CC - C619-2002

Sentencia C-619/02

ESTADO-Organos de actuación/ESTADO-Actuación por intermedio de instituciones públicas El Estado, como organización socio-política y estructura jurídica del poder público, para los efectos de cumplir y realizar sus fines, se desenvuelve en el orden institucional a través de un conjunto de órganos, dirigidos, coordinados y manejados por personas naturales que ostentan la calidad de agentes, funcionarios o autoridades públicas, cuyos actos relacionados con el servicio son imputables directamente al ente político estatal, representado en cada caso por sus entidades u organismos del nivel central y descentralizado. Esto último, en razón a que el Estado se concibe como un ente ficticio impedido para obrar directamente por carecer de entidad material, debiendo hacerlo por intermedio de las instituciones públicas que lo conforman, a quienes en razón de sus objetivos constitucionales la propia Carta Política y las leyes le reconoce la respectiva personalidad jurídica. ORGANOS DEL ESTADO-Reconocimiento de personalidad jurídica y sujeción al orden institucional/ORGANOS DEL ESTADO-Personalidad jurídica y política/ORGANOS DEL ESTADO-Centro de imputación jurídica El reconocimiento de la personalidad jurídica a los órganos constitucionales del Estado, permite y facilita su sometimiento al orden institucional en los mismos términos en que se encuentran los demás sujetos de derecho -personas naturales y jurídicas de derecho privado-, haciéndolo particularmente responsable por las acciones u omisiones de quienes legalmente lo integran y representan. En este sentido, la personalidad jurídica y política reconocida a

los órganos del Estado, fundada en los principios de la representación y del mandato, no sólo le confieren a este último capacidad y cierto grado de libertad para desarrollar y ejecutar sus actos, sino que también configura un centro de imputación jurídica, que le permite a los asociados formular en su contra las pretensiones de responsabilidad contractual y extracontractual, las cuales constituyen una garantía constitucional de las personas frente a los daños antijurídicos que puedan causar los distintos órganos estatales en el ejercicio de los poderes de gestión e intervención. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Capacidad jurídica a través de instituciones públicas por actuaciones de agentes RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Elementos Con fundamento en este postulado de principio, el instituto resarcitorio se configura siempre y cuando: (i) ocurra un daño antijurídico o lesión, (ii) éste sea imputable a la acción u omisión de un ente público y (ii) exista una relación de causalidad entre el daño y la acción u omisión del ente público; ampliándose de este modo el espectro de la responsabilidad estatal al superar el postulado inicial de la falla en el servicio, para adentrarse en el ámbito del daño antijurídico -entendido como aquél daño patrimonial o extrapatrimonial que se causa en forma lícita o ilícita al ciudadano, sin que éste se encuentre en la obligación jurídica de soportarlo-. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Responsabilidad personal de agentes o funcionarios

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Fundamento

jurídico/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES FRENTE AL ESTADO-Fundamento jurídico Mientras la responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro sistema jurídico encuentra sustento en el principio de la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, el fundamento jurídico de la responsabilidad patrimonial de los agentes frente al Estado no es otro que el de garantizar el patrimonio económico estatal, el cual debe ser objeto de protección integral con el propósito de lograr y asegurar “la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho”. ACCION DE REPETICION-Significado Este alto Tribunal se ha referido a la acción de repetición, señalando que la misma constituye "el medio judicial [idóneo] que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o ex funcionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por los daños antijurídicos que les haya causado”. ACCION DE REPETICION-Finalidad Teniendo en cuenta su naturaleza jurídica, ha destacado esta Corporación que la misma persigue una finalidad de interés público que se concreta en la protección integral del patrimonio público, en aras de asegurar el cumplimiento de los fines del Estado y la satisfacción de los intereses generales. ACCION DE REPETICION-Requisitos de procedibilidad A partir del alcance que el propio Estatuto Superior le ha fijado a la acción de repetición, la jurisprudencia constitucional viene considerando que el ejercicio legítimo de este medio de impugnación a favor del Estado y en

