitantes se acreditará con la información oficial del Departamento Administrativo Nacional de

Estadísticas –DANE–. La competencia por razón del territorio le corresponderá al tribunal con jurisdicción en el respectivo departamento.

11. De la nulidad del acto de elección de miembros de juntas o consejos directivos de entidades públicas del orden departamental, distrital o municipal.

12. De los de nulidad contra el acto de elección de los empleados públicos del orden nacional de los niveles asesor, profesional, técnico y asistencial o el equivalente a cualquiera de estos niveles efectuado por las autoridades del orden nacional, los entes autónomos y las comisiones de regulación.

La competencia por razón del territorio corresponde al tribunal del lugar donde el nombrado preste o deba prestar los servicios.

13. De los de nulidad electoral del acto de elección de los empleados públicos de los niveles asesor, profesional, técnico y asistencial o el equivalente a cualquiera de estos niveles efectuado por las autoridades

del orden distrital y departamental. La competencia por razón del territorio corresponde al tribunal del lugar donde el nombrado preste o deba prestar los servicios.

14. Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan.

ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

1. De los de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental, o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas de los citados órdenes.

6

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía, de los actos que se expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General

de la Nación.

4. De los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía sea superior a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

7. De los procesos ejecutivos, cuya cuantía exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

8. De la nulidad del acto de elección de contralor departamental, de los diputados a las asambleas departamentales; de concejales del Distrito Capital de Bogotá; de los alcaldes, personeros, contralores municipales y miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos y demás autoridades municipales con setenta mil (70.000) o más habitantes, o que sean capital de departamento. El número de habitantes se acreditará con la información oficial del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas – DANE. La competencia por razón del territorio corresponde al Tribunal con jurisdicción en el

respectivo departamento.

9. De la nulidad del acto de nombramiento de los empleados públicos del nivel directivo o su equivalente efectuado por autoridades del orden nacional y por las autoridades Distritales, Departamentales o

7 Municipales, en municipios con más de setenta mil (70.000) habitantes o que sean capital de departamento.

10. De los de nulidad de los actos administrativos de las entidades territoriales y descentralizadas de carácter departamental, distrital o municipal que deban someterse para su validez a la aprobación de autoridad superior, o que hayan sido dictados en virtud de delegación de funciones hecha por la misma.

11. De la repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que cumplan funciones públicas, incluidos los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes y cuya competencia no estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia.

12. De la nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos.

13. De los de expropiación de que tratan las leyes agrarias.

14. De los que se promuevan contra los actos de expropiación por vía administrativa.

15. De la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles, de conformidad con el procedimiento establecido en la ley. En estos eventos el fallo se proferirá por la Sala Plena del tribunal.

16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro

de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas.”

III. DEMANDA, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DE LA VISTA FISCAL A partir del análisis del sentido y alcance de la demanda, se procederá a sintetizar intervenciones recibidas, las cuales se organizarán en tres bloques. El primero, que cuestiona la aptitud sustancial de la demanda, conformado por el Ministerio del Interior. El segundo, que defiende la constitucionalidad de las normas demandadas, en el que se encuentra el Consejo de Estado. El tercero, que solicita la declaración de inexequibilidad de las normas demandadas, del que hacen parte el Ministerio de Justicia y del Derecho y las Universidades Externado de Colombia, Libre y Pontificia Bolivariana. Cumplida esta tarea se presentará el concepto rendido por el Procurador General de la Nación.

1. La demanda8 8 Folios 30 a 58 del cuaderno principal.

8 El actor considera que las normas demandadas del CPACA son incompatibles con lo previsto en los artículos 13, 29, 31 y 40 de la Constitución. Los argumentos de la demanda se organizan en cuatro cargos. 1.1. El primer cargo, relativo al principio de igualdad, se funda en la circunstancia de que los dos referentes de la comparación: 1) las personas elegidas en municipios con más de setenta mil habitantes o que son capital de departamento y 2) las personas elegidas en municipios con menos de setenta mil habitantes o que no son capital de departamento, son comparables. Para este propósito, la demanda destaca que la calidad de alcalde, de concejal o de personero, es la misma en unos y otros. En concreto, se afirma que el medio de

