CC - C616-2002

Sentencia C-616/02

SANCION ADMINISTRATIVA-Naturaleza, características y requisitos IUS PUNIENDI DEL ESTADO-Género SANCION ADMINISTRATIVA-Sujeción al debido proceso/PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL-Aplicación a formas de actividad sancionadora estatal SANCION ADMINISTRATIVA-Garantías constitucionales POTESTAD SANCIONADORA ADMINISTRATIVA Y POTESTAD PUNITIVA PENAL-Distinción La potestad sancionadora administrativa se diferencia cualitativamente de la potestad punitiva penal. Con la potestad punitiva penal, además de cumplirse una función preventiva, se protege "el orden social colectivo, y su aplicación persigue esencialmente (sin perjuicio de la concurrencia de otros fines difusos) un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador, en la persona del delincuente", mientras que con la potestad administrativa sancionatoria se busca garantizar la organización y el funcionamiento de las diferentes actividades sociales. La Corte ha resaltado que la potestad sancionadora de la administración es un medio necesario para alcanzar los objetivos que ella se ha trazado en el ejercicio de sus funciones. DEBIDO PROCESO EN SANCION ADMINISTRATIVA-Alcance no es igual al ámbito penal La Corte también ha resaltado que, en materia sancionatoria administrativa, las garantías del debido proceso no tienen el mismo alcance que en el ámbito penal. Por ello, reiteró que "La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines

retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías –quedando a salvo su núcleo esencial– en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido". SANCION ADMINISTRATIVA EN DEBER TRIBUTARIOImposición por incumplimiento es actividad administrativa y no jurisdiccional DEBER TRIBUTARIO-Regulación legislativa/DEBER TRIBUTARIO-Determinación legislativa de condiciones para cumplimiento

ACTIVIDAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION EN

MATERIA TRIBUTARIA-Finalidad DEBER TRIBUTARIO-Función recaudadora DECOMISO DEFINITIVO DE BIENES DE ADMINISTRADOSFacultad de la administración DECOMISO DE BIENES-Cierre de establecimiento DECOMISO PERMANENTE DE BIENES-Lineamientos jurisprudenciales SANCION ADMINISTRATIVA POR RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Aceptación excepcional RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA SANCIONADORA-Proscripción RESPONSABILIDAD SIN CULPA EN MATERIA TRIBUTARIADesproporción y vulneración de principios Resulta desproporcionado y violatorio de los principios de equidad y justicia tributarios la consagración de una responsabilidad sin culpa en este campo, por lo cual considera que en este ámbito opera el principio de nulla poena sine culpa como elemento integrante del debido proceso que regula la función punitiva del Estado".

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION

ADMINISTRATIVA-Límites

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Amplitud El legislador dispone de un margen de configuración de las sanciones administrativas, que es amplio habida cuenta de la gran diversidad de sectores de la administración y de las necesidades y particularidades en cada uno de ellos. En atención a la naturaleza y a la gravedad de la sanción que ha analizado en cada caso y a las condiciones para su imposición, la Corte ha admitido diferentes grados de garantía del derecho al debido proceso en lo que respecta a las condiciones de imputación. Así, esta Corporación ha puesto de presente que en el ámbito tributario, cuando la sanción es monetaria, el legislador puede, entre otras, (i) presumir que la persona sancionada es culpable por la comisión de la infracción por la que se le investiga y reglamentar las condiciones en las que se podrá presentar prueba en contrario; (ii) prescribir que el requisito para la imposición de la sanción tributaria consiste en que la administración de impuestos cumpla con la carga probatoria inicial de demostrar que la conducta del investigado causó un daño, sin que sea necesario demostrar la culpa; (iii) presumir que el comportamiento del que cometió un error en su declaración tributaria que luego pretende corregir, fue negligente. DEBIDO PROCESO EN SANCION ADMINISTRATIVA-Grados diferentes de garantías en cuanto condiciones de imputación/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION MONETARIA EN MATERIA TRIBUTARIA-Grados diferentes de garantías del debido proceso

