CC-C661-1998

Sentencia C-661/98

ZONAS DE FRONTERA-Transporte de combustible La promoción del desarrollo de las zonas de frontera que apunta a una finalidad constitucional, debe considerar todas las referidas variables, con el fin de dar respuesta a la situación tradicional de abandono social y económico a que históricamente han estado sometidas dichas regiones. Encausar y legitimar esa vida de relaciones sociales y económicas, surgida por razón de circunstancias históricas y sociológicas, supone la adopción de soluciones que no puede obviar el Estado Social de Derecho, cuyas finalidades coinciden con el contenido programático del artículo 337 de la Constitución, en el sentido de buscar el mejoramiento de las condiciones sociales, económicas y culturales de los habitantes de las zonas de frontera. ZONAS DE FRONTERA-Alcance de atribuciones del legislador Como se constata del simple examen del contenido de dicha norma, las competencias asignadas al legislador en esta materia son abiertas, en la medida en que la Constitución no las somete expresamente a condicionamientos específicos, de manera que las soluciones que se adopten y el acierto o bondad de las mismas depende en alto grado del examen y ponderación de la problemática que presenten las mencionadas regiones y de la respuesta política que a través de las respectivas normas puede asumir el legislador bajo cierta discrecionalidad. Tratándose del desarrollo de un cometido estatal, claramente definido en la Constitución, existe una amplia libertad de configuración de la normatividad jurídica que sirve de instrumento para su concreción, con base en las evaluaciones políticas que el legislador haga y según las apreciaciones de la realidad económica, social y

cultural de las zonas de frontera. La discrecionalidad del legislador, por consiguiente, sólo se encontraría limitada por las prohibiciones o condicionamientos a los cuales la Constitución podría someter su acción en esta materia, v.gr., en las circunstancias que tienen que ver con la protección de la soberanía nacional, el reconocimiento de la intervención de los distintos órganos públicos en el diseño, manejo y control de las atribuciones que se les otorguen a dichas regiones, las limitaciones presupuestales y financieras de la Nación, el manejo de las relaciones internacionales y de la política económica etc. ECOPETROL-Subsidio temporal al transporte de combustibles La Corte entiende que la autorización prevista en el artículo 55 de la ley 191 de 1995 constituye, sin lugar a dudas, uno de los eventos en que se puede admitir, excepcionalmente, que los organismos públicos puedan otorgar auxilios o subsidios a personas privadas, sin que por ello se incurra en la prohibición constitucional prevista en el artículo 355 superior. Cuando el artículo 337 autoriza al legislador para expedir regulaciones especiales en materia económica y social, destinadas a promover el desarrollo económico y social de las zonas de frontera, esta señalando una finalidad constitucional que el legislador puede satisfacer, mediante la adopción de las medidas que contribuyen a realizarla. Es incuestionable, por lo tanto, que el subsidio temporal al transporte de combustibles a cargo de Ecopetrol es una concreción práctica y admisible del referido mandato constitucional. No es inconstitucional el hecho de que la norma acusada no tenga, por el momento, aplicación concreta en todas las capitales de departamento que sean zonas de

frontera. AUXILIOS O DONACIONES-Alcance de la prohibición El régimen excepcional a la prohibición del artículo 355 no se encuentra exclusivamente en el inciso 2°, sino en diferentes disposiciones de la Constitución, que señalan las finalidades sociales del Estado. Por lo tanto, en el art. 337, en concordancia con los arts. 1 y 2 de la Constitución que aluden a las finalidades del Estado Social de Derecho, se encuentra el fundamento constitucional para que el legislador pueda adoptar medidas como la autorizada en la norma censurada, la cual busca el acceso fácil de las comunidades asentadas en la zona de frontera a bienes y servicios básicos, como instrumento promotor de su desarrollo en los distintos órdenes. En efecto, si no se subsidiara el transporte de combustible en las zonas de frontera, su costo resultaría excesivamente gravoso para los usuarios del transporte, con la natural incidencia en otros sectores de la actividad económica, con perjuicio general para el desarrollo social y económico que el legislador debe promover en las zonas de frontera. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Cuando se da violación La violación del referido principio se da cuando a una ley se incorpora un asunto extraño, que no guarda ninguna conexión temática con la materia dominante de la ley. La violación por la indicada causa, sólo procede cuando ella es directa, es decir, cuando surge del desconocimiento por la norma acusada de la disposición constitucional, y no indirectamente, con ocasión de los desarrollos posteriores que de aquélla hagan las autoridades administrativas. ECOPETROL-No se viola autonomía por subsidio al transporte de combustible La norma demandada no desconoce la autonomía de Ecopetrol, porque siendo

