CC - C630-2014

Sentencia C-630/14

CREACION DE COMISION DE SEGUIMIENTO AL USO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA REFORMAR LA ESTRUCTURA ORGANICA DE LA DEFENSORIA DEL PUEBLOIndeterminación de funciones de Comisión de Seguimiento del Congreso y prohibición de inmiscuirse en asuntos de competencia de otras autoridades La creación de comisiones seguimiento de que trata el artículo 63 de la Ley 5ª de 1992 sin la debida especificación de sus funciones a través del artículo 2º de la Ley 1642 de 2013 desconoce el principio de separación de poderes y la prohibición establecida en el artículo 136 de la Carta, que le prohíben al Congreso inmiscuirse en asuntos de competencia de otras autoridades.

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Alcance

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Modelos PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Sistema de frenos y contrapesos PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-No es absoluto FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Naturaleza y límites FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia constitucional PROHIBICION AL CONGRESO DE INTERFERIR EN ASUNTOS DE COMPETENCIA PRIVATIVA DE OTRAS AUTORIDADESAlcance/VACIAMIENTO DE COMPETENCIA DEL GOBIERNO

COMO CONSECUENCIA DE REGULACION EXHAUSTIVA Y

DETALLADA POR PARTE DEL CONGRESO-Jurisprudencia constitucional/CONTROL POLITICO DEL CONGRESO-Jurisprudencia constitucional/CREACION DE COMISIONES PARA EJERCER

CONTROL SOBRE POLITICAS PUBLICAS-Jurisprudencia constitucional/CREACION DE COMISIONES PARA EJERCER CONTROL SOBRE POLITICAS PUBLICAS-Límites FUNCIONES ATRIBUIDAS POR LEY A UN ORGANO O SERVIDOR PUBLICO-Indeterminación normativa COMISIONES DE SEGUIMIENTO CREADAS POR EL CONGRESOContenido/COMISIONES DE SEGUIMIENTO CREADAS POR EL CONGRESO-Funciones

Referencia: expediente D-10.080

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2° de la Ley 1642 de 2013, “Mediante la cual se reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política”.

Demandante: Luisa Fernanda Gómez Jaimes

Magistrada ponente:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Bogotá, D. C., tres (3) de septiembre de dos mil catorce (2014). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40 y 241 de la Constitución Política, la ciudadana Luisa Fernanda Gómez Jaimes presentó ante este tribunal una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2° de la Ley 1642 de 2013, “Mediante la cual se reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política”.

La demanda fue inicialmente inadmitida por el entonces magistrado sustanciador Nilson Pinilla Pinilla, por presentar algunos defectos formales. Sin embargo, al haber sido subsanada por la demandante durante el término concedido para el efecto, el Magistrado sustanciador la admitió mediante auto de 25 de febrero de

2014. En la misma providencia se ordenó fijar en lista el presente asunto y correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.

Simultáneamente, se dispuso comunicar la iniciación de este proceso a los señores Presidente de la República, Presidente del Congreso y a los Ministros del Interior y de Hacienda y Crédito Público. Además se extendió invitación a la Defensoría del Pueblo, al Departamento Administrativo de la Función Pública y a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado por conducto de su Presidente, así como a las facultades de Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, del Rosario, Externado de Colombia, de los Andes y Pontificia Javeriana, todas de Bogotá, y a las de las Universidades de Antioquia, Industrial de Santander y del 2 Norte, para que si lo estimaban pertinente, se pronunciaran sobre la exequibilidad del artículo demandado. Cumplidos los trámites propios de esta clase de procesos procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

II. LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto completo de la Ley 1642 de 2013 de conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 48.849 de julio 12 de 2013 para mayor claridad en relación con los alcances de la disposición

demandada, y se subraya el precepto acusado:

LEY 1642 DE 2013

(julio 12) mediante la cual se reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política.

Estado del documento: Vigente.