REGIMEN SANCIONADOR ADMINISTRATIVO-Referencia al

derecho comparado SANCION ADMINISTRATIVA-Tipificación de infracciones SANCION ADMINISTRATIVA-Principio de culpabilidad y proporcionalidad SANCION ADMINISTRATIVA-Carga de la prueba de hechos generadores INFRACCION ADMINISTRATIVA-Alternativas de configuración legislativa en tipo de elemento subjetivo requerido y distribución de carga probatoria/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Variantes en el derecho comparado SANCION ADMINISTRATIVA-Imposición ipso jure/CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Sanción DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-No conlleva ipso jure clausura de establecimiento/DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Exigencias para sanción de clausura La sanción de decomiso por violación al régimen aduanero no conlleva la imposición ipso iure de la de clausura de establecimiento. Respecto de la sanción de clausura se exige (i) que la sanción de cierre tenga como condición la imposición del decomiso pero que sea autónoma en la medida en que obedece a conductas específicas establecidas en la norma acusada; (ii) que exista la posibilidad de demostrar que los bienes aprehendidos no se encuentran en una situación contraria a las normas aduaneras; y (iii) que el investigado pueda probar que ha actuado de buena fe y ha observado sus deberes legales, lo cual abre la posibilidad para disculpar o justificar su actuación.

DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Condiciones

para imposición de sanción de cierre de establecimiento NORMA LEGAL-Interpretaciones diversas SANCION POR RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Carácter excepcional y requisitos La imposición de sanciones por responsabilidad objetiva es de carácter excepcional en el régimen constitucional colombiano y se encuentra por ello sujeta a estrictos requisito. En efecto, las sanciones por responsabilidad objetiva se ajustan a la Carta siempre y cuando (i) carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina llama 'rescisorias', es decir, de sanciones que comprometen de manera específica el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a terceros; (ii) tengan un carácter meramente monetario; y (iii) sean de menor entidad en términos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de tránsito) o en términos relativos (tal como sucede en el régimen cambiario donde la sanción corresponde a un porcentaje del monto de la infracción o en el caso del decomiso en el que la afectación se limita exclusivamente a la propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las normas aduaneras). DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Sanción de cierre de establecimiento no constituye modalidad de responsabilidad objetiva DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Sanción de clausura de establecimiento no es consecuencia automática/DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Sanción de clausura de establecimiento no se impone a título de responsabilidad objetiva/DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANEROSanción de clausura de establecimiento requiere decisión autónoma respecto de la que decide el decomiso DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANEROProcedimiento aplicable para imposición de sanción de clausura de establecimiento

DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO Y

CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO-Sanciones distintas/DEBIDO PROCESO EN CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Observancia de garantías CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Requisitos a observar La Administración de Impuestos deberá observar ciertos requisitos para preservar la especificidad y la autonomía de la segunda sanción así como para garantizar el derecho de defensa: (i) que en la formulación del requerimiento especial aduanero se señale, que además de la sanción de decomiso, la administración pretende imponer la sanción de clausura de establecimiento; (ii) que exista la posibilidad de que se soliciten y decreten pruebas respecto de la sanción de clausura, independientemente de las que se soliciten y decreten respecto de los cargos por la comisión de alguna de las infracciones; (iii) que la administración resuelva en consideraciones separadas y con base en motivaciones independientes lo relativo a la imposición de cada una de las dos sanciones, sin perjuicio de que, cuando sea del caso, las dos sean impuestas en un mismo acto administrativo; y (iv) que el recurso de reconsideración pueda ser interpuesto exclusivamente contra la sanción de clausura y no contra la de decomiso, si así lo considera apropiado

el sancionado. Para la imposición de la sanción de clausura, la DIAN o quien haga sus veces, debe demostrar que el investigado es responsable de la comisión de alguna de las infracciones previstas en el régimen aduanero respecto de la permanencia de bienes en el territorio nacional aduanero o, al menos, que su comportamiento no fue diligente en la medida en que no adoptó las precauciones y el cuidado que le corresponde, de acuerdo con las normas respecto de las actividades que realiza. CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Facultad de imposición CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Término de sanción y principio de proporcionalidad CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Criterios para graduación del término INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargo específico CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Medios de prueba para demostrar condición de tercero tenedor de buena fe LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Resulta mayor que en materia penal/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Aumento de carga del investigado El margen de configuración del legislador en materia de sanciones administrativas es mayor que en materia penal, habida cuenta de la gran variedad de sanciones administrativas así como de los campos de la actividad social donde éstas son aplicadas y de las circunstancias en las cuales son impuestas por las autoridades administrativas competentes. Si bien, por regla general, la responsabilidad en este ámbito ha de ser a título de imputación

subjetiva y la carga probatoria de todos los elementos subjetivos pertinentes ha de recaer en el Estado, el legislador puede aminorar la carga de éste y aumentar la carga del investigado siempre que ésta sea razonable y no restrinja excesivamente los medios de prueba a su disposición. SANCION ADMINISTRATIVA-Prueba de la buena fe no exigible por un solo medio probatorio

