CC - C633-2012

Sentencia C-633/12

(Bogotá DC., agosto15 de 2012)

REGIMEN DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA POR

PERDIDA DE BIENES DE PROPIEDAD O AL SERVICIO DE

MINDEFENSA, ENTIDADES ADSCRITAS O VINCULADAS A

LA FUERZA PUBLICA-Aplicación

RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA POR PERDIDA DE

BIENES DE PROPIEDAD O AL SERVICIO DEL SECTOR

DEFENSA A HECHOS OCURRIDOS CON ANTERIORIDAD A LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY-Reglas En relación con el artículo 35 de la Ley 1476/11 que dispone la aplicación de dicha Ley, tanto a “los casos de pérdidas o daños” allí prefijados -inciso 1º- como a “hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia”-inciso 2º-, cabrían las siguientes reglas: (i) La responsabilidad administrativa del servidor público se basa en los principios generales del derecho que establecen la obligación de reparar el daño ocasionado con culpa, como también en las normas ordinarias y administrativas de responsabilidad extracontractual, no solo en las disposiciones sustantivas de la Ley 1476/11. De este modo, es posible iniciar o proseguir el proceso de responsabilidad allí previsto, por hechos anteriores a la vigencia de la citada Ley. (ii) Siendo las normas procesales de aplicación general e inmediata, las reglas de competencia, sustanciación de las investigaciones, ritualidades, recursos y similares de la Ley 1476/11, pueden ser aplicadas en procesos de responsabilidad administrativa de dichos servidores que se hallen en curso al momento de la vigencia de esta

Ley o que se hubieren iniciado con arreglo a ellas mismas. (iii) En todo caso, las disposiciones sobre caducidad de la actuación administrativa y prescripción de la responsabilidad administrativa, así como otras normas favorables al servidor público investigado -por ejemplo, de exoneración de responsabilidad-, deben ser objeto de aplicación inmediata.

RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA POR PERDIDA DE

BIENES DE PROPIEDAD O AL SERVICIO DEL SECTOR

DEFENSA A HECHOS OCURRIDOS CON ANTERIORIDAD A LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY-No desconoce el derecho al debido proceso REGIMEN DE RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PUBLICOS-Ámbito de aplicación RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA-Elementos que la estructuran a partir de la conducta

REGIMEN DE RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PUBLICOS-Reserva de ley

PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA APLICACION DE LA LEY

EN EL TIEMPO-Contenido TRANSITO DE LEGISLACION PROCESAL-Contenido normativo REGIMEN LEGAL QUE SEÑALA PRINCIPIOS GENERALES RELATIVOS A LOS EFECTOS DEL TRANSITO DE LEGISLACION-Respeto del límite señalado por la garantía de los derechos adquiridos y los principios de legalidad y favorabilidad penal contenido en los artículos 17 a 49 de la ley 153 de 1887 APLICACION DE LA LEY EN EL TIEMPO-Contenido normativo APLICACION DE NORMAS PROCESALES A HECHOS OCURRIDOS CON ANTELACION A SU VIGENCIAJurisprudencia constitucional ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Exigencia del principio de

legalidad/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Vigencia en relación con la función sancionatoria del Estado Considera la Corte que el artículo 29 constitucional, referido al principio de legalidad de las actuaciones administrativas, tiene plena aplicación frente a las disposiciones contenidas en la Ley 1476 de 2011, relativas al régimen de la responsabilidad administrativa de las personas naturales que prestan sus servicios al Ministerio de Defensa Nacional, a sus entidades adscritas o vinculadas o la fuerza pública, con ocasión de daños o perdidas de bienes de los mismos, que contemplan que el Legislador haya definido previamente la conducta reprochable, la consecuencia de ella, la autoridad competente para realizar la declaración de responsabilidad y el procedimiento con el cual será juzgado. El principio de legalidad tiene plena vigencia en relación con la función sancionatoria del Estado. Tal regla comienza desplegándose especialmente en el ejercicio del ius punendi, mas de conformidad con la jurisprudencia constitucional, los principios del derecho penal aplican a todas las formas de actividad sancionadora administrativa del Estado, no obstante, en los otros ámbitos dicha operación cuente con sus propias particularidades (C.P., art. 29). Sin embargo, “la definición de un infracción debe respetar los principios de legalidad y proporcionalidad que gobiernan la actividad sancionadora del Estado”, sobre la base de que “Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo

cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa”.Además, es claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta pues, como esta Corporación ya lo había señalado, las normas que consagran las faltas 2 deben estatuir “también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas”. REGIMEN DE RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PUBLICOS POR DAÑOS CULPABLES A ELLOS IMPUTABLESRegla de legalidad NORMAS PROCESALES-Aplicación general e inmediata