El Congreso de la República de Colombia DECRETA: Artículo 1°. Facultades Extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que, en el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para: a) Modificar la estructura orgánica de la Defensoría del Pueblo, así como su régimen de competencias interno, dictar normas para la organización y funcionamiento de la misma y suprimir funciones que no correspondan a la naturaleza de la entidad; b) Determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los diferentes empleos de la Defensoría del Pueblo. Parágrafo 1°. Las facultades de que trata el presente artículo se ejercerán con el propósito de garantizar la realización de los fines de modernizar y promover la eficiencia y eficacia de las diferentes dependencias de la Defensoría del Pueblo. Parágrafo 2°. Al ejercer las facultades extraordinarias conferidas por la ley, el Presidente de la República, garantizará la estabilidad laboral de los funcionarios de la Defensoría del Pueblo. Los funcionarios que al 3 momento del desarrollo de las facultades conferidas en la presente ley se encuentren laborando en cargos que sean suprimidos o modificados, deberán ser reubicados en cargos de igual, similar o superior categoría

al que se encuentren prestando sus servicios. Igualmente el Presidente de la República deberá buscar que se cumpla con el principio de que a trabajo igual desempeñado en condiciones iguales y bajo idénticos requisitos, deben corresponder salarios y presentaciones iguales. Artículo 2°. Créase una comisión de seguimiento al uso de las facultades conferidas en esta Ley, integrada por dos (2) Representantes y dos Senadores de las Comisiones Primeras Constitucionales del Congreso de la República, designados por las Mesas Directivas de las mismas. Artículo 3°. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación.

III. LA DEMANDA Según se observa en la demanda, así como en el posterior escrito de subsanación de la misma, la demandante formuló un solo cuestionamiento principal frente al establecimiento de dicha comisión de seguimiento. El cargo consiste en que su la creación de dicha comisión infringe la prohibición prevista en el numeral 1° del artículo 136 superior. Según dicha prohibición el Congreso debe abstenerse de “inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia privativa de otras autoridades”. Al crear dicha Comisión el legislador está interfiriendo en el ejercicio de funciones propias del Presidente de la República.

Al formular el cargo, la demandante desarrolla diversos argumentos a partir de los cuales busca demostrar esa presunta infracción constitucional. En este sentido, aduce que la norma acusada no especifica el alcance de las funciones que la referida Comisión de Seguimiento deberá ejercer, lo que deja abierta la posibilidad de que ésta interfiera el ejercicio de las facultades extraordinarias que la misma ley concedió al Presidente de la República, así como

con las funciones atribuidas a otras autoridades. Particularmente, señala que es incierto si la actuación de esta Comisión deberá tener lugar en la etapa de diseño de los decretos de restructuración de la Defensoría del Pueblo, caso en el cual para la fecha de la demanda deberían entenderse agotadas1, o durante la de implementación de estos, que aún está parcialmente pendiente. En esta último escenario se materializaría la interferencia indebida del Congreso frente al ejercicio de tareas asignadas al Presidente de la República. En apoyo de su argumento citó la sentencia C-702 de 1999, en la que este tribunal declaró inexequible un artículo de la Ley 489 de 1998 que estableció la necesidad de que ciertos decretos presidenciales expedidos dentro del marco de esa ley tuvieran concepto previo de una Comisión de Seguimiento del Congreso. Señala que este pronunciamiento tendría el carácter de precedente aplicable al caso ahora planteado, lo que viene a ser una razón adicional para que la norma acusada sea 1 Los decretos para cuya expedición se concedieron estas facultades ya fueron expedidos. 4 declarada inexequible. Al mismo tiempo, y en contraste, citó también los fallos C373 de 2004 y C-540 de 2012 en los que la Corte declaró conforme a la Constitución la existencia de otras comisiones de seguimiento con características distintas a la que ahora se demanda.

IV. INTERVENCIONES 4.1. De la Defensoría del Pueblo Este organismo participó por conducto del Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales y Legales, quien solicitó a la Corte declarar inexequible el artículo 2° acusado.

En primer lugar, coincidió con la demandante en afirmar que, en torno a las funciones de esta Comisión, no existe la debida claridad y precisión, lo que desconoce el principio de legalidad e infringe los artículos 6°, 121 y 122 de la Constitución. Adicionalmente, sostuvo que este hecho genera una amenaza al principio de separación de poderes, pues es incierto el alcance de las funciones que ejercerá esta comisión legislativa, no existe claridad sobre el carácter político o técnico que éstas tendrían, y en tal medida existe la posibilidad de que aquélla invada la órbita de otras autoridades y/o ramas del poder público. En segundo término, realiza algunas reflexiones relacionadas con la necesidad de que las normas legales definan en forma suficiente los elementos que delimitan el alcance de sus mandatos, pues en caso de no hacerlo, esa indeterminación puede lesionar principios y/o valores superiores2. Más adelante, frente al punto específico de las comisiones de seguimiento por parte del órgano legislativo respecto del ejercicio de funciones atribuidas a la Rama Ejecutiva, refiere algunos casos en los que esta Corte las ha considerado exequibles, de una parte como resultado de la suficiente precisión por parte del legislador sobre el alcance de tales tareas de seguimiento, y de otra, por la gran trascendencia de la función que es objeto de supervisión3. A partir de esos mismos criterios, señala que en este caso se debe declarar la inexequibilidad de la norma acusada, pues ella no define ni siquiera mínimamente el alcance de las tareas de seguimiento, con lo que ciertamente crea el peligro de una indebida intromisión por parte del Congreso en

