CC - C617-2002

Sentencia C-617/02

LEY-Contenido de materias orgánica y ordinaria LEY-Conexidad temática razonable en materias orgánica y ordinaria SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Fijación de servicios a cargo por ley ordinaria SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONESReglamentación de criterios de distribución por ley ordinaria

FONDO NACIONAL DE REGALIAS EN SISTEMA

GENERAL DE PARTICIPACIONES-Exclusión de recursos FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Destinación específica de recursos por la Constitución MUNICIPIO NO CERTIFICADO-Competencias de los departamentos en el sector de la educación

DEPARTAMENTO FRENTE A MUNICIPIO NO

CERTIFICADO-Función 2 DEPARTAMENTO FRENTE A MUNICIPIO NO CERTIFICADO-Límites en administración de recursos y contratación de docentes DEPARTAMENTO FRENTE A MUNICIPIO NO CERTIFICADO-Necesidad de facilitar participación de todos en decisiones que les afectan CONGRESO DE LA REPUBLICA-Inconstitucionalidad de facultad reglamentaria del Ejecutivo ante reserva legal LEY ORGANICA-Reglamentación LEY-Reserva legal en expedición no permite reglamentación por el Gobierno SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Explicación de razones para giro directo por Ejecutivo a entidades de aseguramiento o instituciones prestadoras de salud PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS-Funciones de inspección y vigilancia no delegables en particulares 3 ENTIDADES TERRITORIALES EN SERVICIOS PUBLICOS-Contratación de control, inspección y vigilancia con entidades públicas

CONVENIO INTERADMINISTRATIVO EN SERVICIOS PUBLICOS-Prestación de control, inspección y vigilancia CONVENIO INTERADMINISTRATIVO EN SERVICIOS PUBLICOS-Delegación temporal SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Delegación contratada para el control del servicio de educación o vigilancia sobre capacidad para prestación del servicio de salud SERVICIOS PUBLICOS DE EDUCACION Y SALUD EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Delegación en control, inspección y vigilancia POTESTAD REGLAMENTARIA-Ejercicio en cualquier tiempo aunque legislador establezca un término FUERZA PUBLICA-Sostenimiento corresponde exclusivamente al Estado 4 SERVICIOS PUBLICOS EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Prestación por entidades administrativas en forma asociada REGIMEN DE CARRERA DOCENTE EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Facultad al Gobierno para reformulación

REGIMEN DE CARRERA DOCENTE EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Aplicación de nuevo régimen

Referencia: expediente D-3898

Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2, 6, 16, 22, 23, 24, 27, 29, 30, 39, 42, 56, 57, 60, 64, 72, 74, 76, 88, 111, parciales, de la Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación

de los servicios de educación y salud, entre otros.”

Actor: Andrés De Zubiría Samper.

Magistrados Ponentes:

Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA y

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO.

Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil dos (2002). 5 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES.

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Andrés De Zubiría Samper demandó los artículos 2, 6, 16, 22, 23, 24, 27, 29, 30, 39, 42, 56, 57, 60, 64, 72, 74, 76, 88, 111, parciales, de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.” Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. NORMAS DEMANDADAS.

A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones acusadas y se

subraya lo demandado. “Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros” Artículo 2. Base de cálculo. (...) Parágrafo 1. No formarán parte del Sistema General de Participaciones los recursos del Fondo Nacional de Regalías, y los definidos por el artículo 19 de la Ley 6 de 1992 como exclusivos de la Nación en virtud de autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el artículo 43 transitorio de la Constitución Política. Artículo 6. Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de la educación las siguientes competencias : (...) 6.2 Competencias frente a los municipios no certificados : (...) 6 6.2.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el Sistema General de Participaciones y trasladará docentes entre los municipios, preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados.