Referencia: expediente D-3860

Norma Acusada: Artículo 41 de la Ley 633 de 2000

Demandantes: Álvaro Edgar Hernández Conde

Magistrado Ponente:

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA

ESPINOSA

Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil dos (2002) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Álvaro Edgar Hernández Conde demandó el artículo 41 de la Ley 633 del 29 de diciembre de 2000 "por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial".

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas, así:

LEY 633 DE 2000 (29 de diciembre) "por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial" Artículo 41. Sanción de clausura. Adiciónase el artículo 657 del Estatuto Tributario con el siguiente literal c): "c) Cuando las materias primas, activos o bienes que forman parte del inventario, o las mercancías recibidas en consignación o en depósito, sean aprehendidas por violación al régimen aduanero vigente. En este evento la sanción se hará efectiva una vez quede en firme en la vía gubernativa el acto administrativo de decomiso. En este evento la sanción de clausura será de treinta (30) días calendario y se impondrán sellos oficiales que contengan la leyenda CERRADO POR EVASION Y CONTRABANDO. Esta sanción se aplicará en el mismo acto administrativo de decomiso y se hará efectiva dentro de los dos (2) días siguientes al agotamiento de la vía gubernativa. Esta sanción no será aplicable al tercero tenedor de buena fe, siempre y cuando lo pueda comprobar con la factura con el lleno de los requisitos legales".

III. LA DEMANDA El demandante sostiene que el artículo 41 de la Ley 633 de 2000 vulnera los artículos 13 y 29 de la Constitución Política.

El artículo 29 de la Carta resulta violado por la norma acusada debido a que la sanción allí contemplada es aplicable por responsabilidad objetiva. En efecto,

"el hecho que se ordene el decomiso de una mercancía aprehendida en un establecimiento de comercio genera ipso jure la aplicación de sanción de clausura del establecimiento de comercio sin indicar la conducta que debe desplegar el infractor"1. Además, "En cuanto al procedimiento que indica el literal adicionado con el artículo 41 de la Ley 633, no es un procedimiento propiamente establecido para la aplicación de la sanción, como lo indiqué anteriormente el proceso de definición de la situación jurídica de la mercancía aprehendida no culmina con sanción, culmina con el decomiso o entrega de la mercancía, por lo cual el literal c) del actual artículo 657 del Estatuto tributario no tiene un procedimiento propio para la aplicación de la sanción allí establecida"2. El derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta también se vería vulnerado por la norma acusada pues "no deja la posibilidad que [sic] el fallador se pueda mover entre un tope mínimo y uno máximo, como se puede apreciar, igual sanción se debe aplicar al que le decomisen una insignificancia, en cuanto al costo de la mercancía, que aquel al que le decomisen una 1 Cfr. Folio 4. 2 Cfr. Folio 4. millonada en mercancía. Debido a la redacción de la norma no le es permitido al fallador una dosificación coherente con el daño causado. En el derecho aduanero actual se tipifica como delito al contrabando solo cuando el valor de la mercancía aprehendida supera el tope de 100 salarios mínimos legales vigentes, quiere decir, que el decomiso de mercancía valorada hasta en 99

salarios mínimos da lugar a contravención administrativa de contrabando"3. Por último, el demandante afirma la norma acusada "[…] va en contra de la Ley 191 de 1995, ley de fronteras, en su artículo 17, la cual faculta a los comerciantes de las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo a introducir, exclusivamente para el consumo dentro de dichas unidades, bien originarios de los países colindantes, por lo que en las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo se da con peligro y preocupación la aplicación de la norma demandada ya que es normal que en los pequeños comercios como tiendas, bodegas, graneros, abastos se darán como consecuencia [sic] la clausura del establecimiento de comercio por treinta (30) días, lo que significaría acabar con algunos pequeños comercios, desempleo y demás consecuencias desastrosas"4.