REGLAS DE COMPETENCIA DE AUTORIDADES

ADMINISTRATIVAS Y MILITARES DEL SECTOR DEFENSA Y

ACTUACIONES ADMININISTRATIVAS EN EL MARCO DEL

PROCEDIMIENTO PREESTABLECIDO-Efectos

RESPONSABILIDAD DE LAS PERSONAS, INCLUIDOS LOS

SERVIDORES PUBLICOS-Preexistencia de normas/RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES DEL SECTOR DE DEFENSA-Preexistencia de normas La responsabilidad de los servidores del sector de defensa no nace en la presente ley, sino que preexiste a ella, en las normas sustantivas y las reglas jurisprudenciales que rigen la responsabilidad extracontractual de todas las personas en general, los servidores públicos en especial y puntualmente los funcionarios del sector de defensa nacional. Del mismo modo, la potestad de las autoridades del sector de defensa nacional para deducir la responsabilidad de sus servidores por perdida o daño de bienes de propiedad

o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la fuerza pública, también preexiste en dichas disposiciones legales. De esta manera, la ley 1476/11 fundamentalmente regula el procedimiento para hacer efectiva tal responsabilidad y las normas sustantivas que allí se incorporan, reiteran mandamientos contenidos en otras normas legales anteriores. Diferentes estatutos legales y desarrollos jurisprudenciales han definido la responsabilidad de las personas por los daños ocasionados en virtud de culpa leve o grado superior de culpa. Así, si bien las normas sustantivas o procesales con efectos sustantivos de la Ley 1476/11 solo regirían para hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos con posterioridad a su vigencia, resulta posible aplicar tales disposiciones a “hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia” de dicha ley, con base en reglas de derecho que han preestablecido la responsabilidad de las personas por el daño inferido con la concurrencia de culpa. 3

Referencia: expediente D-8901

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 35 de la ley 1476 de 2011.

Actores: Liliana Tobio Uribe, José Eduardo Jiménez Gualé,

Nadin Madera Arias y Kevin Javier Alford Jinete.

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.

I. ANTECEDENTES.

Los ciudadanos Liliana Tobio Uribe, José Eduardo Jiménez Gualé, Nadin Madera Arias y Kevin Javier Alford Jinete, instauraron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 35 de la ley 1476 de 2011; el texto

normativo es el siguiente -apartes demandados en subraya-: LEY 1476 DE 2011 (julio 19)1 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: (...) ARTÍCULO 35. APLICACIÓN. La presente ley se aplicará en todos los casos de pérdidas o daños de los bienes señalados en el artículo anterior.

Los hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley, serán investigados y fallados de conformidad con las disposiciones contenidas en esta. (...) ”

2. Demanda. 2.1. Inconstitucionalidad del inciso 2 del artículo 35 de la Ley 1476/11parcial-.

1 Diario Oficial No. 48.135 de 19 de julio de 2011 4 Los actores solicitan sea declarado inconstitucional el inciso 2 del articulo 35 de la Ley 1476 de 2011, por considerar que vulnera el artículo 29 de la Constitución Política y el articulo 8 de la CADH, sobre las garantías judiciales. 2.2. Fundamento de la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política. Expresan los actores que el inciso 2 del artículo 35 de la Ley 1476 de 2011, viola la Constitución pues de su tenor literal se desprende la posibilidad de aplicar una norma sancionatoria para hechos ocurridos cuando la misma no

se encontraba vigente, en contravía del principio de legalidad y de la garantía constitucional del debido proceso. Toda autoridad tiene sus competencias definidas por el ordenamiento jurídico y debe ejercerlas dentro del principio de la legalidad, a fin de que los derechos e intereses de los administrados cuenten con las garantías frente a eventuales actuaciones abusivas, realizadas por fuera de los mandatos constitucionales, legales y reglamentarios. Manifiestan los actores que al amparo de los tratados internacionales como la CAHD, todo procedimiento debe ser establecido con anterioridad por la ley, lo que significa que no es posible aplicar una norma que no se encontraba vigente al momento de ocurrencia de la conducta que se pretende sancionar.