Artículo 16. Criterios de distribución. La participación en la educación del Sistema General de Participaciones será distribuida por los municipios y distritos atendiendo los criterios que se señalan a continuación. En el caso de los municipios no certificados los recursos serán administrados por el respectivo Departamento. (...) Artículo 22. Traslados. Cuando para la debida prestación del servicio educativo se requiera el traslado de un docente o directivo docente, éste ejecutará discrecionalmente y por acto debidamente motivado por autoridad nominadora departamental, distrital o del municipio certificado cuando se efectúe dentro de la misma entidad territorial. Cuando se trate de traslados entre departamentos, distritos o municipios certificados se requerirá, además del acto administrativo debidamente motivado, un convenio interadministrativo entre las entidades territoriales. Las solicitudes de traslados y las permutas procederán estrictamente de acuerdo con las necesidades del servicio y no podrán afectarse con ellos la composición de las plantas de personal de las entidades territoriales. El Gobierno Nacional reglamentará esta disposición. Artículo 23. Restricciones financieras a la contratación y nominación. (...) Los municipios no certificados o los corregimientos departamentales no podrán vincular o contratar docentes, directivos docentes ni funcionarios administrativos para el sector educativo, o contratar bajo cualquier modalidad personas o instituciones para la prestación del servicio : dicha función será exclusiva del respectivo departamento. (...) Artículo 24. Sostenibilidad del Sistema General de Participaciones. (...) Los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación y tiempo, entre otros, de

conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional. (...) 7 Artículo 27. Prestación del Servicio Educativo. Los departamentos, distritos y municipios certificados, prestarán el servicio público de educación a través de las instituciones educativas oficiales. Podrán, cuando se demuestre la insuficiencia en las instituciones educativas del Estado, contratar la prestación del servicio con las entidades estatales o no estatales, que presten servicio educativos, de reconocida trayectoria e idoneidad, previa acreditación, con recursos del Sistema General de Participaciones, de conformidad con la presente ley. El Gobierno Nacional reglamentará la presente disposición. (...) Artículo 29. El control del cumplimiento de las condiciones de la presente ley. Con el fin de garantizar el cumplimiento de las condiciones bajo las cuales se deben asumir las competencias, responsabilidades y funciones de que trata la presente ley, se prevén las siguientes causales para que la Nación, Ministerio de Educación Nacional, determine que un departamento, municipio o distrito para la administración de uno o varios servicios educativos a su cargo, se sujeta al sistema de control de la educación que podrá ser ejercido directamente por la Nación o contratado, sin perjuicio de las sanciones penales, disciplinarias o fiscales a que hubiere lugar por parte de las autoridades competentes. Este sistema de control procederá, a juicio de la Nación : (...) Artículo 30. Nombramiento de una administración temporal. Cuando realizada la evaluación de control de la educación a que se refiere el artículo anterior, la entidad territorial no realice las acciones necesarias para corregir las fallas en el servicio por las cuales se designó ésta, el Ministerio de

Educación podrá suspender la capacidad legal de las autoridades territoriales para la administración del servicio público de educación y designar de forma temporal un administrador especial, que podrá ser un funcionario nacional o departamental, o a quien designe el Ministerio, para que asuma por el tiempo y en las condiciones que se determine, la administración del servicio educativo en la entidad territorial. (...) Artículo 39. Supervisores y directores de núcleo. El Gobierno Nacional reglamentará los procedimientos para la inspección, supervisión y vigilancia de la educación, y la destinación y provisión de las vacantes de los cargos de supervisores y directores de núcleo educativo existentes y las que se generen a partir de la vigencia de la presente ley. (...) Artículo 42. Competencias en salud por parte de la Nación. (...) 42.15 Establecer, dentro del año siguiente a la vigencia de la presente ley, el régimen para la habilitación de las instituciones prestadoras de servicio de salud en lo relativo a la construcción, remodelación y la ampliación o creación de nuevos servicios en los ya existentes, de acuerdo con la red de prestación de servicios pública y privada existente en el ámbito del respetivo departamento o distrito, atendiendo criterios de eficiencia, calidad y suficiencia. (...) 8 42.18 Reglamentar el uso de los recursos destinados por las entidades territoriales para financiar los tribunales seccionales de ética médica y odontológica. Artículo 56. De la inscripción en el registro especial de las entidades de salud. Todos los prestadores de salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica o nivel de complejidad deberán demostrar ante el Ministerio de Salud