IV. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PUBICAS

Intervención de la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Esta Dirección intervino mediante apoderada para solicitar a la Corte que se declare la exequibilidad de la norma acusada. Indica la apoderada, Amparo Merizalde de Martínez, que "El presente debate jurídico es una materia sobre la cual la Honorable Corte Constitucional ya se pronunció (Sentencias C-093 de 19945 y C-1717 de 20006) determinando que las consideraciones hechas por esa Corporación guardan íntima relación material con la norma demandada encontrándolas ajustadas a la Constitución Política y por ende no atentatoria de ningún principio fundamental, por el

contrario, indicó, que corresponde a la labor de control fiscal que le compete al Estado"7. Señala que la norma acusada determina la clase de bienes cuya aprehensión puede dar lugar a la clausura de establecimiento, el término durante el cual éste será sellado, el acto que impone la sanción, las excepciones a la aplicación de la norma y los lugares que pueden ser objeto de clausura. 3 Cfr. Folio 4. 4 Cfr. Folio 5. 5 La Sentencia C-093 de 1994; M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Hernando Herrera Vergara versa sobre el régimen de inhabilidades aplicable a los Congresistas. 6 En la Sentencia C-1717 de 2000; M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 657 del Estatuto Tributario antes de que éste fuera adicionado por el artículo 41 de la Ley 633 de 2000, cuya exequibilidad se juzga en esta oportunidad. 7 Cfr. Folio 19. Afirma que el encabezado del artículo 657 del Estatuto Tributario hace uso de un verbo facultativo –"La Administración de Impuestos podrá imponer [...]" (negrillas fuera de texto) –, lo cual pone de presente que el término utilizado por el legislador "[...] denota la facultad discrecional de la autoridad competente para imponer o no la sanción en aquellos casos en que se cumplan los presupuestos fácticos de la misma, por cuanto al tenedor o tercero de buena fe de las mercancías que acredite la procedencia de la misma, con factura que cumpla los requisitos legales, no se le podrá aplicar la sanción de

cierre del establecimiento"8. Afirma que la apreciación del demandante en el sentido de que la norma acusada no contempla una adecuada tipificación de la sanción allí descrita, carece de sustento. En efecto, "No se comparte, la manifestación del actor, al señalar que la norma acusada viola igualmente el artículo 29 de la Carta Magna, porque no permite la dosificación de la sanción de acuerdo al daño causado, y porque no permite circunstancias de atenuación o agravación punitiva, por cuanto, la aplicación de la sanción de cierre o clausura del establecimiento es una sanción jurídica, administrativa, que se somete al escarnio público, y no pecunaria, que como tal, no admite dosificación, y en cuanto al término este esta [sic] plenamente establecido en la disposición impugnada"9. Sostiene que la imposición de los sellos oficiales obedece a una situación en la que se presentan circunstancias de evasión y contrabando. Así, "Lo anterior permite concluir que solo puede aplicarse la sanción de clausura cuando se configuren los presupuestos fácticos contemplados en el artículo 319 de la Ley 599 de julio 14 de 2000, es decir, que solo operaría en aquellos casos en que además de configurarse alguna de las causales de decomiso previstas en el artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, con sus respectivas modificaciones, tales causales se adecuen también a las señaladas en el mencionado tipo penal. Cabe destacar por lo tanto, que no todas las causales de decomiso previstas en el artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 con sus modificaciones se encuadran

en las conductas que configuran el delito de contrabando y en consecuencia, la sanción de clausura solo resultaría aplicable para aquellas que sí se adecuan al tipo penal"10.

V. INTERVENCIÓN CIUDADANA

1. Intervención del ciudadano Mauricio Plazas Vega en representación del Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) 8 Cfr. Folio 21. 9 Cfr. Folio 22. 10 Cfr. Folio 22.

El ciudadano Mauricio Plazas Vega intervino a nombre de este Instituto para solicitar que se declare la exequibilidad de la norma acusada salvo de su parte final. Como primera medida, afirma que "Frente a la inmensa riqueza del idioma de Castilla, parece inexplicable que se redacten normas legales de la pobreza idiomática del artículo demandado, pues es inconcebible que el parlamento colombiano, atropelle no solamente elementales normas de sintaxis, sino además la técnica jurídica"11.