3. Intervenciones oficiales y ciudadanas.

3.1. Ministerio de Defensa Nacional. Debe la Corte declarar la exequibilidad el aparte de la norma acusada, por los siguientes motivos: El texto de la disposición acusada no conlleva su aplicación retroactiva, sino retrospectiva a situaciones que no alcanzaron a definirse o consolidarse por las autoridades administrativas competentes. Del contenido de la norma no se deduce que se hayan creado nuevos comportamientos reprochables, ni sanciones más gravosas, que permitieran la vulneración del principio de legalidad, sino que con esta ley se señaló en esencia el mismo procedimiento administrativo que permite concluir la responsabilidad de un investigado que tiene del uso, custodia, administración o transporte de un bien de propiedad o al servicio del Ministerio de defensa nacional que por dolo o culpa perdió o extravió afectando el patrimonio del Estado. Por lo expuesto, la norma no vulnera el principio de legalidad ni el debido

proceso consagrados en el articulo 29 de la Constitución Política por que en la expresión: “”Los hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos con anterior a la entrada en vigencia de la presente ley, serán investigados y fallados de conformidad con las disposiciones contenidas en ésta, pues se trata de los mismos daños, conductas o hechos que ocurrieron 5 cuando regia a plenitud el decreto 797 de 1979 y después que fue declarada nula esta norma y una vez entró en vigencia la Ley 1476 de 2011.” 3.2. Instituto Colombiano de Derecho Procesal. El aparte de la disposición acusada debe ser declarado inexequible por vulnerar el artículo 29 constitucional, por los siguientes motivos: La exigencia de la ley previa contenida en el articulo 29 de la Constitución Política como presupuesto para sancionar, se viola cuando de la norma acusada se desprende la posibilidad de someter a un miembro de la fuerza pública o una persona al servicio de ésta, a un procedimiento que establece unas sanciones que no se encontraban vigentes al momento de la comisión de la conducta investigada, violando el principio de legalidad, parte integrante del debido proceso.

4. Concepto del Procurador General de la Nación2.

Debe declararse exequible el inciso 2 del articulo 35 de la Ley 1476 de 2011, bajo el entendido que las normas sustanciales o las normas procesales con efectos e implicaciones sustanciales, contenidas en la ley y en especial el articulo 12, solo se aplicarán a hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos a partir de su vigencia. Lo anterior, teniendo en cuenta que el principio de legalidad es aplicable al

derecho administrativo sancionador según lo estableció la Corte Constitucional, en sentencia C-475/04, el cual se predica de las normas sustanciales, por cuanto las normas procesales son neutrales a los intereses de los destinatarios y tienen un efecto general inmediato, pues frente a ellas no existen situaciones jurídicas consolidadas, ni puede hablarse prima facie de vulneración de derechos. Sin embargo, la regla de que las normas procesales son neutrales tiene una excepción y es cuando éstas tienen efectos sustanciales, pues en virtud de dichos efectos, no son normas que fijan tan solo una ritualidad, sino que afectan el contenido mismo de la decisión y que en materia sancionatoria, fijan sanciones. El inciso demandado prescribe que la ley 1476 se aplicará a investigaciones y fallo que se adelanten sobre hechos generadores de responsabilidad administrativa, ocurridos incluso antes de su vigencia, por lo cual, debe analizarse el contenido de la totalidad de la ley, con el fin de establecer si en ella hay normas sustanciales o procesales con efectos o implicaciones sustanciales, que se vean relacionadas con dichas investigaciones y fallos. Indica que en razón de que la Ley 1476/11, señala una conducta reprochable, (art. 12) que contiene una norma sustantiva relevante, genera dificultades de 2 Concepto No 5337, recibido en la Corte Constitucional el 26 de marzo de 2012. Folios. 81 a 86 cuaderno ppal. 6 constitucionalidad, no acorde con el principio de legalidad al prescribir la aplicación de la ley a hechos acaecidos antes de su vigencia, lo que la haría

inexequible. Sin embargo, dado que la mayoría de las disposiciones contenidas en la Ley son de carácter procesal sin efectos sustanciales, considera debe declararse exequible bajo el entendido de que las normas sustanciales o procesales con efectos sustanciales contenidas en la ley, en especial el articulo 12, solo se aplicarán a hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos durante su vigencia.

II. CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, al estar dirigida contra una ley, en virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política.