o ante quien éste delegue, la capacidad tecnológica y científica, la suficiencia patrimonial y la capacidad técnico-administrativa, para la prestación del servicio a su cargo. Artículo 57. Fondos de Salud. (...) Parágrafo 1. (...) El control y vigilancia de la generación, flujo y aplicación de los recursos destinados a la salud está a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud y se tendrá como control ciudadano en la participación en el Consejo Nacional en Salud, con voz pero sin voto. El Gobierno reglamentará la materia. (...) Artículo 60. Financiación de las direcciones territoriales en salud. (...) No menos del veinte por ciento (20%) del monto de las rentas cedidas que se destinen a gastos de funcionamiento, podrán financiar las funciones de asesoría y asistencia técnica, inspección, vigilancia y control del Régimen Subsidiado y salud pública, de acuerdo con las competencias establecidas en el artículo 44 de la presente ley. En caso de no acreditar la capacidad técnica establecida o que sus resultados no sean satisfactorios, según evaluación y supervisión realizada por la Superintendencia Nacional de Salud, el Departamento contratará dichos procesos con entidades externas. Artículo 64. Giro de los recursos. (...) La Nación podrá girar los recursos del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud directamente a las entidades de aseguramiento o las instituciones prestadoras de servicios de salud, cuando las entidades territoriales no cumplan con las obligaciones propias del ejercicio de las competencias establecidas en la presente Ley de acuerdo a la reglamentación que el Gobierno Nacional expida sobre la materia. Artículo 72. Inspección, Vigilancia y Control. El Gobierno Nacional adoptará

dentro de los seis meses siguientes a la promulgación de la presente Ley, normas que reglamenten la estructura y funciones para el desarrollo, la inspección, vigilancia y control del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme a las competencias definidas en la presente Ley, con el fin de fortalecer la capacidad técnica, financiera, administrativa y operativa de las entidades que ejercen estas funciones, con el 9 concurso de los diferentes niveles territoriales. En ningún caso lo dispuesto en este artículo conllevará la creación de nuevas entidades. Artículo 74. Competencias de los Departamentos en otros sectores. (...) 74.14. En materia de orden público, seguridad, convivencia ciudadana y protección del ciudadano : 74.14.1. Apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pública en su jurisdicción. 74.14.2. Preservar y mantener el orden público en su jurisdicción atendiendo las políticas que establezca el Presidente de la República. Artículo 76. Competencia del municipio en otros sectores. 76.16. En materia de orden público, seguridad, convivencia ciudadana y protección del ciudadano. 76.16.1. Apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pública ante su jurisdicción. 76.16.2. Preservar y mantener el orden público en su jurisdicción atendiendo las políticas que establezca el Presidente de la República. Artículo 88. Prestación de servicios, actividades administrativas y cumplimiento de competencias en forma conjunta o asociada. (...) La prestación de los servicios en la forma asociada, tendrá un término mínimo de cinco años durante los cuales la gestión, administrativa y prestación de los

servicios, estará a cargo de una unidad administrativa sin personería jurídica con jurisdicción interterritorial. Artículo 111. Facultades extraordinarias. Concédanse precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses, para : 111.2. Se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos.

III. LA DEMANDA.

Considera el demandante que las normas acusadas violan los artículos 1º, 13, 38, 150, 151, 189, 211, 217, 218, 287, 311 y 357 de la Constitución Política. 10 Las razones de violación, el actor las agrupa de la siguiente forma : 1) Vulneración del Sistema General de Participaciones – SGP-; 2) Violación de la autonomía municipal; 3) Imposibilidad de reglamentar las leyes orgánicas; 4) Inspección y vigilancia de la educación y salud son indelegables en los particulares; 5) Ausencia de facultad extraordinaria expresa al Ejecutivo en el sector de la salud; 6) El sostenimiento de la fuerza pública es competencia exclusiva de la Nación; 7) Vulneración del derecho de asociación de las entidades territoriales; y, 8) Violación del principio de igualdad. Se resumen los conceptos de violación de cada uno de los aspectos señalados por el actor,

así :

1. La vulneración del Sistema General de Participaciones, SGP, el actor la sitúa respecto de la frase demandada del parágrafo del artículo 2 de la Ley 715, que excluye del Sistema General de Participaciones a los recursos del Fondo Nacional de Regalías. Esta exclusión viola directamente el inciso tercero del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó el artículo 357 de la Constitución. Este inciso únicamente excluyó de los Ingresos Corrientes de la Nación, los tributos que se creen en los estados de excepción.