control de nulidad del acto de elección de dichos servidores, tiene en ambos casos los mismos sujetos activos y pasivos, el mismo fundamento y alcance, difiriendo sólo en la competencia otorgada por la ley, que en el primer caso es conferida a los tribunales contencioso administrativos en primera instancia y, en el segundo, en única instancia. Así, pues, sostiene que para conocer de una misma acción (nulidad electoral, art. 139 CPACA) que tiene los mismos sujetos activos (por ser una acción pública, puede ser ejercida por cualquier ciudadano), los mismos sujetos pasivos (alcaldes y miembros de las corporaciones municipales), las mismas causales (artículo 275 CPACA) y recaen sobre los mismos entes territoriales (municipios), las normas demandadas establecen que en algunos eventos: cuando la población del municipio sea igual o superior a setenta mil habitantes o sea capital de departamento, el proceso será de doble instancia, mientras que en los demás eventos será de única instancia. Esta es la diferencia de trato que se señala en la demanda. Sobre la base de que existe una diferencia de trato, afirma que ésta es injustificada, por resultar desproporcionada. Para sostener su afirmación, dice que los tres fines que podrían perseguir las normas demandadas: 1) la pronta y cumplida administración de justicia, 2) el acceso a la justicia y 3) el control de legalidad de las elecciones, son irreprochables. Sin embargo, el medio usado, que puede ser adecuado e idóneo, es desproporcionado, en tanto y en cuanto, brinda un trato diferente a titulares de derechos políticos fundamentales, en materia de sus garantías judiciales, en razón de la población del municipio en

el cual fueron elegidos o de la circunstancia de ser capital de departamento. 1.2. En el segundo cargo, relacionado con el derecho a un debido proceso, cuestiona la limitación que introducen las normas demandadas al derecho a recurrir la sentencia, que sólo se reconoce a unos servidores públicos y no a todos, pese a que se trata de personas que están en una situación equiparable. Considera que esta diferencia de trato, en materia de garantías judiciales, priva a algunos servidores públicos del derecho a someter a consideración del juez superior la decisión sobre la nulidad de su elección. 1.3. En el tercer cargo, que desarrolla el anterior a partir de la regla de la doble instancia, se sostiene que privar sólo a algunos servidores públicos del acceso a la segunda instancia es irrazonable, pues si bien el legislador tiene un amplio 9 margen de configuración en esta materia, en este caso su proceder es desproporcionado. 1.4. En el cuarto cargo, la argumentación de la demanda se refiere a los derechos fundamentales políticos, que son, a la postre, los que acaban siendo afectados con la garantía judicial restringida que prevén las normas demandadas. Así, pues, unos electores y elegidos pueden cuestionar, ante las autoridades judiciales superiores, la decisión que tomen respecto de la nulidad de su elección, mientras que, a otros, se les priva de esta garantía. De tal suerte que el ejercicio de los derechos políticos, por la vía de las dos competencias reconocidas a los tribunales contenciosos administrativos, es tratado, sin una justificación adecuada, de manera diferente.

2. Las intervenciones Las intervenciones recibidas en este proceso pueden organizarse en tres

bloques: la que cuestiona la aptitud sustancial de la demanda, hecha por el Ministerio del Interior; la que defiende la constitucionalidad de la norma demandada, hecha por el Consejo de Estado; y las demás, hechas por las Universidades Externado de Colombia, Libre y Bolivariana y por el Ministerio de Justicia y del Derecho, que solicitan se declare la inexequibilidad de las normas demandadas. 2.1. Intervención que cuestiona la aptitud sustancial de la demanda El Ministerio del Interior considera que el concepto de la violación de la demanda carece de certeza y suficiencia. Lo primero ocurre, a su juicio, porque sólo se comparan los municipios que son capital de departamento con los que no lo son, cuando ha debido incluir también en la comparación a los municipios a partir de una población superior o inferior a los setenta mil habitantes. Lo segundo se presenta porque en esta materia el legislador tiene un amplio margen de configuración, frente al cual la mera diferencia de trato no afecta, per se, el derecho a la igualdad. En consecuencia, solicita a este tribunal que, dada la ineptitud sustancial de la demanda, se inhiba de pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. 2.2. Intervención que defiende la constitucionalidad de las normas demandadas El Consejo de Estado destaca que, en esta materia, conforme a lo previsto en el artículo 150.2 de la Carta, el legislador tiene un amplio margen de configuración. En particular, respecto de la regulación sobre recursos y medios de defensa y contradicción, que corresponde a la ley, la Constitución reconoce al legislador la competencia para definir en qué casos no hay lugar a presentar

recursos, entre otros motivos, por razones de economía procesal. Así, pues, advierte que la doble instancia no es absoluta, ni es una regla que deba aplicarse de manera forzosa en todo proceso judicial, e incluso no hace parte del núcleo 10 esencial del debido proceso, salvo en materia penal9. Por tanto, concluye que las normas demandadas no prevén una restricción irrazonable o desproporcionada. Agrega que, en todo caso, contra las sentencias de única instancia procede el recurso extraordinario de revisión, siendo una de sus causales de procedencia la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, contra la cual no proceda el recurso de apelación10. 2.3. Intervenciones que solicitan se declare la inexequibilidad de las normas demandadas 2.3.1. La Universidad Externado de Colombia comienza su análisis por destacar que la garantía judicial de la doble instancia no hace parte del núcleo esencial del debido proceso, sin embargo, siendo la regla general, para su supresión es necesario satisfacer cuatro estándares11, a saber: 1) que la supresión debe ser excepcional; 2) que deben existir otros recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen de manera adecuada la defensa y el acceso a la justicia del afectado; 3) que la supresión obedezca a una finalidad constitucionalmente legítima; y 4) que la supresión no dé lugar a discriminación. En relación con la finalidad de la medida, el interviniente expresa que en la Gaceta del Congreso 683 de 2010, se establece que esta busca evitar la congestión judicial, finalidad que considera válida, pero que, afirma, debe ser,

