CC - C621-2013

Sentencia C-621/13

AUSENCIA DE DETERMINACION O PARAMETROS PARA

DETERMINAR LOS SUJETOS PASIVOS Y BASE GRAVABLE DEL INGRESO PARAFISCAL PREVISTO EN LITERAL C DEL ARTICULO 101 DE LA LEY 1450 DE 2011Incumplimiento de los requisitos contenidos en el artículo 338 de la Constitución Política/AUSENCIA DE PARAMETROS,

SISTEMA Y METODO PREVISTOS PARA EL RECAUDO

CON DESTINO AL FONDO DE ESTABILIZACION DE RECURSOS QUE CONSTITUYEN CONTRIBUCION PARAFISCAL-Desconocimiento del principio de legalidad tributaria De acuerdo con el literal acusado, una de las fuentes de financiación del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles será la diferencia entre el precio de paridad internacional y el precio de referencia –precio interno de los combustiblescuando éste último sea mayor que aquel. Un elemento indispensable del análisis de constitucionalidad es que el precio de referencia es fijado por el Ministerio de Minas y Energía, sin que existan parámetros de rango legal que determinen los criterios que debe seguir el Ministerio al realizar dicha tarea. En criterio de los accionantes esta forma de recaudo constituye un tributo, de manera que si la ley no determina sus elementos esenciales se desconoce la exigencia del artículo 338 de la Constitución. Para la Sala la forma de recaudo prevista por el literal C) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011 constituye una contribución parafiscal, por cuanto la obligación impuesta tiene como fundamento el poder de imperio del Estado; está dirigida a un sector económico determinado; sus beneficios los recibe el mismo sector económico del

cual se recaudan los fondos; dichos recursos tienen naturaleza pública; son administrados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y, finalmente, éstos no entran a formar parte del Presupuesto General de la Nación. No obstante su carácter de contribución parafiscal, y por consiguiente su naturaleza tributaria, no fueron normas de rango legal las que establecieron los sujetos pasivos de la misma. Ni los elementos que conforman su base gravable: el precio de paridad internacional y el precio de referencia –precio internode los combustibles son establecidos en normas de rango infra legal. Finalmente, la indeterminación en la base gravable tiene como consecuencia, además, la ausencia total de parámetros de rango legal para establecer la tarifa del tributo regulado en el literal acusado. Son estas las razones que llevan a la Sala Plena a considerar que el literal C) de la ley 1450 de 2011 debe ser declarado inexequible. Debe anotar la Sala, como aclaró al inicio de estas consideraciones, que en esta ocasión no fue objeto de análisis ni la adecuación constitucional del FEPC como mecanismo de intervención del Estado en la economía; ni la competencia general del Ministerio de Minas y Energía para fijar el precio de venta de los combustibles en el territorio colombiano. El único punto de controversia fue el antes descrito y, exclusivamente, por el cargo planteado

SISTEMA DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE

COMBUSTIBLES-Finalidad

FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE COMBUSTIBLES-Contenido y alcance

FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE

COMBUSTIBLES-Fuentes de recursos para su funcionamiento

DETERMINACION DEL PRECIO DE COMBUSTIBLES POR

PARTE DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIAProcedimiento TRIBUTO-Concepto Aunque la Constitución hace referencia en distintas disposiciones al financiamiento del Estado y, en consecuencia, a los ingresos fiscales y parafiscales, no existe una definición constitucional expresa de lo que por tributo debe entenderse. Por esta razón, y con fundamento en la interpretación de las disposiciones constitucionales, la jurisprudencia de esta Corte ha concluido que los tributos son prestaciones que se establecen por el Estado en virtud de la ley, en ejercicio de su poder de imperio, destinados a contribuir con el financiamiento de sus gastos e 2 inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad. Con base en que tributo es un género que contiene diferentes especies, y aunque la Constitución no tiene una terminología unívoca, a partir de los términos consignados en el artículo 338 de la Constitución la jurisprudencia de esta Corte ha concluido que los tributos pueden ser de tres clases: impuestos, las tasas y las contribuciones. IMPUESTOS-Elementos definitorios Respecto de los “impuestos” se ha establecido que sus elementos definitorios son: (i) Tienen un carácter general, es decir, se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o económico determinado; (ii) No guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente; iii) Una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades de