el ejercicio de las facultades que la misma norma le atribuyó al Poder Ejecutivo, lo que lesionaría el principio de separación de poderes. Finalmente, recordando que por disposición constitucional la Defensoría del Pueblo forma parte del Ministerio Público, y en tal medida es un órgano autónomo e independiente, señala que la advertida indeterminación ciertamente 2 Cita como ejemplo de esta situación el caso sobre el cual decidió esta Corporación en la sentencia C-350 de 2009 M. P. María Victoria Calle Correa, por la cual se declaró inexequible una norma del Código Disciplinario Único que por su vaguedad infringía el principio de legalidad de la sanción disciplinaria. 3 Cfr. los fallos C-373 de 2004, M. P. Álvaro Tafur Galvis y C-540 de 2012, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, también citados por la demandante. 5 implica un peligro para el mantenimiento de esa condición, pues a partir de ella esta Comisión podría intentar acciones que creen interferencia en decisiones administrativas y organizacionales de la Defensoría, hecho que sin duda se encuadraría en la conducta prohibida por el numeral 1° del artículo 136 superior. 4.2. Del Departamento Administrativo de la Función Pública Esta dependencia intervino dentro del proceso por conducto de apoderado especial, quien solicitó a la Corte declararse inhibida para decidir sobre esta demanda en razón a su ineptitud sustantiva, y en subsidio de ello, si se resuelve emitir una decisión de fondo, declarar exequible el precepto demandado. Con todo, esta interviniente explica primero las razones que conducirían a un fallo

de exequibilidad. En esta línea, rechaza la posibilidad de aplicar al presente caso el antecedente contenido en la sentencia C-702 de 1999, pues en este último la Comisión de Seguimiento creada por el Congreso pretendía supervisar el cumplimiento de funciones que son propias del Presidente de la República, concretamente las previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 superior, lo que sí implicaba una intromisión por parte del Congreso, mientras que en el actual se trata de funciones pertenecientes al órgano legislativo, que solo de manera excepcional y transitoria han sido atribuidas al Presidente de la República, por efecto de las facultades extraordinarias otorgadas por esta misma ley. Por esta razón, además de considerar inaplicable dicho precedente y de descartar la posible violación del artículo 136 de la Constitución, estima enteramente comprensible que el Congreso busque hacer un seguimiento especial a la forma en que el Poder Ejecutivo ejerce estas funciones, que de ordinario no son suyas, sino de las cámaras legislativas. De otra parte, señala que la demanda está basada en hipótesis y suposiciones acerca de los escenarios a los que podría conducir la aplicación de la norma acusada, lo que no podría constituir razón suficiente para concluir que ella es contraria a la Constitución. De allí que considere que aquella adolece de ineptitud sustantiva, conclusión en la cual respalda su solicitud de inhibición.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En concepto Nº 5758 fechado el 11 de abril de 2014, el Procurador presentó sus consideraciones sobre esta demanda, a partir de las cuales solicitó a la Corte