también constitucionalmente legítima. Y al analizar más a fondo el asunto, concluye que no lo es. De su argumentación resultan ilustrativas las siguientes reflexiones: “[…] llama la atención que el legislador haya razonado en incrementar el umbral poblacional a 70.000 habitantes con el objeto de que “estos despachos no se inunden de procesos”. Nótese que con la expresión “a estos despachos” el legislador hizo referencia a los Tribunales Administrativos, autoridad a quie[n] de cualquier manera llegarían todos los procesos promovidos por el ejercicio del medio de control de nulidad electoral de alcaldes y de miembros de corporaciones públicas. // Otra hubiera sido la motivación del legislador si hubiera evidencia en las Gacetas [de] que la supresión de la impugnación de fallos proferidos por Tribunales Administrativos a partir de cierta población (70.000 habitantes) se justificaba por cuanto de esa manera se evitaría una “inundación de procesos” en el Consejo de Estado, que es la autoridad a cuyo cargo estaría el conocimiento del recurso de apelación. De la lectura natural y sistemática de la exposición de motivos no podría determinarse con absoluta certeza si el legislador quiso de manera fútil descongestionar los Tribunales Administrativos, o si incurrió en un lapsus calami al no hacer claridad en que la expresión “estos despachos” hacía alusión al Consejo de 9 Para ilustrar este aserto, se alude a las Sentencias C-019 de 1993, C-005 de 1996, C-179 de 1995 y C-788 de

2002. 10 Al ocuparse de este recurso, alude al artículo 250.5 del CPACA. 11 Estos estándares los toma de la Sentencia C-718 de 2012.

11 Estado. // Sea cual fuere el caso, si bien la “inundación de procesos” puede ser una razón que propugna fines loables como lo es la economía procesal, que en otros escenarios le permitiría al legislador hacer uso legítimo de su amplia libertad de configuración en materia procesal, en este caso estimamos que en modo alguno podría ser una razón constitucionalmente legítima y suficiente para excluir la garantía de la doble instancia.” A esto agrega que las normas demandadas, además, dan lugar a una discriminación infundada entre los servidores públicos municipales, con lo cual se afecta el principio democrático12. Por esta razón, considera que el test de proporcionalidad a aplicar en este caso debe ser de intensidad estricta. Y al aplicar el test, cobra de nuevo valor lo ya dicho sobre la finalidad en este asunto, que no es constitucionalmente legítima y, menos aún, constitucionalmente imperiosa. 2.3.2. La Universidad Libre, al realizar el juicio integrado de igualdad13, comienza por proponer que la intensidad del test de proporcionalidad debe ser leve, dado el amplio margen de configuración del legislador en esta materia. Considera que la equiparación es viable en el ámbito procesal: la doble instancia en los procesos de nulidad electoral. En este contexto, precisa que existe un beneficio o ventaja, pues en algunos casos de nulidad electoral se puede apelar la sentencia, mientras que en otros no. Al ocuparse de la

justificación del trato diferenciado, luego de revisar la referida Gaceta del Congreso 683 de 2010, hace la siguiente reflexión: “Nótese como la fuente que originó la norma exclusivamente ocupó su atención en la congestión judicial que posiblemente se presentase en los tribunales administrativos, sin embargo, no se vislumbra justificación mínima o precaria que permita determinar el motivo que inspira la posibilidad de agotar la doble instancia en los procesos de nulidad electoral cuando medie un municipio con menos de (70.000) habitantes que no son capital de departamento. // Ahora bien, es necesario recordar que el trabajo llevado a cabo por el constituyente derivado no se agota con el hecho de buscar un motivo constitucional, sino que debe ser una justificación legítima, es decir, bajo una mirada del bloque de constitucionalidad debe afianzarse los motivos que respalden la afirmación de no requerirse la doble instancia para un escenario determinado, y por qué si es necesario para un tapiz fáctico similar”. 2.3.3. El Ministerio de Justicia y del Derecho, en la misma línea seguida por la Universidad Externado de Colombia, destaca que la supresión de la garantía de la doble instancia debe ser excepcional y está sometida a unos estándares14. A 12 Para dar cuenta de este principio, cita el Auto del 7 de febrero de 2019 (Rad. 11001-03-28-000-2019800001-00), dictado por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Alberto Yepes Barreiro. 13 Para este propósito sigue la metodología fijada en las Sentencias C-015 y C-053 de 2018.

14 Para mostrar dichos estándares alude a las Sentencias C-411 de 1997, C-040 de 2002, C-900