las funciones que presta, no siendo un parámetro el interés o beneficio particular del contribuyente; iv) Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva; v) Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad; vi) No se destinan a un servicio público específico, sino a las arcas generales, para atender todos los servicios necesarios. TASA-Concepto/TASA-Características En la reciente sentencia C-402 de 2010, se definió tasas como “aquellos ingresos tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella (origen ex lege), a través de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestación de una actividad pública, la continuidad en un servicio de interés general o la utilización de bienes de dominio público. Por su propia naturaleza esta erogación económica se impone unilateralmente por el Estado a manera de retribución equitativa de un gasto público, que no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan sólo se origina a partir de su solicitud”. Esta definición ha permitido que la jurisprudencia de esta Corte concluya que se está ante una "tasa" 3 siempre que un gravamen cumpla con las siguientes características: (i) En virtud de disposición de rango legal, el Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido; (ii) El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o

servicio ofrecido; (iii) El precio pagado guarda relación con la recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente prestar una actividad o servicio público o producir un bien; (iv) aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado; (v) El precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión; (vi) Ocasionalmente, caben criterios distributivos (Ejemplo: Tarifas diferenciales). CONTRIBUCIONES PARAFISCALESDefinición/CONTRIBUCIONES PARAFISCALESCaracterísticas Las contribuciones parafiscales son gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino únicamente a un grupo económico determinado, tienen una destinación específica en cuanto se utilizan para el beneficio del sector económico que soporta el gravamen, no se someten a las normas de ejecución presupuestal y son administrados por órganos del mismo renglón económico o que hacen parte del presupuesto general de la Nación. Éstas se han caracterizado de manera uniforme por la jurisprudencia de la Corte a partir de los siguientes elementos, los cuales son coincidentes con los establecidos por el artículo 29 del decreto 11 de 1996 -Estatuto Orgánico de

Presupuesto-: (i) Son obligatorias, porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del Estado;

(ii) Gravan únicamente un grupo, gremio o sector económico; (iii) Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector económico que las tributa; (iv) Son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio 4 o sector que los tributa; (v) El manejo, la administración y la ejecución de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas de derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato celebrado con la Nación, de conformidad con la ley que crea las contribuciones, o ‘por los órganos que forman parte del presupuesto general de la Nación’; (v) El control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que se inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la Contraloría General de la República; RECURSOS PROVENIENTES DE DIFERENCIAL DE PARTICIPACION-Principal fuente de un Fondo de estabilización de precios de combustible/RECURSOS PROVENIENTES DEL DIFERENCIAL DE PARTICIPACIONFinalidad/DIFERENCIAL DE COMPENSACION-Finalidad CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia Constitucional/CONTRIBUCIONES PARAFISCALESElementos definitorios/CONTRIBUCIONES PARAFISCALESAlcance TRIBUTOS-Elementos fundamentales/PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y CERTEZA DEL TRIBUTO-Contenido y alcance