declarar exequible el artículo acusado, frente a los cargos analizados. La vista fiscal destaca que la función a la que esta Comisión le hace seguimiento es la función legislativa, propia del Congreso de la República, que en este específico caso, y de manera excepcional, se ha transferido al Ejecutivo. De otra parte, recuerda que incluso en esos eventos, el poder legislativo conserva la posibilidad de introducir en cualquier tiempo cambios o adiciones a los decretos con fuerza de ley que el Presidente haya dictado en ejercicio de las facultades conferidas. Por ello afirma que tiene mucho sentido que el Congreso realice 6 seguimiento a la forma como el Ejecutivo cumple la tarea encomendada, pues ello puede servirle como un insumo para ejercer de mejor forma su propia y permanente función legislativa. Sostiene también que la misión de esta comisión de seguimiento bien puede caber dentro de las funciones que de manera general asignan al Congreso otras normas de la Constitución, tales como el numeral 3° del artículo 135 (solicitar al Gobierno los informes que necesite) o el inciso 1° del artículo 137 (citar a personas naturales o jurídicas para que rindan declaración ante una de las comisiones permanentes), por lo cual estima que con la creación de esta comisión no se transgrede la prohibición contenida en el inciso 1° del artículo 136. De igual manera, considera desacertado el supuesto precedente contenido en la sentencia C-702 de 1999, pues en ese caso sí se trataba de un indebido seguimiento a funciones típicamente presidenciales. De igual manera, señala que no es cierto que exista indeterminación en las

funciones asignadas a esta Comisión de Seguimiento, ni menos aún, violación del artículo 122 superior, pues la función de esta comisión sería la de “hacer seguimiento a los decretos con fuerza de ley expedidos por el Ejecutivo”.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia Esta Corporación es competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución, puesto que las disposiciones acusadas hacen parte de una Ley de la República.

B. Identificación de los Asuntos bajo Revisión y Planteamiento de los

Problemas Jurídicos

1. La demandante considera que la disposición demandada no establece qué funciones debe desempeñar la comisión de seguimiento en relación con el ejercicio de las facultades extraordinarias para reformar la estructura orgánica de la Defensoría del Pueblo. En esa medida, la disposición demandada permitiría que la Comisión asumiera funciones muy diversas, y con ello el legislador estaría incurriendo en la prohibición prevista en el numeral 1º del artículo 136 superior, conforme al cual el Congreso no debe “inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia privativa de otras autoridades”.

2. La Defensoría del Pueblo respaldó la solicitud de inexequibilidad al considerar que la indeterminación funcional que se observa en la norma demandada es contraria al principio de legalidad, al paso que el Departamento Administrativo de la Función Pública solicitó a la Corte inhibirse pues estima que la demanda es inepta. En subsidio, solicita a la Corte que la declare exequible, pues no considera que la disposición acusada permita una indebida interferencia

7 en el espacio reservado a otras autoridades. Por su parte, el Procurador General solicitó que el precepto acusado sea declarado exequible. Argumenta que la disposición acusada no implica intromisión del Congreso en funciones de otras autoridades, y considera que es compatible con la Constitución que el Congreso lleve a cabo un seguimiento a la forma como se ejerce una competencia que en principio le corresponde.

3. El problema jurídico que la Corte debe resolver es el siguiente: ¿Vulnera el principio de separación de poderes una ley que crea una comisión del Congreso para hacerle seguimiento al ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República cuando la misma no precisa las funciones ni el alcance de dicho seguimiento?

Para poder resolver el problema jurídico la Corte debe abordar los siguientes temas:  El alcance del principio de separación de poderes  La naturaleza y límites de las facultades extraordinarias que el Congreso puede otorgar al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley.  La manera como la separación de poderes se concreta en la regla que prohíbe al Congreso inmiscuirse en asuntos de competencia de otras autoridades.  La posibilidad de que la ausencia de un contenido normativo mínimo pueda causar su inexequibilidad, a partir de la vulneración de uno o más mandatos superiores.  El rol de las comisiones de seguimiento del Congreso en el ejercicio de las funciones legislativas del Presidente y en el desarrollo de las reestructuraciones de entidades públicas.

C. Alcance del Principio de Separación de Poderes

4. El principio de separación de poderes se encuentra plasmado en el artículo 113 de la Carta Política. La determinación de la naturaleza y alcances de la

separación de poderes ha sido un propósito de esta Corporación desde sus primeros años. Al respecto esta Corte ha identificado dos modelos básicos de separación de poderes. El primero de ellos es un modelo estático que se enfoca primordialmente en la necesidad de limitar el ejercicio del poder en el diseño de los órganos, entidades e instituciones públicas. Concibe la separación de poderes como un sistema que garantiza que el ejercicio del poder pueda limitarse en la medida en que los diversos órganos del poder público tengan funciones diferentes, y que éstas se encuentren perfectamente bien definidas en la Constitución y la ley. 8 De tal modo, al definir de manera precisa las funciones del poder público en la Constitución y la ley, y al mantenerlas en cabeza de órganos diferentes, se estaría controlando el poder del Estado. La separación de dicho poder en órganos o entidades diferentes, y su precisa definición en normas jurídicas sería entonces la manera de garantizar que el Estado va a respetar los derechos de los ciudadanos.