2. La violación de la autonomía municipal la expone el actor respecto de las expresiones demandadas de la Ley 715, artículos 6, 16, 23, que le otorgan facultades al departamento para adoptar decisiones sobre los municipios.

Señala que “el departamento no es una entidad superior al municipio o distrito (...) en la Constitución de 1991 en Colombia en el nivel territorial debe prevalecer el nivel local”, y así lo consagró el artículo 311 de la Carta. En consecuencia, los artículos, en las expresiones demandadas, al hacer depender a los municipios de los departamentos, se contrarían abiertamente las normas que consagran la autonomía territorial y municipal, artículos 1º, 287 y 311 de la Constitución. Trajo a colación algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre este tema : sentencias C-600ª de 1995; C-545 de 1993.

3. Sobre la imposibilidad de reglamentación por el ejecutivo de leyes orgánicas, el actor señala que las expresiones acusadas de los artículos 22, 24, 27, 39, 42, 57, 64, 62 y 72 de la Ley 715 autorizan al Gobierno Nacional para

reglamentar algunos aspectos de la de la citada Ley. Sin embargo, en su concepto, las leyes orgánicas sólo pueden ser reglamentadas a través de leyes ordinarias, de acuerdo con el contenido textual del artículo 151 de la Constitución (“a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”) y, señala que así lo ha interpretado la Corte Constitucional en varios pronunciamientos. Sobre las leyes orgánicas, el actor expone cuáles son sus características y lo dicho por la Corte en algunas sentencias. Sintetiza el concepto de violación así: “Las leyes Orgánicas son desarrolladas o reglamentadas a través de leyes ordinarias, esto último se deduce del contenido normativo del artículo 189 de la Constitución en donde se enuncia como atribución del Presidente de la República el de “(...) ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes para la cumplida ejecución de las leyes” (numeral 11), concluyéndose que esta facultad reglamentaria del jefe del Ejecutivo Nacional es con relación a 11 las leyes ordinarias, puesto que, como lo destaca la jurisprudencia C-528/95 (sic) de la H. Corte, en las leyes Orgánicas se condiciona es al Congreso para la expedición de otras leyes sobre la materia que tratan.” También hace referencia a la sentencia C-028 de 1997, sobre la facultad reglamentaria del Ejecutivo.

4. Señala el actor que las facultades de control, inspección y vigilancia de la educación y la salud, sólo las tiene el Presidente de la República, según el artículo 189, numerales 21, 22, 24 y 26, de la Constitución. Por ello, las

expresiones acusadas de los artículos 29, 30, 56 y 60 de la Ley 715 de 2001, que permiten la delegación de facultades en los particulares viola el mencionado artículo constitucional y lo dispuesto en el artículo 211 de la Carta, que señala que el Presidente puede delegar en sus subalternos o en otras autoridades, pero no en particulares. Concluye el actor que “bajo ninguna circunstancia el Presidente o sus subalternos pueden válidamente delegar en los particulares, la facultad de inspección y vigilancia de atribuciones tan relevantes en un Estado Social de Derecho, como son la educación y la salud, ya que éstas últimas se realizan a través del Ministerio de Educación, el ICFES y la Superintendencia Nacional de Salud.” Cita, también, lo expresado por la Corte en la sentencia T-024 de 1996, sobre el concepto de delegación.

5. El actor señala que el artículo 42, numeral 15, de la Ley 715 de 2001, consagró un límite temporal de un año al Ejecutivo, lo que viola el artículo 150, numeral 10, de la Carta, configurándose una ausencia de la facultad extraordinaria expresa al Ejecutivo en el sector salud. El demandante explica que el artículo acusado vulnera las normas superiores en dos sentidos : “de una parte, en que excede el límite temporal máximo (seis meses) y, de otro lado, al revisar el artículo 111 de la precitada ley 715/2001, en donde se esbozan las facultades que el Congreso le delega al Presidente de la República, por ninguna parte aparece la atribución para la habilitación de las instituciones prestadoras del servicio de salud, concluyéndose forzosamente

en la inexequibilidad del artículo 42.15 de la ley impugnada por ausencia de facultad extraordinaria expresa al Ejecutivo Nacional sobre la materia expuesta.” (fl. 11)

6. Para el actor, las expresiones acusadas de los artículos 74.14.1 y 76.16.1 de la Ley 715, violan los artículos 217 y 218 de la Constitución, pues establecen que las entidades territoriales apoyen con recursos la labor que realiza la fuerza pública en las respectivas jurisdicciones, siendo que es una competencia exclusiva de la Nación, el sostenimiento de la fuerza pública.