ésta una empresa industrial y comercial del Estado de creación legal, el legislador puede señalar sus objetivos sociales y sus respectivas competencias, para efectos de regular el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos y, en tal virtud, esta habilitado igualmente para dictar normas que modifiquen o complementen dichos objetivos y competencias. Por lo demás, no se trata en este caso de gasto público con cargo al presupuesto nacional, y si lo fuera, ya la Corte ha reconocido que puede ser decretado a iniciativa del Congreso. La norma acusada, se refiere a un subsidio al transporte del combustibles para una finalidad constitucional legítima que se encuadra dentro de las actividades económicas que cumple Ecopetrol.

Referencia: Expediente D-2053

Norma Demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 55 de la Ley 191 de 1995.

Actor: María Olga Rojas Melo

Magistrado Ponente:

Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL

Santafé de Bogotá, D.C., noviembre doce (12) de mil novecientos noventa y ocho (1998).

I. ANTECEDENTES.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de la acción pública de inconstitucionalidad, y en ejercicio de la competencia que le atribuye el artículo 241-4 de la Constitución Política, procede la Corte a decidir de mérito sobre la demanda instaurada por la ciudadana María Olga Rojas Melo contra el artículo 55 de la Ley 191 de 1995. Es de observar, que la pretensión de la demanda comprendía igualmente la declaración de inexequibilidad de las resoluciones números 8 -182 del 15 de

febrero, 8 -1705 de 30 de junio y 8 - 2042 del 10 de septiembre, todas ellas correspondientes al año de 1996, que constituyen actos de ejecución del referido precepto. Por auto del 18 de mayo del año en curso fue rechazada la demanda en relación con las mencionadas resoluciones.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.

Se transcribe a continuación el texto de la norma acusada: LEY 191 DE 1995 "Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre Zonas de Frontera" "ARTÍCULO 55. Mientras la Nación construye la red de poliductos contemplada en el Plan Nacional de Desarrollo, Ecopetrol asumirá el costo del transporte de los combustibles derivados del petróleo entre las plantas de abasto o mayoristas y las Zonas de Frontera que, siendo capital de departamento tenga comunicación por carretera con dichas plantas de abasto donde existiere terminal de poliducto".

III. LA DEMANDA.

Considera la demandante que la norma acusada viola los arts. 158, 334 y 355 de la Constitución Política. El concepto de la violación lo expone de la siguiente manera: - El artículo 55 de la ley 191 de 1995 en esencia obliga a Ecopetrol a asumir el costo del transporte de los combustibles entre las plantas de abasto o mayoristas y las capitales de departamento ubicadas en zonas de fronteras y comunicadas por carretera con dichas plantas, mientras la Nación construye la red de poliductos prevista en el Plan Nacional de Desarrollo. Es decir, que la disposición censurada establece una especie de subsidio a dicho transporte.