contra de sus agentes o ex funcionarios, se encuentra supeditado a la observancia previa de los siguientes requisitos de procedibilidad: (i) que la entidad pública haya sido condenada por la jurisdicción contencioso administrativa a reparar los daños antijurídicos que con su acción u omisión ha causado a un particular; (ii) que se encuentre claramente establecido que el daño antijurídico se produjo como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario o ex-funcionario público; y (iii) que la entidad condenada efectivamente haya pagado la suma de dinero fijada por el juez contencioso en la sentencia de condena. ACCION DE REPETICION-Naturaleza La acción de repetición es una acción de naturaleza civil a través de la cual se declara la responsabilidad patrimonial de un agente estatal, con un alcance netamente subsidiario pues ella supone, de un lado, la previa declaratoria de responsabilidad estatal por un daño antijurídico que le resulta imputable al Estado y que la víctima no tenía el deber de soportar, y, del otro, que esa condena haya tenido como causa -necesariala conducta dolosa o gravemente culposa del agente. ACCION DE REPETICION-Marco operativo limitado ACCION DE REPETICION-Procedencia sujeta a la fuente de responsabilidad fijada por el Constituyente/ACCION DE REPETICION-No convocatoria de quienes procedieron con grado de culpa leve o levísima ACCION DE REPETICION-Fundamento de imputación definido por el Constituyente Pese a la falta de autonomía de la acción de repetición, el criterio o fundamento de imputación de la responsabilidad patrimonial del agente frente

al Estado ha sido claramente definido por el constituyente. El se circunscribe a los supuestos de dolo y culpa grave y, por tanto, no es posible que se genere responsabilidad patrimonial del agente estatal cuando su obrar con culpa leve o levísima ha generado responsabilidad estatal. RESPONSABILIDAD FISCAL-Finalidad Igual a lo que acontece con la acción de repetición, la responsabilidad fiscal tiene como finalidad o propósito específico la protección y garantía del patrimonio del Estado, buscando la reparación de los daños que éste haya podido sufrir como consecuencia de la gestión irregular de quienes tienen a su cargo el manejo de dineros o bienes públicos -incluyendo directivos de entidades públicas, personas que adoptan decisiones relacionadas con gestión fiscal o con funciones de ordenación, control, dirección y coordinación, contratistas y particulares por razón de los perjuicios causados a los intereses patrimoniales del Estado-. RESPONSABILIDAD FISCAL-Trámite de carácter administrativo/RESPONSABILIDAD FISCAL-Definición PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Características principales RESPONSABILIDAD FISCAL Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES FRENTE AL ESTADO-Criterio normativo de imputación no puede ser mayor al establecido por la Constitución RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza La responsabilidad fiscal es la que se deriva de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, es de naturaleza administrativa y patrimonial en cuanto busca la reparación del daño causado por la gestión fiscal irregular y es de carácter independiente y autónomo.

RESPONSABILIDAD FISCAL-No señalamiento por constituyente de criterio normativo de imputación RESPONSABILIDAD FISCAL-Determinación de criterio normativo de imputación

RESPONSABILIDAD FISCAL Y RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DE AGENTES FRENTE AL ESTADO-Regímenes

RESPONSABILIDAD FISCAL Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES FRENTE AL ESTADO-Fundamento de imputación proporcional Esos dos regímenes de responsabilidad deben partir de un fundamento de imputación proporcional pues, al fin de cuentas, de lo que se trata es de resarcir el daño causado al Estado. En el caso de la responsabilidad patrimonial, a través de la producción de un daño antijurídico que la persona no estaba en la obligación de soportar y que generó una condena contra él, y, en el caso de la responsabilidad fiscal, como consecuencia del irregular desenvolvimiento de la gestión fiscal que se tenía a cargo.

RESPONSABILIDAD FISCAL Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES FRENTE AL ESTADO-Igual principio o razón jurídica

RESPONSABILIDAD FISCAL Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES FRENTE AL ESTADO-Igual institución jurídica aunque tengan consagración normativa diferente RESPONSABILIDAD FISCAL Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES FRENTE AL ESTADO-Criterio de imputación es igual El criterio de imputación a aplicar en el caso de la responsabilidad fiscal no puede ser mayor al que el constituyente fijó para la responsabilidad patrimonial del funcionario frente al Estado, pues se estaría aplicando un

trato diferencial de imputación por el solo hecho de que a la declaración de responsabilidad se accede por distinta vía. De aceptarse el tratamiento diferencial, se estaría desconociendo abruptamente el fundamento unitario y la afinidad y concordancia existe entre los distintos tipos de responsabilidad que confluyen sin distingo ninguno en la defensa del patrimonio público.

PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL POR CONTRALORIA-Grado de culpa

Referencia: expediente D-3873

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4º parágrafo 2º y el artículo 53 (parcial) de la Ley 610 de 2000, por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.

Actor: Carlos Mario Isaza Serrano

Magistrados Ponentes:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO y

Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil dos ( 2002). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano demandó el parágrafo 2° del artículo 4º y la expresión “leve” del artículo 53 de la Ley 610 de 2000, por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de

constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA El texto de las disposiciones demandadas es el siguiente, advirtiendo que se subraya y resalta la parte demandada. “LEY 610 DE 2000

(agosto 15) por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. El Congreso de Colombia

DECRETA: ” (...) “Artículo 4°. Objeto de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.

Para el establecimiento de responsabilidad fiscal en cada caso, se tendrá en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la función administrativa y de la gestión fiscal. Parágrafo 1°. La responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad. Parágrafo 2°. El grado de culpa a partir del cual se podrá establecer responsabilidad fiscal será el de la culpa leve.” “Artículo 53. Fallo con responsabilidad fiscal. El funcionario competente proferirá fallo con responsabilidad fiscal al presunto responsable fiscal cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de la existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación, de la individualización y actuación cuando menos con culpa leve del gestor fiscal y de la relación de causalidad entre el comportamiento del agente y el daño ocasionado al erario, y

como consecuencia se establezca la obligación de pagar una suma líquida de dinero a cargo del responsable. Los fallos con responsabilidad deberán determinar en forma precisa la cuantía del daño causado, actualizándolo a valor presente al momento de la decisión, según los índices de precios al consumidor certificados por el DANE para los períodos correspondientes.” (se subrayan los apartes demandados).

III. LA DEMANDA El demandante solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad tanto del parágrafo 2º del artículo 4º, como de la expresión “leve” contenida en el artículo 53 de la Ley 610 de 2000, por ser violatorios del artículo 90 inciso segundo de la Constitución Política. Sus argumentos son los siguientes:

1. La acción de responsabilidad fiscal ejercida a través del proceso que se adelante contra las personas cuya gestión fiscal ha sido objeto de observación, se encuentra comprendida entre los eventos en los que el Estado, por conducto del inciso segundo del artículo 90 constitucional, puede considerar la existencia de un perjuicio patrimonial infligido por uno de sus agentes como condición para perseguir su reparación por medio del respectivo órgano de control fiscal o civilmente.

2. Las limitaciones constitucionales impuestas al Estado para poder hacer efectivas en contra de sus agentes tanto la responsabilidad fiscal como la civil son las mismas: Conducta dolosa y gravemente culposa. Por lo tanto, violan el artículo 90, inciso 2º, de la Constitución unas normas que exceden ese límite constitucional en cuanto señalan como fuente de responsabilidad una culpa de grado inferior al impuesto por la Carta.

IV. INTERVENCIONES

A. Contraloría General de la Nación

Ana Lucía Padrón Carvajal, en representación de la Contraloría General de la República, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas. Para ello hace los siguientes planteamientos:

1. El actor parte de una concepción errada del proceso de responsabilidad civil desencadenado en ejercicio de la acción de repetición y del proceso de responsabilidad fiscal correspondiente al ejercicio de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.

2. Esa situación no le permite advertir que las instituciones desarrolladas por los artículos 90 y 268 de la Carta son diferentes pues mientras aquél se refiere a la responsabilidad estatal por el daño antijurídico causado por los agentes estatales, éste regula la responsabilidad fiscal. De allí que las fuentes de la responsabilidad dispuesta en el artículo 90, inciso segundo, de la Carta no se apliquen a la responsabilidad fiscal pues ésta es regulada en una norma diferente que es el artículo 268 superior. Éste no limita el actuar de la Contraloría General de la República en cumplimiento de su misión constitucional en el sentido en que lo cree el demandante.