7. El demandante considera que se vulnera el derecho de asociación de las entidades territoriales en lo acusado del artículo 88 de la Ley 715, ya que el legislador estableció un límite temporal de mínimo 5 años, en la prestación de servicios en forma asociada. Esta limitación viola el artículo 38 de la Constitución que consagra el derecho de asociación de las personas, incluidas las jurídicas, puesto que la ley debe establecer los mecanismos que garanticen 12 el derecho de asociación y no que lo restrinjan o limiten, como lo hace la expresión demandada. Además, sólo a los entes territoriales les corresponde decidir sobre la duración de la prestación de servicios en forma asociada.

Pone de presente el contenido de la sentencia C-399 de 1999 sobre el derecho de asociación.

8. El actor considera que el artículo 111, numeral 2, en lo acusado, de la Ley 715 de 2001, viola el principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución. Explica el concepto de violación de la siguiente manera : “de

una parte se mantiene el régimen de carrera docente vigente para los actuales

maestros y directivos docentes, pero, por otro lado, faculta al ejecutivo nacional en forma extraordinaria para que dicte un nuevo estatuto de carrera docente para quienes ingresen a partir del 21 de diciembre de 2001, como lo establece el artículo 111.2 de la Ley 715/2001 (...) Es decir, este aparte de la Ley 715 de 2001, al contrario de garantizar la igualdad, lo que hace es establecer una clara discriminación de los nuevos docentes y personal administrativo, frente a los que actualmente se encuentran vinculados al magisterio, sin justificación racional y lógica alguna, ya que los primeros van a desarrollar tareas y funciones docentes y administrativas exactamente equivalentes a las que cumplen los maestros y directivos docentes en la actualidad, de allí su abierta oposición al principio constitucional de la igualdad (art. 13 superior) y la necesidad que sea declarada su inexequibilidad y, por ende, restablecer este claro postulado de todo Estado Social de Derecho.” (fl. 13)

IV. INTERVENCIONES.

En este proceso intervinieron en representación del Ministerio de Salud, el abogado Bernardo Alfonso Ortega Campo; del Ministerio de Educación Nacional, la abogada Julia Betancourt Gutiérrez; del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la abogada Ivonne Edith Gallardo Gómez; y, la ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodríguez. Todos los intervinientes defendieron la constitucionalidad de las normas acusadas. Sus argumentos se resumen así : a) Intervención del Ministerio de Salud. El interviniente se refirió, en general, a los servicios públicos y, en concreto, a algunos de los artículos acusados, que

hacen relación al servicio público de salud, apoyándose en varios pronunciamientos de la Corte Constitucional, sobre seguridad social, con el fin de desestimar los cargos. Dice que los artículos 42, numeral 18; 64 y 72 de la Ley 715 son constitucionales, porque disponen que el Gobierno Nacional ejerza su facultad reglamentaria, lo que corresponde a un mejor cumplimiento de las funciones que en materia de salud se le ha otorgado al Gobierno Nacional. Tampoco hay violación del artículo 211 de la Constitución en la forma como están consagrados los artículos 29, 30, 56 y 60 de la Ley 715, pues, no existe, en estricto sentido, en estas disposiciones autorización de delegación a favor de particulares en materias de inspección y vigilancia. Respecto del artículo 42, numeral 15, de la Ley 715, manifiesta que no se da la ausencia de facultad extraordinaria a que se refiere el actor, porque lo que la 13 Ley establece es que la Nación cumpla, dentro de un determinado tiempo, con la función de expedir el régimen para la habilitación de las instituciones prestadoras de salud. Además, el objeto de este artículo corresponde a aspectos relativos al buen funcionamiento del servicio público de salud. El interviniente considera que tampoco se presenta violación al derecho de asociación en el artículo 88 de la Ley 715, pues, lo que se fija es un término mínimo de gestión, administración y prestación de los servicios, con el fin de brindar confianza a los usuarios del servicio público. Finalmente, cita sentencias de la Corte sobre las leyes orgánicas y el principio de la libre configuración del legislador (C-600ª de 1995, C-131 de 1993).