Lo relacionado con el almacenamiento, manejo, transporte y distribución de combustibles constituye un servicio público que se regula por la leyes 39 de 1987 y 26 de 1989 y sus decretos reglamentarios 283 de 1990 y 353 de 1991. Conforme a dichas disposiciones, el manejo de los combustibles derivados del petróleo se efectúa a través de tres tipos de intermediarios: a) Gran distribuidor mayorista, que corresponde a Ecopetrol; b) Distribuidor mayorista, que es cualquier persona, natural o jurídica, que almacene y distribuya al por mayor el combustible a través de una planta de abastecimiento; c) Distribuidor minorista, que está constituido por cualquier persona, natural o jurídica, que suministre directamente al consumidor el combustible. En el sistema económico nacional el costo de transporte de los bienes desde el sitio donde se produce hasta los lugares donde se efectúa su comercialización deben asumirlo los particulares que hagan parte de la respectiva cadena de distribución y mercadeo. De lo anterior se infiere que una norma legal que obliga al Estado a asumir el costo de transporte de determinados bienes, simplemente, como una excepción, envuelve el decreto de un subsidio o auxilio en favor de unos particulares, quienes son los que deben cargar con el costo del transporte. En tal virtud, se viola el artículo 355 de la Constitución, porque se concede un auxilio a favor de particulares, sin que tal erogación tenga apoyo en alguna prestación obligatoria del Estado para el cumplimiento de sus fines ni se trate de ayudas, estímulos o incentivos económicos que se otorguen en cumplimiento de deberes o principios de origen constitucional.

Si bien el legislador, con apoyo en el artículo 337 Superior, puede adoptar decisiones económicas que incentiven el desarrollo en zonas de frontera, cuando se decreten auxilios en favor de particulares, deben establecerse las correspondiente condiciones y contraprestaciones que aseguren dicho desarrollo. - La demandante, con el fin de fundamentar la acusación alude a la manera como se ha dado aplicación práctica a la norma cuestionada y, en tal virtud, se refiere a algunas resoluciones expedidas por el Ministerio de Minas y Energía, aportadas al proceso, mediante las cuales se ha dispuesto que Ecopetrol asuma el pago de una compensación por el transporte de cada galón de combustible entre la planta de abasto de Yumbo y la ciudad de Pasto, "con destino a los municipios del departamento de Nariño", pues, según el razonamiento de la actora, la norma acusada y los desarrollos prácticos de ésta contenidos en los actos administrativos emanados del referido Ministerio constituyen una unidad normativa. - La norma acusada quebranta el artículo 158 de la Constitución Política. En efecto: La ley en cuestión se expidió en desarrollo de los artículos 25, 289 y 337 de la Constitución, con el objeto de "establecer un régimen especial para las zonas de frontera, con el fin de promover y facilitar su desarrollo económico, social, científico, tecnológico y cultural". Es decir, que conforme a dicho objetivo la normatividad acusada sólo podía "promover el desarrollo de zonas de frontera". No obstante, por interpretación del Consejo de Estado contenida en el fallo del 16 de obture de 1997 (expediente 4269: actor Diego Cuesta Mesa) que avaló

la legalidad de las resoluciones del Ministerio de Minas, antes mencionadas, hay que entender que esta entidad "podía seleccionar los municipios que, aún no siendo zonas de frontera, podían ser beneficiados por esta norma decretando un subsidio al transporte de combustibles que se llevaran con destino a ellos, siempre y cuando que la ruta desde la planta de abasto desde donde se surtieran pasara por una capital de departamento, zona de frontera, con derecho al subsidio". Según lo anterior, si el artículo 55 de la ley 191 de 1995 debe ser entendido con el mencionado alcance, forzoso es concluir que, además de propender por el desarrollo económico de unas capitales de departamento, zonas de frontera, extendió su objeto a otra materia, como es la relativa al desarrollo de determinadas áreas o municipios del territorio nacional que no tienen la categoría de zonas de fronteras, quebrantando así el principio de unidad de materia. - El artículo 334 de la Constitución fue violado, porque el objeto de la intervención que se autoriza debe contribuir a racionalizar la economía, con el fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades, los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Según lo anterior, "es una exigencia de la Constitución la de que las leyes que otorguen un mandato al Estado para intervenir en la producción, distribución, utilización y consumo de bienes, efectivamente conduzcan a la racionalización de la economía y por ende se obtengan fines que la misma Carta atribuye a la intervención. Contrario sensu, también es válido concluir que una ley que intervenga en la producción, distribución, utilización y consumo de bienes,