3. Concluye señalando que la Corte Constitucional, en Sentencia C-840-01, al resolver una demanda presentada contra varias disposiciones de la Ley 610 de 2000, manifestó que el grado de culpa previsto en el parágrafo 2º del artículo 4º resultaba pertinente y adecuado al establecimiento de la responsabilidad fiscal.

2. Ministerio del Interior Nancy L. González Camacho, en representación del Ministerio del Interior, solicita a la Corte declarar que las normas demandadas se ajustan al orden

constitucional. Sus planteamientos son éstos:

1. El artículo 124 de la Constitución faculta al legislador para graduar la culpa cuando otorga facultades para determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva. Con base en esa norma, la Ley 610 establece el grado de culpa para efectos de la responsabilidad fiscal y lo hace señalando que se responderá por la culpa leve.

2. A la ley 610 no puede exigírsele el cumplimiento de los presupuestos fijados en el artículo 90, inciso segundo, de la Carta para efectos de la acción de repetición pues esa disposición regula una institución diferente a la responsabilidad fiscal.

3. Auditoria General de la Nación Doris Pinzón Amado, en representación de la Auditoria General de la Nación, en extenso memorial, solicita a la Corte se declare la exequibilidad de las normas demandadas. Sostiene que “la responsabilidad fiscal no se sujeta a los parámetros establecidos en el artículo 90 de la Carta y por lo tanto, respecto de ella no puede predicarse la limitante de la culpa grave o dolo para efectos de deducirla”. Apoya su tesis en que “corresponde al Congreso por medio de la expedición de las leyes, determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva, para cuyo ejercicio no se encuentra limitado por las restricciones establecidas en el artículo 90 de la Carta.” Estima que debe distinguirse entre la responsabilidad fiscal y la acción de repetición del Estado en contra de servidores públicos por daños antijurídicos: “En ejercicio de sus atribuciones constitucionales el legislador ya ha dado desarrollo a estas dos figuras, diferenciándolas

claramente de acuerdo con su naturaleza y objeto; en este sentido la responsabilidad que se puede deducir de los servidores públicos por haber dado lugar a una condena a cargo del Estado se realiza mediante el ejercicio de una acción civil de carácter patrimonial que se promueve ante la jurisdicción contencioso administrativa, naturaleza que le ha sido reconocida a la acción de repetición en el artículo 2° de la Ley 678 de 2000; a diferencia de la acción de repetición, la acción de responsabilidad fiscal ha sido definida como una acción de naturaleza administrativa que se ejerce mediante la realización de un proceso de esta misma naturaleza, cuyas decisiones se encuentran sometidas a la revisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, no obstante que ambas acciones pueden afectar el patrimonio de personas, la acción de repetición tan sólo incide en el patrimonio de los servidores públicos que den lugar a condenas a cargo del Estado, en tanto que la acción de responsabilidad fiscal puede incluso incidir en el patrimonio de particulares a cuyo cargo hubiese estado el manejo de los recursos del erario; en el primer evento nos enfrentamos a limitantes como la culpa grave o el dolo, en tanto que el legislador ha optado en materia de responsabilidad fiscal por el grado de culpa leve.” Considera, además, que “en términos de gestión fiscal, esto es, de manejo, administración, recaudo, custodia, etc., de los recursos públicos, no sólo es sano sino prudente exigir de los gestores fiscales actúen con aquella diligencia con la que manejarían sus propios asuntos, pues se trata no sólo del manejo de recursos de terceros, sino de los recursos de toda la sociedad, lo que debe

generar un mayor compromiso de su parte.” De lo anterior concluye que respecto de la responsabilidad patrimonial por el ejercicio de la gestión fiscal, bien podía el legislador optar por el grado de culpa leve, pues como lo ha indicado la Corte, “debido a que el ordenador del gasto y todos aquellos que realicen o determinen la gestión fiscal, se encuentran en un rango de autonomía e independencia ampliamente favorable a los designios de la gestión encomendada, le corresponden responsabilidades mayores en defensa de los bienes que le han sido entregados.”