2. Problema jurídico constitucional. ¿Se vulnera el derecho al debido proceso establecido en el artículo 29 CP, al disponer que las prescripciones contenidas en la Ley 1476/11 se aplican para investigar y fallar hechos generadores de responsabilidad ocurridos antes de su vigencia?

4. Vulneración del artículo 29 de la Constitución Política. 4.1. El contexto y antecedentes de la norma demandada. 4.1.1. El primer antecedente de reglamento de responsabilidad administrativa de los miembros del sector defensa, fue el Reglamento del Ministerio de Defensa Nacional, que consagró los ‘procesos administrativos’ por pérdidas o daños de material de guerra, expedido por el Presidente de la República mediante el Decreto 1255 de 1961.

Posteriormente, el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confería el ordinal 3 del artículo 120 de la Constitución Política de la época, emitió el Decreto 791 de 1979, mediante el cual reglamentó los “Procesos Administrativos por perdidas o daños en bienes destinados al

servicio del ramo de la defensa nacional”, regulando los tipos de responsabilidad administrativa y fiscal, la competencia para conocer de los procesos, los procedimientos, las instancias y las sanciones por pérdida o daño de bienes destinados al servicio del ramo de la Defensa Nacional, en lo que se refería a actividades que no implicaban gestión fiscal. Mediante Decreto 1932 de 2000, el Presidente de la República modificó la norma antes citada, en lo relativo a las autoridades competentes para fallar las investigaciones administrativas que se adelantaren por pérdida o daños de material en las instituciones señaladas, en razón de que dentro del proceso de 7 modernización y restructuración de las Fuerzas Militares, se habían modificado su estructura y funciones. 4.1.2. Con ocasión de una demanda de nulidad instaurada en contra del Decreto 791 de 1979, el Consejo de Estado -providencia del 9 de diciembre de 2010 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativodeclaró la nulidad de todas las demás disposiciones contenidas en el mencionado decreto, al considerar que “fue expedido sin competencia por parte del Gobierno Nacional, porque cuando lo profirió regía el articulo 62 de la Constitución de 1886 que establecía la reserva de ley en materia de responsabilidad de los funcionarios y el modo de hacerla efectiva; reserva de ley que fue reiterada por el artículo 124 de la Carta Política de 1991.”3 4.1.3. Luego se tramitó en el Congreso de la República un proyecto de ley para la expedición del régimen de responsabilidad administrativa por pérdida

o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas y vinculadas a la fuerza pública, el cual culminó con la expedición de la Ley 1476 del 19 de junio de 2011. Allí se consagraron los principios que rigen la actuación administrativa, su ámbito de aplicación, la responsabilidad -individualización, elementos y causales de exoneración-, la competencia para investigar y fallar, así como sus instancias, impedimentos y recusaciones, los bienes y el precio, las reglas relativas a la actuación administrativa y sus recursos, entre otros. 4.1.4. La Ley 1476/11, estableció “el régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas y vinculadas o la Fuerza” y contiene las siguientes disposiciones: El libro I. estipula los principios generales que rigen el régimen de responsabilidad administrativa, entre los que se resaltan la dignidad humana, la legalidad, la presunción de inocencia, el debido proceso, la jerarquía, la firmeza de la decisión administrativa, la celeridad del proceso, la exclusión de la responsabilidad objetiva, la proporcionalidad frente al monto a reparar, la integración normativa y el derecho a la defensa. El Libro II, denominado “Parte Sustantiva” establece su ámbito de aplicación, en el cual determina quienes son sus destinatarios, la conducta generadora del daño o pérdida de bienes y las condiciones para serlo, los elementos de la responsabilidad, la competencia para investigar y fallar, los impedimentos y recusaciones, el