que efectivamente no racionalice la economía, no cumplirá con la exigencia constitucional comentada, ni contribuiría a los fines que la Carta atribuye a la intervención". La aplicación práctica que por el Ministerio de Minas y Energía se ha dado a la disposición acusada, a través de las aludidas resoluciones, ha conducido a que varios municipios de Nariño reciban el servicio a un mayor costo o que no se beneficien del subsidio, y que Ecopetrol tenga que asumir mayores costos. De este modo, la ley lejos de racionalizar la economía contribuye a un uso irracional de recursos públicos que es contrario a los fines que a la intervención del Estado asigna la Constitución. " Lo visto se magnificará en lo futuro en la medida en que se extienda la aplicación de la ley a otras cuatro capitales de departamento, zonas de frontera, adicionales a Pasto, pues como lo expresó el doctor Parmenio Cuéllar, quien introdujo el proyecto de ley lo que finalmente fue el artículo 55 de la misma, ella pretendía servir por el momento a 5 capitales de departamento, zonas de frontera, lo cual quiere decir que el gobierno está en mora de conceder el subsidio de transporte a las capitales que aún faltan por privilegiar y naturalmente a los municipios del respectivo departamento que de igual manera tendrían el mismo derecho a recibir el auxilio de transporte parcial que fue concedido a los de Nariño. Ante tamaña perspectiva puede sólo concluirse que la norma legal demandada careció de la técnica legislativa que el numeral 21 de l artículo 150 de la Constitución exige a las leyes que ordenan la intervención del Estado en la economía pues no precisó sus alcances, ni sus propios destinatarios, ni, como ya se explicó, las

contraprestaciones que debían corresponder a los particulares beneficiarios de los auxilios a cambio del recibo de éstos".

IV. INTERVENCIONES CIUDADANAS.

1. Oportunamente intervinieron en el proceso los ciudadanos Luis Alfredo Fajardo Arturo, Jaime Nuñez Escribano, Bernardo Gómez Vásquez, Parmenio Cuéllar Bastidas y Jorge Luis Piedrahita P., quienes propugnan la constitucionalidad de la norma demandada, con argumentos que se resumen así: - Los ciudadanos Luis Alfredo Fajardo Arturo y Jaime Nuñez Escribano, expusieron: La norma demandada tiene un contenido económico y social, en cuanto elimina el costo de transporte para los distribuidores minoritarios, lo cual se traduce en una medida trascendental para el desarrollo fronterizo.

Se trata de una norma de carácter transitorio que busca apoyar el transporte como actividad encargada de la distribución de los bienes y servicios entre las fuentes de producción, los lugares de acopio y de consumo . Frente al protagonismo que tienen las fronteras en armonía con el nuevo modelo económico de la apertura, la globalización y el desarrollo internacional, la Constitución faculta al legislador para establecer un régimen especial como el contemplado en la disposición impugnada. Régimen que se justifica por razones de equidad y porque genera un beneficio general a la región fronteriza. El pago por Ecopetrol del costo de transporte incide en beneficio del consumidor, porque deja de pagar el transporte terrestre de dichos combustibles. De no ser así dicho costo se trasladaría finalmente al consumidor. No se genera beneficio alguno para el distribuidor minoritario, porque este