b) Intervención de la abogada del Ministerio de Educación Nacional. Considera que la exclusión de los recursos del Fondo Nacional de Regalías no viola el inciso 3 del actual artículo 357 de la Constitución, pues, esta exclusión, corresponde al mandato constitucional la destinación específica de los recursos del Fondo, según establecen los artículos 360 y 361 Constitución. La acusación de violación de la autonomía municipal de los artículos 6, 16 y 23, en las expresiones acusadas, considera la interviniente que no son de recibo, porque lo que pretende la Ley 715 es fortalecer la autonomía de los municipios, para la prestación de los servicios públicos y el manejo autónomo de los recursos del Sistema General de Participaciones, por ello, el legislador determina el cumplimiento previo de algunos requisitos y funciones “para que una vez cumplidos se profundice en la distribución de competencias entre los diversos niveles de la administración.” (fl. 80) Además, la autonomía de las entidades territoriales no es absoluta y, por lo tanto, corresponde al legislador determinar los principios y políticas generales. Señala la interviniente, que el actor olvida que el artículo 298 de la Constitución establece que a los departamentos les compete ejercer funciones administrativas de coordinación, de complementariedad en la acción municipal, entre otras. Considera que tampoco hay violación de la autonomía municipal con la expedición de las leyes orgánicas, puesto que ello corresponde a la cláusula general de competencia del Congreso. La Constitución otorgó facultades al legislador para que distribuyera competencias, a través de esta clase de leyes. La Ley 715 de 2001 respeta la autonomía de los municipios no certificados,

pero se imponen límites para el mejor funcionamiento del Sistema hasta que se den las condiciones que les permitan lograr la certificación, para manejar autónomamente la prestación del servicio público de educación. Por ello, si bien es cierto que la Ley 715 mantiene inicialmente la competencia de los departamentos sobre el traslado de docentes y administración de recursos en los municipios no certificados, esta situación es transitoria. En cuanto a la afirmación del actor sobre imposibilidad de reglamentación de leyes orgánicas por el Ejecutivo, esto no es cierto, pues esta facultad se desprende del artículo 189, numeral 11, de la Constitución, y la disposición constitucional no hace distinción, ni impone límites para su ejercicio. Trae, para tal efecto, sentencias del Consejo de Estado (sentencia 10158 de 1999) y 14 de la Corte Constitucional (sentencias C-302 de 1999, C-350 de 1997, entre otras que cita y transcribe). Sobre la delegación de funciones de inspección y vigilancia de la salud y educación en los particulares, la interviniente señala que las expresiones acusadas de los artículos 29, 30, 56 y 60 de la Ley 715, tampoco corresponden al alcance que les da el actor, pues estas disposiciones establecen un sistema de control bajo la dirección del Ministerio de Educación Nacional, ejercido directamente por la Nación o contratado, dado que la facultad de contratación para ejercer un control, un seguimiento o una auditoria en la prestación del servicio público educativo, está inmersa dentro de la órbita de competencia de las entidades estatales, en ejercicio de la autonomía de la voluntad y para el cumplimiento de los fines de la contratación y del servicio público educativo.

En consecuencia, la designación de un administrador temporal se cumple, precisamente, cuando se haya realizado la evaluación de control de la educación y sólo en los casos de los artículos 29 y 30 de la Ley 715. Además, los particulares pueden cumplir determinadas funciones públicas, tal como lo establece la Constitución en los artículos 123, inciso 3, 210, inciso 2, 116, inciso 4, y la Carta no impone límites al legislador al respecto. Es el caso de las Cámaras de Comercio a las que la ley les atribuye funciones públicas, tales como llevar el registro mercantil, certificar sobre actos y contratos en él inscritos, recopilar costumbres mercantiles, servir de tribunal de arbitramento, entre otras. Al respecto cita la sentencia