4. Sin embargo, este modelo tiene dos problemas fundamentales. En primer lugar, la delimitación y separación funcional de los poderes públicos, por sí misma, no garantiza que los diferentes órganos del poder público respeten los derechos de los ciudadanos. Por el contrario, para garantizar que ello ocurra es menester que los diversos órganos del poder público ejerzan controles recíprocos, y para ello es necesario que haya una cierta medida de concurrencia o complementariedad en el ejercicio de sus funciones respectivas. En segunda medida, si bien los derechos típicamente liberales requieren limitar los poderes del Estado para garantizar el ámbito de libertad de las personas, los derechos de prestación requieren un aumento de la capacidad del Estado para garantizar su

efectividad. En esa medida, un Estado comprometido con la necesidad de garantizar los derechos de sus ciudadanos requiere que haya tanto una concurrencia y complementariedad de funciones, como una cooperación entre los órganos del poder.

5. La Corte ha expuesto las limitaciones de este modelo, el cual considera que denota más un estereotipo, o lo que Max Weber4 denominó un “tipo ideal,” más que una realidad histórica concreta. Al respecto la Corte ha dicho: “Desde esta perspectiva, el equilibrio de los poderes es una consecuencia natural de la autonomía de órganos con funciones constitucionalmente bien delimitadas. En consecuencia, el control que ejerce un órgano sobre otro en relación con el cumplimiento de sus propias funciones, es básicamente un control político, que se da de manera tanto espontánea como ocasional, y sólo frente a casos extremos. Precisamente, la rigidez de la separación de poderes condenaba este modelo al fracaso, por la dificultad de su implementación práctica, pues la falta de vasos comunicantes entre los distintos órganos estatales conducía a enfrentamientos difíciles de solucionar en la práctica, cuyo resultado natural y obvio tendía a ser la reafirmación del poder en los órganos, autoridades o funcionarios que se estiman política y popularmente más fuertes.” C-141 de 2010 (M.P.

Humberto Sierra Porto)

6. Por contraposición, el segundo modelo, conocido como el sistema de “balances y contrapesos” o “frenos y contrapesos”, se enfoca en el aspecto dinámico del ejercicio del poder político. Reconoce que para poder garantizar la libertad de los ciudadanos es necesario controlar el ejercicio del poder del Estado,

4Weber, Max. 2014. Economía y Sociedad. 3ª Edición, Fondo de Cultura Económica. México D.F. 9 pero que esta función requiere de herramientas que permitan que los órganos del poder público se controlen mutuamente. Reconoce además que para garantizar que exista una medida suficiente de igualdad entre los ciudadanos es fundamental diseñar herramientas de cooperación entre las entidades públicas que permitan fortalecer el poder del Estado, y encauzarlo para el logro de sus objetivos. En esa medida este modelo acepta que tiene que existir un cierto nivel de complementariedad, concurrencia y cooperación entre los poderes públicos para que el Estado pueda garantizar, tanto las libertades básicas, como los derechos prestacionales. En este sentido, la Corte ha dicho: “De acuerdo con el segundo modelo, la delimitación rígida de las funciones constitucionales, es insuficiente para garantizar el cumplimiento de los cometidos estatales e impedir el ejercicio arbitrario del poder. Desde dicha perspectiva, este modelo le otorga un papel preponderante al control y a las fiscalizaciones interorgánicas recíprocas, como reguladores constantes del balance entre los poderes públicos (Sistema de checks and balances).” “El modelo constitucional de frenos y contrapesos no presupone el equilibrio entre los órganos que detentan las funciones clásicas del poder público como consecuencia espontánea de una adecuada delimitación funcional. Por el contrario, el balance de poderes es un resultado que se realiza y reafirma continuamente, y que no puede relegarse a un control político contingente, eventual o accidental, cuyo resultado natural y obvio tiende a ser la reafirmación del poder en los

órganos, autoridades o funcionarios que se estiman política y popularmente más fuertes.” Sentencia C-971 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda)