Una de las concreciones del principio de Estado de derecho en materia tributaria es el principio de legalidad y certeza en los elementos esenciales de los tributos que pagan quienes son sujetos pasivos de mismos dentro del territorio del Estado. Dicho principio tiene fundamento en el artículo 338 de la Constitución. El primer elemento que surge del enunciado constitucional hace referencia a la legitimidad que deben tener las disposiciones que creen y definan los elementos fundamentales de los tributos en el ordenamiento colombiano. Así, con fundamento en la previsión constitucional, la Corte ha interpretado que la legalidad en materia tributaria es un principio “derivado del de representación democrática, [que] implica que sean los órganos de elección popular -y no otras autoridades o personasquienes 5 directamente se ocupen de señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de la obligación tributaria”. Esta exigencia resulta fundamental en un Estado que abraza la democracia como uno de sus principios esenciales –artículos 1, 2 y 3 de la Constitucióny que, por consiguiente, debe procurar el mayor grado de participación en las decisiones que afectarán la vida económica y política de los destinatarios de las mismas. Participación que no se agota en la faceta subjetiva de la decisión –es decir, el carácter de soberano o de representante del soberanode quien la toma, sino que exige, además, que el procedimiento por el que son decididos los asuntos más importantes sea un procedimiento que garantice publicidad, acuerdo de la mayoría y pluralismo político, elementos que integran el principio democrático en lo que al procedimiento de decisión legislativa refiere. Participación que, como elemento del principio democrático, resulta

esencial en la decisión de las cargas tributarias que deben soportar los ciudadanos y que, por consiguiente, se mantiene aún como uno de los pilares axiales a un Estado al que legitima el carácter democrático de sus actuaciones. Desde la perspectiva de la legitimidad democrática, una decisión que impone cargas tributarias a los ciudadanos cuando incluida en una ley -aprobada por el Congreso, luego de superar las exigencias del procedimiento legislativotiene una significación diametralmente distinta de la decisión tomada por procedimientos que no involucran estos elementos. Es esta la razón para la diferencia que existe entre el espacio reconocido al legislador y el concedido al Gobierno en la decisión sobre la creación o modificación de los tributos en el ordenamiento colombiano. No obstante la importancia del origen democrático de los tributos, el objeto del principio de legalidad no se agota en la legitimidad de la norma que configure los elementos del tributo. Un contenido fundamental del mencionado principio es, así mismo, la seguridad jurídica en relación con los elementos del tributo. Este aspecto obliga a que los órganos de representación “determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo, pues de lo contrario no sólo se genera inseguridad jurídica, sino que en el momento de la aplicación de las normas ‘se permiten los abusos impositivos de los gobernantes’, o se fomenta la evasión, ‘pues los contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podrían hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas públicas y, por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado’.” Es la propia 6 Constitución en el artículo 338 la que determina qué elementos deben ser

definidos directamente por el Congreso de la República, las asambleas departamentales o los consejos distritales o municipales: el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravado, la base gravable y la tarifa. Estos han sido denominados por la jurisprudencia constitucional elementos esenciales del tributo. El nivel de determinación de estos elementos puede variar de una regulación a otra, siendo aceptado por la jurisprudencia constitucional que “no se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella”. Exigencia que se entenderá desconocida “sólo cuando la falta de claridad sea insuperable, [caso en el que] se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la obligación tributaria”.

SISTEMA Y METODO PARA FIJAR TARIFA DE TASA O

CONTRIBUCION YA SEA ESTA FISCAL O PARAFISCAL EN CASO DE DELEGACION A LA ADMINISTRACIONParámetros jurisprudenciales Frente a las tasas y contribuciones tanto el “sistema” como el “método”, referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato Superior; sin embargo esta exigencia no puede entenderse como una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo

su razón de ser. Resulta valioso recordar que en sentencia C-402 de 2010 se estableció por parte de esta Corporación. “11.1. La determinación del método y el sistema de las tarifas responde a modelo flexible. Así, su cumplimiento no se deriva de la prescripción, por parte del legislador, de fórmulas sacramentales o, inclusive, del uso de los términos “método y sistema”. Sin embargo, tampoco puede extenderse el cumplimiento del deber constitucional de definición legal a una formulación tan vaga, ambigua o insuficiente, que haga nugatoria la obligación fijada por la Carta. Por ende, la Corte ha entendido que ‘… una interpretación 7 coherente de la normatividad constitucional y el fin del precepto superior, llevan a la conclusión según la cual los métodos -pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifay los sistemas -formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinaciónson directrices cuyo acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez garantía del contribuyente frente a la administración’. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-455 del 20 de octubre de 1994)”. Esta concesión establecida por la propia Constitución, consistente en que en materia de tasas y contribuciones se puede delegar la facultad para fijar las tarifas en otra autoridad diferente a los cuerpos colegiados de elección popular, se ha entendido