4. Programa Presidencial para la Lucha contra la Corrupción Lorenzo Octavio Calderón Jaramillo, director del Programa Presidencial para la Lucha contra la Corrupción, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones parcialmente demandadas. Los fundamentos de esa solicitud

son los siguientes:

1. En el artículo 90 de la Carta, el constituyente derivó responsabilidad del funcionario o ex funcionario cuando su conducta dolosa o gravemente culposa genere un reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado. El presupuesto fáctico para este tipo de compensación por el daño causado es una grave negligencia o imprudencia que implica no ejercer las funciones públicas encomendadas con natural cuidado.

2. La responsabilidad fiscal, en cambio, es autónoma y no derivada porque el ciudadano que ejerce funciones públicas está obligado en términos de principios y valores constitucionales a realizar los fines esenciales del Estado Social de Derecho pero con un valor agregado pues tiene a su cargo no sólo la toma de decisiones que determinan la gestión fiscal sino la ejecución presupuestal. De allí que el régimen de esa responsabilidad sea diferente al de

la acción de repetición.

3. El responsable fiscal es equiparable con el mandatario y según el artículo 2155 del Código Civil, un mandatario responde de la culpa leve, aunque el mandato sea gratuito y más estricto es el rigor si el mandatario ha sido remunerado.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los artículos 4º, parágrafo 2º, y 53 parcial de la Ley 610 de 2000, por el cargo analizado. Tal solicitud la apoya en los siguientes

argumentos:

1. Si bien es cierto que los procesos de responsabilidad fiscal y los de responsabilidad civil extra contractual del Estado tienen un objetivo resarcitorio, se trata de acciones y formas de responsabilidad patrimonial diametralmente distintas. El ejercicio del control fiscal tiene fundamento en el artículo 268 numeral 5º de la Constitución, mientras que de la acción de repetición se ocupa el inciso segundo del artículo 90 con características distintas.

La responsabilidad fiscal encuentra fundamento en el artículo 6º de la Carta y éste en ningún momento la limita a alguna forma específica de culpabilidad. Por ello, el artículo 90, inciso 2º, no es el fundamento constitucional de los juicios fiscales y de la responsabilidad de quienes administran fondos o bienes de la Nación. Se trata de responsabilidades diferentes, como lo ha expuesto el Consejo de Estado, al punto que en la fiscal el sujeto afectado con el daño patrimonial es el Estado y en el caso del artículo 90, inciso 1º, es un tercero. Además, la acción de repetición supone una pérdida patrimonial para el Estado por haber sido encontrado responsable de la conducta dolosa o

gravemente culposa de sus agentes pero él también puede ser encontrado responsable de la conducta levemente culposa de sus agentes y aún por actos legítimos de las autoridades.

2. Es razonable que los servidores públicos y quienes manejen recursos públicos deban responder fiscalmente por culpa leve en consideración a la naturaleza de los fondos y bienes que administran y el vínculo que por esta gestión se crea entre aquellos y el Estado. Ello es así porque quien administra fondos o bienes públicos es mandatario del Estado y de acuerdo con el artículo 2155 del Código Civil, la responsabilidad del mandatario se extiende hasta la culpa leve. Además, existe una relación funcional entre el Estado y quienes manejan recursos que involucran beneficios recíprocos.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.

2. Problema jurídico Del cargo único elevado por el actor contra el parágrafo 2º del artículo 4º y la expresión “leve” contenida en el artículo 53 de la Ley 610 de 2000, por la cual se regula el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías, se extrae el siguiente problema jurídico: Si los criterios de imputación del dolo y la culpa grave consagrados en el artículo 90 inciso 2º de la Constitución Política, se aplican exclusivamente a los casos en que el Estado es condenado a la reparación de daños antijurídicos causados a particulares; o sí, por el contrario, se aplican a todas las

modalidades de responsabilidad patrimonial de los servidores públicos frente al Estado, en particular a la fiscal, aún en el evento en que ésta última no tenga fundamento en el citado artículo 90 Superior. Para efectos de resolver el anterior problema jurídico, la Corte se referirá previamente al fundamento jurídico de la responsabilidad patrimonial del Estado y de sus agentes. Con base en ello, hará mención a la naturaleza jurídica y alcance de la acción de repetición y de la responsabilidad fiscal, a efecto de establecer si en ambos casos los agentes del Estado deben recibir el mismo tratamiento de imputación.