8. Así mismo, en la sentencia C-141 de 2010 citada se refirió específicamente a la manera como los controles recíprocos y la cooperación limitan el principio de separación de poderes en nuestro sistema constitucional, diciendo: “El modelo adoptado respeta el criterio conforme al cual, en virtud del principio de separación, las tareas indispensables para la consecución de los fines del Estado se atribuyen a órganos autónomos e independientes. No obstante, la separación resulta morigerada por las exigencias constitucionales de colaboración armónica y por controles recíprocos. En virtud de las primeras, se prevé, por un lado, una labor de coordinación entre los órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las distintas funciones, y, por otro, se atenúa el principio de separación, de tal manera que unos órganos participan en el ámbito competencial de otros, bien sea como un complemento, que, según el caso, puede ser necesario o contingente -por ejemplo la iniciativa gubernamental en materia legislativao como una excepción a la regla 10 general de distribución funcional -como el ejercicio de determinadas funciones judiciales por el Congreso o la atribución de funciones jurisdiccionales por medio de la ley en materias precisas a determinadas autoridades administrativas-.” (resaltado fuera de texto original)

9. Ahora bien, aun cuando no puede afirmarse hoy que el principio de la separación de poderes impone la necesidad de que el legislador realice una disección perfecta de las funciones que les corresponden a los diferentes órganos

del poder público, sí es necesario reconocer que este principio impone la necesidad de definir las competencias funcionales que corresponden a los diferentes órganos del poder público. Esto, por supuesto, no es óbice para que excepcionalmente unas mismas competencias puedan otorgárseles a más de un órgano. Es decir, es perfectamente posible que haya una concurrencia de funciones entre órganos distintos, o que se les asignen a estos aspectos complementarios de una misma función para que la ejerzan conjuntamente a través del principio de colaboración armónica. Lo importante en estos casos es que el ejercicio de dichas funciones y competencias esté sujeto a unas condiciones ciertas y determinadas.

10. Esto, por supuesto, resulta especialmente importante tratándose del ejercicio de la función legislativa por parte del ejecutivo. En este sentido, la sentencia C971 de 2004 anteriormente citada dice: “De ahí, que resulta armónico con el constitucionalismo democrático la institución de la delegación legislativa, que es una práctica democrática universalmente aceptada en el mundo contemporáneo. De este modo, en relación con la función legislativa, si bien la competencia general corresponde al órgano legislativo, las Constituciones, con diferentes sistemas de articulación, permiten la legislación delegada en el ejecutivo. En tales eventos, lo que resulta significativo desde de la perspectiva del principio de separación, no es tanto establecer a quien corresponde en un caso concreto el ejercicio de la función, como determinar las condiciones en las cuales la delegación legislativa resulta compatible con el principio de separación, condiciones que, en general, están referidas a aspectos tales como la precisa delimitación de la materia delegada, el carácter

temporal de la delegación, la mutabilidad de la legislación delegada por el legislador ordinario, los controles de constitucionalidad o, eventualmente, la ratificación o la convalidación de la legislación delegada por el legislador ordinario.” (resaltado fuera de texto original)

11. En virtud de lo anterior es necesario concluir que el principio de separación de poderes no es absoluto. Por el contrario, nuestro sistema constitucional establece directamente herramientas que permiten ejercer controles recíprocos y otras que permiten desarrollar una cooperación armónica, y así mismo le permite al 11 legislador crear mecanismos para el desarrollo de dichas herramientas. Sin embargo, al diseñar estas herramientas que permiten que los órganos del poder cooperen y se controlen mutuamente, el legislador no sólo debe respetar las esferas de competencias atribuidas por la Constitución a cada órgano del poder público, sino que debe además definir con precisión los respectivos ámbitos de competencias, y establecer las funciones correspondientes.

D. Naturaleza y Límites de las Facultades Extraordinarias

12. En el presente caso la Corte debe determinar si la creación de una comisión del Congreso encargada de hacer seguimiento al ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente vulnera la Constitución. En esa medida resulta pertinente comenzar por analizar una de las formas más típicas de concurrencia de funciones entre los órganos del poder, que es la del otorgamiento de facultades extraordinarias. En particular, para establecer cuáles son los límites de las competencias respectivas del ejecutivo y del legislativo, cabe recordar las condiciones bajo las cuales la Constitución de 1991 permite el otorgamiento de facultades extraordinarias para expedir normas con rango de ley al Presidente de

la República. Ello permite entonces a esta Corporación establecer cuál es el alcance de