como restringida y de interpretación estricta por parte de la jurisprudencia de esta Corte, pues i) no se trata de una facultad absoluta e ilimitada para fijar la tarifa respectiva; y ii) es una excepción al elemento de legitimidad democrática que concreta el principio de legalidad tributaria. De esta forma el principio de legalidad tributaria adquiere una dimensión específica cuando de la determinación de la tarifa de tasas y contribuciones se trata. En conclusión, Congreso, asambleas y concejos deben determinar todos y cada uno de los elementos del tributo o, al menos, brindar las pautas o criterios que permitan su determinación. Mención especial merece la tarifa de las tasas y contribuciones que, aunque también se encuentra dentro de la competencia de configuración del legislador, asambleas y concejos, la determinación de la misma puede ser encomendada a las autoridades administrativas, siempre y cuando se establezcan por los cuerpos colegiados de representación el sistema y el método para realizar esta determinación.

Referencia: expediente D-9519

8 Demanda de inconstitucionalidad contra el literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011.

Accionante: Camilo Araque Blanco y

Juan David Mesa Ramírez

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil trece (2013). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la

Constitución Política, los ciudadanos Camilo Araque y Juan David Mesa demandaron el literal c) del artículo 101de la ley 1450 de 2011“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010 - 2014”, por considerar que el aparte acusado vulnera los artículos 150 -12 y 338 de la Constitución. Por auto de ocho (08) de febrero de 2013 el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda y otorgó tres días para su corrección. Una vez recibido escrito de corrección, por medio de auto de cuatro (04) de marzo de 2013 admitió la demanda, dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia ordenó oficiar al Presidente del Senado, al Presidente de la Cámara de Representantes, al Presidente de la República, al Ministerio de Interior, al Ministerio de Minas y Energía y al Ministerio de Hacienda 9 y Crédito Público para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran a efectos de impugnar o defender la disposición acusada. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II.- DISPOSICIONES DEMANDADAS La demanda se dirige contra el literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011, cuyo tenor literal es el que sigue (se subraya el aparte demandado):

LEY 1450 DE 2011

(junio 16) Diario Oficial No. 48.102 de 16 de junio de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

“(…) ARTÍCULO 101. FONDO DE ESTABILIZACIÓN DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES. El Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), creado por el artículo 69 de la Ley 1151 de 2007, seguirá funcionando para atenuar en el mercado interno el impacto de las fluctuaciones de los precios de los combustibles en los mercados internacionales. Los recursos necesarios para su funcionamiento provendrán de las siguientes fuentes: a) Los rendimientos de los recursos que conformen el Fondo; b) Los recursos de crédito que de manera extraordinaria reciba del Tesoro; c) Los recursos provenientes de las diferencias negativas, entre el Precio de Paridad internacional y el Precio de 10 Referencia establecido por el Ministerio de Minas y Energía, o quien haga sus veces, cuando existan. PARÁGRAFO. A partir de la presente vigencia, los ingresos y los pagos efectivos con cargo a los recursos del Fondo de Estabilización de Precios de los CombustiblesFEPC, que realice la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, en su calidad de administrador de dicho Fondo, no generarán operación presupuestal alguna, toda vez que son recursos de terceros y no hacen parte del Presupuesto General de la Nación.