precio y los bienes. El Libro III, intitulado “Actuación Administrativa” prescribe las reglas de la actuación, las atribuciones de los funcionarios competentes, los intervinientes y sujetos procesales, las notificaciones, los recursos, los medios probatorios, las nulidades tipos de procesos, instancias, vigencias, caducidad y prescripción y seguros. 3 También dispuso estarse a lo resuelto en la sentencia del 11 de octubre de 2006, que declaró la nulidad de la expresión “prescribe en dos años” contenida en el artículo 34 del mismo Decreto 791 de 1979. 8 4.2. La responsabilidad de los servidores públicos, el derecho al debido proceso y el principio de legalidad. 4.2.1. La reserva de ley en cuanto al régimen de la responsabilidad de los servidores públicos. 4.2.1.1. El artículo 124 de la Constitución puntualiza: “La ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”. De esta manera, corresponde al Legislador dictar las normas sustantivas de dicho régimen -la responsabilidad de los servidores públicos-, así como las normas procedimentales correspondientes -la manera de hacerla efectiva-. 4.2.1.2. Específicamente, la Ley 1476/11 -art 12-, al regular su ámbito de aplicación, expresa: “Las disposiciones contenidas en la presente ley se aplicarán a sus destinatarios cuando den lugar a la pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública”. Luego, en el artículo 16,

establece los elementos que estructuran la responsabilidad administrativa, a partir de la conducta “que crea un riesgo jurídicamente desaprobado o pone en peligro los bienes protegidos en la presente ley”, de un “daño antijurídico o pérdida producidos a los mismos” o de la “concreción de dicho riesgo o puesta en peligro en un resultado”, disponiendo en todo caso que el grado de culpa a partir del cual se podrá establecer la responsabilidad administrativa “será el de culpa leve”, y consagrando causales exonerativas de esta responsabilidad -art 17-. 4.2.1.3. Estas normas son acompañadas de disposiciones procedimentales que hacen posible su aplicación, y están principalmente recogidas en el Libro III, sobre la “Actuación Administrativa”, con reglas de competencia, sujetos procesales, las notificaciones y recursos, los medios probatorios, etc., aunque también incluyen disposiciones de entidad sustantiva como de caducidad y prescripción. 4.2.2. Legalidad y debido proceso. 4.2.2.1. La Constitución -inciso 1 del artículo 29dispone que el debido proceso “se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, como una forma de limitar el poder del Estado y de garantizar la protección de los derechos de los administrados, de tal manera que ninguna de las actuaciones de la autoridad pública vaya a depender de su propio arbitrio. 4.2.2.2. En la raíz del debido proceso, se encuentra el principio de legalidad según el cual, además de la definición de las conductas que dan lugar a la responsabilidad y las consecuencias derivadas de su realización, la ley debe

precisar el procedimiento al cual se sujetan las correspondientes actuaciones y la autoridad judicial o administrativa competente para investigar y declarar la responsabilidad por dichos actos u omisiones. 9 4.2.3. El principio de legalidad y la aplicación de la ley en el tiempo. 4.2.3.1. La Carta Política regula la aplicación de la ley en el tiempo y el tránsito de legislación, en los artículos 58 y 29, según los cuales se impone como regla el principio de irretroactividad de la ley. La primera de ellas, prescribe que el Legislador no podrá expedir leyes que desconozcan o vulneren la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título conforme a las leyes civiles anteriores, salvo que se trate de leyes nuevas expedidas por motivo de utilidad publica o interés social, en cuyo caso los derechos de los particulares cederán ante los del interés público o social. Y la segunda, indica que “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.//En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. 4.2.3.2. Al amparo de los principios antes mencionados, se desarrolló un régimen legal que señaló los principios generales relativos a los efectos del tránsito de legislación, respetando el límite señalado por la garantía de los derechos adquiridos y los principios de legalidad y favorabilidad penal, contenido en los artículos 17 a 49 de la Ley 153 de 1887 que de manera

general, en relación con diversos tipos de leyes, “prescriben que ellas rigen hacia el futuro y regulan todas las situaciones jurídicas que ocurran con posterioridad a su vigencia. A contrario sensu, las situaciones jurídicas extinguidas al entrar en vigencia una nueva ley, se rigen por la ley antigua.4. 4.2.3.3. Ahora bien, el principio de que se viene hablando, según el cual la ley aplicable a una situación fáctica es la vigente al momento de su acaecimiento, tiene excepciones. Con base en el principio de favorabilidad, en materia penal -el artículo 29 constitucional-, una situación de hecho puede someterse a la regulación de disposiciones no vigentes al momento de su ocurrencia, cuando por razón de su benignidad su aplicación se prefiere a otras que regularían los mismos hechos, para cuya realización se recurre generalmente a dos vías: la de la retroactividad de la ley o aplicación de la norma nacida con posterioridad a los hechos para regular sus consecuencias jurídicas como si hubiese existido en su momento; y la de la ultraactividad de la norma más favorable que resulta derogada por otra que la excede en severidad, proyectando la primera sus efectos con posterioridad a su desaparición respecto de los hechos acaecidos durante su vigencia5. 4.2.4. Aplicación de la ley procesal en el tiempo. 4 Sentencia C619 de 2001. 5 Sentencia C328 de 2003, 10 4.2.4.1. En lo que se refiere a la aplicación de la ley procesal, el artículo 406 de la ley 153 de 1887 consagra la regla general de la aplicación inmediata y hacia el futuro de la ley procesal. Ello se explica en razón de que el proceso,