debe expender el combustible a los precios oficiales autorizados. Tampoco se produce un lucro adicional para el transportador, quien obtiene de Ecopetrol la retribución normal del servicio. La disposición demandada no contradice el art. 334 de la Constitución; por el contrario, desarrolla apropiadamente el proceso económico de la distribución de los bienes, racionalizando la economía nacional y mejorando la calidad de vida de los habitantes de la zona de frontera. - El ciudadano Bernardo Gómez Vásquez manifestó: La demandante parte de la base equivocada de que los distribuidores minoristas asumían el costo de transporte, cuando la realidad es que éste siempre corrió a cargo del consumidor. La actora presenta los cargos desde la perspectiva mas desfavorable pero incorrecta, insinuando que amparándose en la ley de frontera los minoristas sacan provecho del erario público, cuando en la realidad la población ubicada en las zonas de frontera obtuvo en la práctica un subsidio al valor del combustible. La norma demandada es impersonal y de aplicación general y amplia; no se refiere en concreto a destinatarios que deban recibir una suma precisa derivada de su aplicación. Cuando se establece un subsidio no hay contraprestación de parte de los beneficiarios, según se deduce del art. 368 de la Constitución. Las normas de la ley 191 de 1995, incluyendo la acusada tienen su fundamento en los art. 285 y 337 de la Constitución. Precisamente esta última disposición privilegia a las zonas de frontera que se encuentran en condiciones de desventaja frente al resto del país, por su lejanía e incomunicación.

"Las medidas adoptadas dentro de las condiciones económicas especiales para las zonas de frontera son de interés público porque las externalidades que generan beneficios a la comunidad en su conjunto, tal como se comenta en algunas obras en donde incluso se califica ese fenómeno como 'auxilios buenos'". No se viola el art. 334 de la Constitución, porque las normas económicas especiales, destinadas a ciertas zonas de territorio nacional, como la ley 191/95, procuran acrecentar cuantitativa y cualitativamente las condiciones de la calidad de vida de sus moradores. - Los ciudadanos Parmenio Cuéllar Bastidas y Jorge Luis Piedrahíta P., expusieron: La demandante confunde el subsidio de transporte que la ley ordena, a cargo de Ecopetrol, con los auxilios prohibidos por la Constitución. La ley de fronteras, dentro de la cual se inscribe la norma demandada, "pretende redimir y rescatar unas zonas tradicionalmente deprimidas, marginadas, pobres y empobrecidas, ajenas y ausentes de los pliegues protectores del Estado. Todo esto en sintonía con las nuevas pautas del art. 337 que permite establecer para estas zonas normas especiales en materias económicas y sociales tendientes a promover el desarrollo" y, además en armonía con el preámbulo de la Constitución. Existe un evidente interés público en la concepción de la norma, en el sentido de que ella traduce el deber que tiene el Estado para desplegar una clara y efectiva política de redención de nuestras regiones allende las fronteras, que hace viable el referido subsidio, en consonancia con la sentencia C-372/94 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

No se viola el art. 334 de la Constitución, porque es el Congreso el llamado a calificar la oportunidad de crear subsidios o estímulos, el impacto económico social y político de su decisión, la población beneficiada, el provecho para las arcas regionales, la densidad temporal, geográfica y demográfica de su aplicación y, en fin los requisitos que los justifican. En estas circunstancias, no caben argumentos de conveniencia u oportunidad ni criterios relativos al mayor o menor acierto de la política económica tributaria del Estado, para deducir razones de inconstitucionalidad.

2. Intervinieron en el proceso los ciudadanos Jhon Fernando Bustos y Osvaldo Navas Díaz, quienes coadyuvan las pretensiones de la demanda, en los

siguientes términos: - El ciudadano Jhon Fernando Bustos sostiene: La disposición acusada tiene como finalidad favorecer económicamente a 27 distribuidores minoristas de Pasto, quienes vieron disminuidas sus ganancias con la implantación de la tasa de gasolina y a cambio buscaron disminuir sus costos de operación trasladando al erario público el valor del transporte que le correspondía asumir. El art. 22 de la ley 188/95 aprobatoria del plan nacional de desarrollo, ordena construir el poliducto del pacífico que se extenderá hasta los departamentos de Cauca y Nariño incluyendo la ciudad de Pasto, lo cual es un proyecto que no tenía ni tendrá en el futuro predecible justificación económica y que simplemente se adoptó con el único fin de darle piso jurídico a la disposición acusada que busca beneficiar, con dineros públicos, a 27 distribuidores de