III. LA DEMANDA Señalan los demandantes que la norma acusada consagra un tributo, el

cual no cumple con las exigencias del principio de legalidad tributaria consagrado en los artículos 150-12 y 338 de la Constitución. Como asunto previo a la enumeración de los cargos planteados, resulta pertinente mencionar que la norma acusada hace parte del sistema de estabilización de precios de combustibles –folio 7-. Los sistemas de estabilización de precios habitualmente concretan la constitución de un Fondo, que suele ser una cuenta del sistema de finanzas públicas en la que se depositan recursos; dichos recursos tienen como objetivo atenuar los efectos que incrementos bruscos e intempestivos puedan tener en el consumidor final. Así, cuando los precios internacionales suban, pueden utilizarse los recursos de la estabilización para cubrir parte de los costos de los operadores del mercado, de manera que el precio que estos cobren no varíe de forma tan drástica respecto de los usuarios finales de dicho bien o servicio. En el caso que ocupa a la Corte, el sistema previsto para estabilizar el precio de los combustibles toma como referencia el precio promedio internacional y, un elemento esencial al problema planteado: el precio interno de los combustibles fijado por el Ministerio de Minas y Energía. De modo que cuando el precio interno sea menor que el precio internacional, el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles –en adelante FEPCdestinará sus recursos para cubrir el menor precio de 11 venta que afecte a quienes deban vender combustibles al precio fijado por el Ministerio. De acuerdo con el literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011, una de las fuentes de recursos del FEPC es la diferencia negativa que, eventualmente, exista de restar del precio promedio de combustibles en el

mercado internacional (precio de paridad internacional), el precio de los combustibles en el territorio colombiano –que es fijado por el Ministerio de Minas y Energía-. En otras palabras, siempre que el precio de venta de los combustibles en Colombia sea superior al precio promedio internacional, la diferencia entre primero y segundo serán recursos que se destinen al FEPC, mencionado en la disposición acusada. Con estos recursos (además de los rendimientos de otros recursos propios y eventuales créditos que le sean aprobados) se nutre de dinero el FEPC. El objetivo de esta reserva de dinero es paliar o morigerar el efecto de los aumentos drásticos e intempestivos del precio internacional de los combustibles, de modo que los mismos sean asumidos total o parcialmente por el FEPC, sin que el mayor valor se traslade directamente a los consumidores de combustibles o, al menos, no en su totalidad. Resulta pertinente resaltar que, lo que los demandantes consideran contrario a la Constitución no es la existencia de un mecanismo de estabilización de precios, como el previsto por el artículo 101 de la ley 1450 de 2011; es decir, la demanda que ahora se resuelve no discute la adecuación constitucional de que la diferencia negativa entre el precio internacional y el precio interno se convierta en recursos del FEPC –folio 38-. En su criterio, lo que contraría la Constitución es que el precio interno de los combustibles, que para este preciso efecto se convierte en un instrumento de recaudo fiscal, sea determinado por el Ministerio de Minas y Energía, sin que por parte del legislador se haya establecido regla o parámetro alguno para llevar a cabo esta tarea. Esta regulación desconocería el principio de legalidad tributaria previsto en el artículo

338 de la Constitución, en tanto la determinación de los elementos esenciales del tributo se lleva a cabo sin la participación del legislador o cualquier órgano de representación –folio 19-. 12 Para los accionantes “el hecho que el artículo 101 de la ley 1450 de 2011 acusado permita la fijación unilateral del precio de los combustibles en cabeza del Ministerio de Minas y Energía a su antojo –pues valga resaltar que no existe ningún criterio en la norma sobre el cual ha de ser ejercida tan poderosa facultadpara cotejarlo con los precios de referencia internacionales del mercado y luego en caso de haber diferencia negativa (que curiosamente siempre existe porque el Ministerio fija los precios por encima de los del mercado internacional) sea enviada al Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles – FEPC, configura un incontrovertible desconocimiento a la Constitución en sus artículos 150 y 338, como quiera que no fueron definidos los elementos esenciales a que hubiere lugar, sobre los cuales el poder ejecutivo tenía como marco de reglamentación, entre estos: (i) los sujetos activo y pasivo; (ii) el hecho generador, (iii) la base gravable y (vi) (sic) la tarifa de las obligaciones tributarias.” –folio 20-. Posteriormente, en el escrito de corrección de la demanda, agregaron “se colige que la norma cuestionada, al regular el tema de las fuentes de financiación del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (…) permite que el Ministerio de Minas y Energía fije mediante un acto administrativo el precio de referencia mensualmente a su antojo, es decir el precio que nos cobran a todos los colombianos por los combustibles,