al ser una progresión de actos procesales concatenados, no se erige en sí mismo como una situación consolidada sino como una secuencia jurídica que admite la aplicación de las nuevas disposiciones instrumentales tan pronto como éstas entran en vigencia, sin perjuicio de que aquellas actuaciones que ya se han cumplido de conformidad con la ley antigua sean respetadas y queden en firme. 4.2.4.2. No obstante, sobre la aplicación de normas procesales a hechos ocurridos con antelación a su vigencia, esta Corporación al estudiar la acción de tutela interpuesta contra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de los derechos al debido proceso y a la defensa, expresó: “Es claro entonces, que la misma Ley 472 de 1998 consagró la posibilidad de intentar una acción popular por hechos “que hayan violado o amenacen violar los derechos o intereses colectivos”, es decir, se refiere a las vulneraciones producidas por hechos anteriores a la vigencia de la citada ley pero que permanecen en el tiempo, y que en cumplimiento de lo previsto en la Constitución ameritan que una autoridad judicial disponga sobre la cesación de tal agravio a derechos o intereses colectivos. En efecto, no se puede afirmar entonces, que con la aplicación de las disposiciones de la Ley 472 de 1998, en cuanto al trámite de las acciones populares, se desconozcan derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, o que se trate de derechos sustanciales a los que no se les puede aplicar dicha normatividad. Tampoco se trata de la aplicación retroactiva de normas para imponer sanciones o establecer obligaciones, como el caso de la solidaridad, sino simplemente de

aplicar la ley para hacer cesar vulneraciones que estaban en curso a la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998. Así entonces, es posible interponer acciones populares por hechos ocurridos con anterioridad a la vigencia de la ley 472 de 1998, dando aplicación al régimen procesal de la misma, siempre y cuando con ellos se hubieren vulnerado derechos o intereses colectivos y dicha vulneración persista. (...) Lo anterior es claro en la medida en que los derechos e intereses colectivos existían y fueron reconocidos con carácter constitucional con la promulgación de la Constitución de 1991, pero no podían ser ejercidos mediante una vía especial, por lo que se acudía entonces al trámite de un proceso ordinario, por la ausencia de las normas procesales 6 “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y las diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación.” 11 correspondientes7. De tal manera que al empezar a regir la ley 472 de 1998, los derechos e intereses sustanciales (los colectivos) ya existían, y en estas condiciones, las acciones populares por infracciones a los derechos colectivos reconocidos por la Carta Política, ocurridas con anterioridad a la fecha en que empezaron a regir esas reglas procesales, se pueden entablar con sujeción a la ley 472 de 1998, más aún cuando esta ley derogó todas las normas anteriores de procedimiento al respecto 8 . (subrayado fuera del texto original).

4.2.5. En conclusión, con el fin de garantizar el debido proceso judicial y administrativo, la aplicación de la ley ocurre hacia futuro, a partir de su promulgación y hasta su derogatoria, principio que tiene límites: en materia sustantiva, siempre que no se afecten derechos subjetivos consolidados al amparo de legislación anterior; en materia penal, en desarrollo del principio de favorabilidad. En relación con las normas procesales, concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios, las leyes empiezan a regir de manera inmediata, con excepción de los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que estuviesen iniciadas , las cuales se regirán por la ley vigente al momento de su iniciación (Art. 40, Ley 183 de 1887). 4.3. Juicio de constitucionalidad de la norma demandada. 4.3.1. Concepto de la inconstitucionalidad en la demanda. 4.3.1.1. La Ley 1476/11 indicó que regiría a partir de la fecha de su promulgación, derogando las disposiciones que le sean contrarias. Y en su artículo 35 sobre aplicación, indicó: “La presente ley se aplicará en todos los casos de pérdidas o daños de los bienes señalados en el artículo anterior. // Los hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley, serán investigados y fallados de conformidad las disposiciones contenidas en esta”, disposi