combustibles en la ciudad de Pasto. Esta afirmación cobra certeza porque Pasto es la única zona de frontera, capital de departamento, en el territorio nacional donde puede aplicarse la disposición acusada, porque sólo ella se surte de combustibles derivados del petróleo desde plantas de abasto ubicadas en un terminal de poliducto. - El ciudadano Osvaldo Navas Díaz, consideró: Ecopetrol, es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, con patrimonio propio, autonomía administrativa y presupuestal. La autonomía de las empresas industriales y comerciales del Estado se deduce del numeral 7 del art. 150 de la Constitución y de las normas orgánicas del presupuesto. La autonomía presupuestal de dichas empresas implica que su presupuesto no forma parte del Presupuesto General de la Nación. La autonomía que se reconoce a dichas empresas conlleva la facultad "para disponer de sus ingresos y egresos, o de sus rentas y gastos, con total independencia, para destinarlos racionalmente al desarrollo de su objeto social y estatutario dentro del conjunto de principios aplicables a la administración de una empresa similar en el sector privado. Es esta la esencia, la propia naturaleza del funcionamiento de una empresa, de cualquier empresa industrial y comercial, que para generar excedentes financieros o utilidades debe tener la autonomía indispensable para controlar sus operaciones y organizarlas de tal manera que la cuantía de sus gastos sea menor que el de ingresos que obtenga de su actividad mercantil". Así las cosas, es válido afirmar que no existe autoridad alguna, ni siquiera el legislador, que pueda ordenar directamente a las empresa industriales o comerciales del Estado que efectúen un gasto dentro del giro ordinario de sus

actividades ni asuman costos que pueden estar dentro de su objeto social. Si ello llegare a ocurrir, se vulnerará el principio de la autonomía constitucional y legal que la ley orgánica consagra en favor de estas empresas. No puede entenderse lo dicho bajo el sentido de que el Estado por conducto de las referidas empresas no pueda diseñar políticas de desarrollo económico y social que involucren gastos que puedan afectar sus rendimientos financieros; pero el instrumento para lograr esto debe ser producto de la decisión autónoma de la empresa, vale decir, adoptada por los órganos estatutariamente competentes. En consecuencia, el Congreso carece de atribuciones para ordenar a Ecopetrol que asuma el costo del transporte de unos combustibles, porque ello resulta violatorio de su autonomía. Es cierto que el Congreso tiene iniciativa del gasto que debe ejecutarse dentro del presupuesto general de la Nación pero no le corresponde a éste decretar un gasto a cargo de entes cuyo presupuesto no se parte del presupuesto general de la Nación, como es el caso de Ecopetrol. La norma acusada vulnera el inciso 2 del art. 39 del decreto 111 de 1996 que compiló las normas contenidas en las leyes orgánicas del presupuesto, porque allí se dispone que los proyectos de ley mediante los cuales se decretan gastos de funcionamiento sólo podrán ser presentados, dictados o reformados por iniciativa del gobierno a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Ministerio del ramo en forma conjunta. Del examen de los antecedentes legislativos de la norma censurada se concluye que el proyecto contentivo de la misma no se tramitó a iniciativa del

gobierno. Como el costo de transporte que asume Ecopetrol corresponde a un gasto de funcionamiento, es indudable que la norma demandada viola la Constitución.

3. Igualmente intervino en el proceso el ciudadano Jorge Raúl Cordoba para coadyuvar la defensa de la constitucionalidad de la disposición acusada, intervención que por ser extemporánea no se tiene en cuenta.

V. INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA.

Ministerio de Minas y Energía. La ciudadana Myriam Elena Pazos de Morales actuando en representación del Ministerio de Minas y Energía justificó la constitucionalidad de la norma acusada, con base en las siguientes consideraciones: La referida norma no viola la Constitución, porque es un ordenamiento de carácter transitorio con el cual se busca beneficiar a una comunidad, estableciendo una compensación en el valor del transporte de los combustibles, con el fin de reducir el precio final al consumidor. La pretendida violación del artículo 158 superior no se formula de manera clara, porque se refiere al contenido del artículo 55 de la ley 191, sino a las resoluciones expedidas por el Ministerio de Minas que lo desarrollaron desde el punto de vista práctico. En cuanto a la pretendida violación del artículo 334 de la Constitución se observa, que el cargo es infundado pues estructura bajo la idea de la aplicación de la norma acusada en virtud de las resoluciones expedidas por el Ministerio de Minas y Energía. Sin embargo, se debe considerar que la operatividad de dicha norma exige como requisito que "el transporte se haga entre la planta de abasto y la zona de frontera que siendo capital de departamento tenga

comunicación por carretera con ésta, independientemente que la distribución sea para la capital o para otros municipios".

VI. CONCEPTO DE LA PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.

El Procurador General de la Nación, rindió el correspondiente concepto y solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad de la disposición acusada, con fundamento en los siguientes criterios: El servicio público de transporte es una actividad protegida por el Estado, a quien le corresponde asegurar su eficiente prestación en todo el país debido al papel central que desempeña en el proceso productivo. Varias disposiciones en la Constitución amparan el transporte como medio idóneo para promover el desarrollo armónico de las regiones en las tareas de producción, distribución y utilización de vías. A la Empresa Colombiana de Petróleos no sólo se le asigna la obligación de satisfacer el control interno de combustible, sino la correlativa de distribuirlo y transportarlo a todo el país, como quiera que es su función, "construir, operar y administrar oleoducto, gaseoducto, poliductos, refinerías, estaciones de bombeo, y en general, la infraestructura necesaria para cumplir con dichos fines, atendiendo lo dispuesto por los literales c) y g) del artículo 5o. de sus estatutos (D. 2039/56)". El artículo 337 superior faculta al legislador para expedir regulaciones especiales en materias económicas y sociales dentro del contexto de la internacionalización y globalización de la economía. "En tal sentido la ley 191 de 1995, que desarrolla el citado mandato superior, reconoce que la actividad transportadora resulta fundamental en el progreso de las zonas limítrofes y en

la consecución de los objetivos constitucionales previstos en el preámbulo y en los artículos 1o., 2o., 226, 285, 289 y 337". La consecución de los referidos objetivos no sería posible, "si los insumos que demanda el funcionamiento del transporte limítrofe carecen de las condiciones de rentabilidad que lo hagan competitivo, tanto en el interior como en los países vecinos". La intención del legislador al expedir la norma acusada fue la de suplir transitoriamente en las zonas de frontera la ausencia de la red de poliductos, costeando el valor del transporte de los combustibles. No es razonable pensar que dicha solución legislativa constituye un auxilio a personas naturales o jurídicas de derecho privado, pues la norma no persigue otra cosa que incentivar y promover el desarrollo de las zonas fronterizas, reduciendo el costo de los carburantes. Si dicha medida no existiera, el sobreprecio del transporte de los combustibles se trasladaría al consumidor final, elevando el costo de vida de los habitantes de las zonas fronterizas.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

1. El problema jurídico planteado.

Conforme a los cargos de inconstitucionalidad formulados por la demandante, las intervenciones ciudadanas que los coadyuvan, las intervenciones ciudadanas que defienden la constitucionalidad de la norma acusada, y según el concepto del Procurador General de la Nación que pide a la Corte declararla exequible, es necesario analizar lo siguiente: a) Si la obligación para Ecopetrol de asumir el costo de transporte de los combustibles derivados del petróleo, en las condiciones determinadas por el

precepto demandado, en forma transitoria, esto es, mientras la Nación construye la red de poliductos contemplada en el plan nacional de desarrollo, constituye un subsidio en favor de particulares prohibido por el art. 355 de la Constitución; es