el cual se coteja por expreso mandato legal con el precio internacional, (…) [e]n caso de existir una diferencia negativa, esto significa y supone que el precio fijado reglamentariamente por el Ministerio de Minas y Energía, esté por encima del precio internacional de referencia con el Golfo de Estados Unidos de América, estos recursos serán enviados al fondo en mención para alimentarlo bajo la figura diferencial de participación (…)” –folio 38Partiendo del presupuesto argumentativo de que el literal c) del artículo 101 consagra un tributo, afirman que “[l]a norma acusada por inconstitucional permite que el Ministerio de Minas y Energía establezca unilateralmente el precio de referencia de los combustibles, por encima de los precios internacionales en detrimento de los consumidores y usuarios sin que medie ningún criterio ponderador fijado por el legislador que obedezca al respeto de la objetividad, razonabilidad y proporcionalidad (…)” –folio 3913 Como corolario de su escrito inicial, expresan “el precio fijado unilateralmente en los combustibles es una carga unilateral –enmarcada como recursos públicos-, propia del mundo de los tributos y que constituye una de sus modalidades (impuesto, tasa o contribución) y si no fuere así, de igual manera y con el mismo grado de intensidad se violan las normas constitucionales mencionadas (artículo 150 y 338), si se tiene presente que los impuestos que son objeto los combustibles, y que tienen naturaleza de recursos públicos, como el IVA, impuesto global y sobre tasa, se fijan con la base gravable y el precio del bien o servicio. Siendo una razón más de peso para comprobar que en la actualidad el

Ministerio de Minas y Energía es quien define prevalentemente las políticas fiscales de los combustibles: al fijar el precio y poder alterar los tributos aplicables, bajo su voluntad” –folio 21-. Como síntesis argumentativa de la demanda, encuentra la Sala que los accionantes presentan dos cargos, ambos con base en una presunta vulneración del principio de legalidad tributaria, previsto, entre otros, en el artículo 150 numeral 12 y el artículo 338 de la Constitución: i) El primero consistente en que el literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011, al disponer como fuente de recursos del FEPC la diferencia negativa entre el precio internacional y el precio interno de los combustibles –que es fijado por un Ministerio-, estableció un recaudo de naturaleza tributaria, sin que sus elementos esenciales hayan sido previstos por dicha disposición o cualquier otra de rango legal; y ii) Con base en que la disposición acusada faculta al Ministerio de Minas y Energía para fijar el precio de referencia de los combustibles en el territorio colombiano, consideran que se desconoce el principio de legalidad tributaria en cuanto el precio fijado en un acto administrativo es la base gravable de otros impuestos como el IVA, el impuesto global y la sobretasa a los combustibles. Son estas las razones que sustentan la acusación de la accionante. 14

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio de Minas y Energía El apoderado del Ministerio solicitó se declarara la ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, se declare la exequibilidad del literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011.

En su criterio la demanda sostiene que el precio de los combustibles es

un tributo y que su fijación corresponde al Congreso mediante ley, así mismo que con la norma demandada se dan atribuciones al Ministerio para alterar los tributos aplicables al combustible –folio 86 cara B-. Con fundamento en esta interpretación de la demanda, se sostiene que los accionantes omiten mencionar que el decreto 0381 de 16 de febrero de 2012 asignó al Ministerio la competencia para fijar el precio y la tarifa de la gasolina, diésel (ACPM), biocombustibles y mezclas anteriores. Por esta razón, esta es una competencia amparada en el ordenamiento jurídico que determina las funciones del Ministerio –folio 86, cara B-. Adicionalmente, sostiene que esto no constituye una tarifa –entendida como especie del género tributo-, pues los combustibles son un bien, cuya adquisición implica el pago