Más adelante anota: "El artículo 41 de la Ley 633 de 2000 adicionó al citado artículo del estatuto el literal c), que fija como sanción para el caso de contrabando, clausura por 30 días, lo cual por lo menos en principio, plantea la duda de cuántos son en definitiva los días de clausura en el caso del hecho sancionable contemplado en dicho literal c), si de 3, 10 ó 30 días, porque el nuevo literal se integró al artículo 657, antes de los incisos 2° y 4° del mismo.

En tales circunstancias, considera el Instituto que, pese a la antitécnica y

confusa redacción del artículo, la sanción de 3 ó 10 días, según el caso, es aplicable a los hechos sancionables inicialmente previstos en la norma, pero para el hecho contemplado en el literal c), la sanción será de 30 días"12. Respecto del primero de los cargos (inexistencia en el artículo acusado de un procedimiento propio para su aplicación), el ciudadano interviniente señala que el procedimiento para la aplicación de la sanción descrita en la norma acusada, es la contenida en la Sección II –artículos 507 a 521– del Decreto 2685 de 1999 o Estatuto Aduanero. "En dicha sección –agrega– se señala la obligación por parte de la Administración de expedir un requerimiento especial aduanero, la oportunidad para formularlo, su notificación y el período probatorio"13. Sobre el segundo de los cargos, el representante del ICDT afirma: "No encuentra el Instituto que el artículo 29 de la Carta, ni ningún otro de los preceptos de la misma obligue al legislador, como sostiene el demandante, a dosificar la sanción de clausura del establecimiento de acuerdo con el daño causado, ni a seguir la atenuación punitiva. Empero, si la sentencia llegare a declarar la constitucionalidad del artículo cuestionado, tal como conceptúa el Instituto, sería prudente que la Honorable Corte Constitucional se pronunciara en el sentido de precisar si los 30 días de clausura constituyen o no el máximo de la sanción, de manera que si el daño causado no fuera de mayor magnitud, la sanción fuera inferior a 30 días"14. Por último, el interviniente encuentra que si bien ello no se indica en la

demanda, la expresión final del artículo acusado según la cual el tercero tenedor de buena fe no será sancionado, "siempre y cuando lo pueda comprobar con la factura con el lleno de los requisitos legales" vulnera los 11 Cfr. Folio 37. 12 Cfr. Folio 37. 13 Cfr. Folio 38. 14 Cfr. Folio 38a. artículos 29 y 83 de la Constitución por dos razones diferentes. Primero, porque presume la mala fe de la persona a la que se le adelante el proceso sancionatorio descrito en la norma acusada. Segundo, porque sólo permite la factura como medio probatorio y excluye todas las demás pruebas posibles.

2. Intervención del ciudadano Carlos Alfredo Ramírez Guerrero El ciudadano Carlos Alfredo Ramírez Guerrero, miembro del Consejo Directivo del ICDT presentó escrito en el cual se aparta de la posición adoptada por este Instituto.

Sostiene que debe establecerse una diferencia entre las normas tributarias, cuyo soporte constitucional se encuentra en el numeral 11 del artículo 150 de la Carta, y las "normas generales o 'leyes marco' de las que trata el Ordinal c) del Numeral 19 del artículo 150 superior, [las cuales] señalan los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno para: 'Modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas' (Destaco)"15. Cita un aparte de la Sentencia C-510 de 1992, proferida por la Corte Constitucional16, y concluye: "De tal nítida división de trabajo o distribución de competencias, deduzco que mediante ley cuya materia principal sean los

impuestos de que se ocupa el Estatuto Tributario Nacional, no es posible entonces, sin violar los textos de la Constitución sobre asignación de atribuciones que señalé al comienzo, reformar o adicionar leyes marco de aduana o los decretos enmarcados en ellas. Así como tampoco es posible modificar normas sobre impuestos mediante ley marco de adunas o decreto que la desarrolle. Como el artículo 41 acusado adiciona el literal c) al artículo 657 del Estatuto de los Impuestos Nacionales para señalar una pena que es consecuencia de infringir el régimen de aduanas, la conclusión a que llegué es que viola el Artículo 158 de la Constitución Política, por mezclar o confundir materia cuya regulación corresponde a la ley marco de aduanas con materia de la ley de impuestos, inconstitucionalidad causa para que sea declarado inexequible"17.

VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION 15 Cfr. Folio 40. 16 El fragmento de la Sentencia C-510 de 1992; M.P. Eduardo Cifuentes Muñuz citado por el interviniente es el siguiente: "La modificación del régimen aduanero por razones de política comercial es, pues, materia que debe ser objeto necesariamente de una ley conocida por la doctrina con el nombre de "ley marco". Con base en el mencionado tipo de instrumento legal la Constitución opera respecto de una específica materia una especial distribución de competencias normativas entre la ley y el reglamento. Al primero se confía la determinación de los objetivos y criterios generales, conforme a los cuales el segundo deberá ocuparse del resto de la regulación. […]La Constitución al autorizar el empleo de leyes marco y de los decretos que las

desarrollen, en lo tocante a la modificación del régimen de los aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas, cuando utiliza la expresión "por razones de política comercial" está limitando el campo de esta técnica normativa a los aspectos económicos del arancel de aduanas y está consecuentemente excluyendo que mediante la misma, de manera principal o preponderante, se adelante una política fiscal o se persigan objetivos de esta estirpe. A este respecto la Ley 6ª de 1971, ilustra correctamente el sentido y alcance que puede tener la competencia que se ofrece al Gobierno en desarrollo de la ley marco". 17 Cfr. Folio 41. En concepto del Procurador, "[...] el legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa para consagrar las disposiciones que rigen los procesos y mientras no ignore ni contraríe las garantías previstas por la Carta Política, puede legislar libremente sobre las formas de cada juicio"18. Asegura que lo anterior no implica que no se pueda declarar "[...] la inexequibilidad de una norma que fije un procedimiento que resulta desproporcionado, irrazonable o injusto"19. Hechas estas anotaciones, procede el Procurador al análisis de constitucionalidad de la norma acusada. Sostiene que ésta describe en los términos que a continuación se citan, la conducta que se pretende sancionar: "Violación al régimen aduanero vigente, esto es, que la autoridad aduanera después del respectivo proceso administrativo, concluye que el contribuyente actuó incurriendo en alguna de las causales del artículo 502 del Decreto 2658 de 1999 y/o en la conducta tipificada en el artículo 319 del Código Penal, de

forma tal que mediante un acto administrativo impone la sanción de multa y/o el decomiso de las mercancías que durante el proceso fueron aprehendidas preventivamente"20. Afirma que el artículo acusado indica también la sanción a imponer (clausura de establecimiento), el término de la misma (30 días calendario) y el acto administrativo que la impone (el mismo en el que se ordene el decomiso de las materias primas, los activo o bienes aprehendidos por violación del régimen aduanero vigente). Sostiene que el Decreto 2658 de 1999 se encarga de reglamentar lo relativo a la aplicación de este procedimiento. Agrega que "[...] es procedente señalar que el contribuyente goza de las garantías procesales para hacer efectivo su derecho de defensa y contradicción ante la administración, dentro del término que para el efecto establecen las normas que guían el proceso por incumplimiento de las obligaciones aduaneras"21. Señala que el mismo argumento permite afirmar que el cargo según el cual la norma sería inconstitucional por no fijar causales de agravación y atenuación para el cierre de establecimiento, tampoco está llamado a prosperar. En efecto, "[...] la sanción de cierre de establecimiento por evasión y contrabando es el resultado de un proceso en el que la autoridad administrativa tuvo como criterios para establecer la responsabilidad del contribuyente, su intencionalidad, la gravedad de la conducta y su consecuencia dañosa frente a la obligación sustancial, circunstancias éstas que arrojaron la responsabilidad subjetiva y un grado importante de culpabilidad del infractor aduanero"22.

18 Cfr. Folio 44. 19 Cfr. Folio 45. 20 Cfr. Folio 45. 21 Cfr. Folio 46. 22 Cfr. Folio 47. Sostiene que "Igualmente, en cuanto al supuesto desconocimiento del artículo 17 de la Ley 191 de 1995 por parte del artículo 41 demandado, el Ministerio Público considera que tal transgresión no se evidencia, si se tiene en cuenta que el legislador le ha dado a los comerciantes de las zonas de frontera un tratamiento aduanero especial, y en ese orden es claro que si las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo están facultadas por la ley para introducir bienes provenientes de países colindantes para ser consumidos dentro de dichas uni