3. El fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado y de sus agentes. 3.1. El Estado, como organización socio-política y estructura jurídica del poder público, para los efectos de cumplir y realizar sus fines, se desenvuelve en el orden institucional a través de un conjunto de órganos, dirigidos, coordinados y manejados por personas naturales que ostentan la calidad de agentes, funcionarios o autoridades públicas, cuyos actos relacionados con el servicio son imputables directamente al ente político estatal, representado en cada caso por sus entidades u organismos del nivel central y descentralizado.

Esto último, en razón a que el Estado se concibe como un ente ficticio impedido para obrar directamente por carecer de entidad material, debiendo hacerlo entonces por intermedio de las instituciones públicas que lo conforman, a quienes en razón de sus objetivos constitucionales la propia Carta Política y las leyes le reconoce la respectiva personalidad jurídica. 3.2. El reconocimiento de la personalidad jurídica a los órganos constitucionales del Estado, permite y facilita su sometimiento al orden

institucional en los mismos términos en que se encuentran los demás sujetos de derecho -personas naturales y jurídicas de derecho privado-, haciéndolo particularmente responsable por las acciones u omisiones de quienes legalmente lo integran y representan. En este sentido, la personalidad jurídica y política reconocida a los órganos del Estado, fundada en los principios de la representación y del mandato, no sólo le confieren a este último capacidad y cierto grado de libertad para desarrollar y ejecutar sus actos, sino que también configura un centro de imputación jurídica, que le permite a los asociados formular en su contra las pretensiones de responsabilidad contractual y extracontractual, las cuales constituyen una garantía constitucional de las personas frente a los daños antijurídicos que puedan causar los distintos órganos estatales en el ejercicio de los poderes de gestión e intervención. 3.3. Conforme lo ha indicado la jurisprudencia de esta Corporación, la capacidad jurídica del Estado para entrar a responder patrimonialmente -a través de las instituciones públicaspor las actuaciones de sus agentes, “tuvo en nuestro país un origen eminentemente jurisprudencial, alcanzando cierto valor normativo sólo a partir de la expedición de la Ley 167 de 1941, en la que se le otorgó competencia al Consejo de Estado para conocer de las acciones reparatorias por daños antijurídicos atribuibles a las entidades públicas”1. Dicha capacidad se estructuró sobre la base de un sistema de responsabilidad objetiva y directa, fundada en el principio general nemine laedere, el cual le impone a toda persona natural o jurídica, pública o privada, el deber de

responder por los daños que se causen a otro; en el caso particular del Estado, surgido como consecuencia de la falla en la prestación de los servicios públicos a su cargo. 3.4. Bajo el actual orden institucional, la cláusula de responsabilidad patrimonial del Estado emerge directamente de la Constitución Política, al consagrar en su artículo 90 que: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Con fundamento en este postulado de principio, el instituto resarcitorio se configura siempre y cuando: (i) ocurra un daño antijurídico o lesión, (ii) éste sea imputable a la acción u omisión de un ente público y (ii) exista una relación de causalidad entre el daño y la acción u omisión del ente público; ampliándose de este modo el espectro de la responsabilidad estatal al superar el postulado inicial de la falla en el servicio, para adentrarse en el ámbito del daño antijurídico -entendido como aquél daño 1 Sentencia C-428/2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. patrimonial o extrapatrimonial que se causa en forma lícita o ilícita al ciudadano, sin que éste se encuentre en la obligación jurídica de soportarlo2-. 3.5. Ahora bien, la imputación directa al Estado de los daños antijurídicos causados por sus agentes no supone, en manera alguna, una exoneración total de la responsabilidad de estos últimos. Al margen de la evolución histórica que en Colombia pudo tener el tema de la responsabilidad patrimonial del Estado y de sus representantes, es lo cierto que el precitado artículo 90 de la Carta,

además de consagrar expresamente el imperativo jurídico de la responsabilidad patrimonial del Estado, se ocupó igualmente de establecer las bases de la responsabilidad personal de sus agentes o funcionarios, al disponer en el inciso 2° que: “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un