CC - C665-2008

Sentencia C-665/08

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración COSA JUZGADA ABSOLUTA-Alcance De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación existe cosa juzgada absoluta, cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto Constitucional. Ello significa que las decisiones judiciales adoptadas por la Corporación en cumplimiento de su misión de asegurar la integridad y la supremacía de la Carta, adquieren un carácter definitivo, incontrovertible e inmutable, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y dilucidados en procesos anteriores, no resulta admisible replantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento de fondo.

Referencia: expediente D-6999

Actores: Víctor Manuel Moncayo,

Leopoldo Múnera Ruiz, Adriana Leaño Siado Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007. Magistrado Ponente

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Bogotá, D.C., dos (2) de julio de dos mil ocho (2008). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241 No. 4 y 242-1 de la Constitución Política, los ciudadanos Víctor Manuel Moncayo, Leopoldo Múnera Ruiz, Adriana Leaño Siado demandaron el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, considerando que la norma acusada Expediente D-6999 2 viola los artículos 58, 69, 150 num. 1°, 158, 339, 346 y 347 de la Constitución Política. Mediante Auto del seis (6) de noviembre de 2007, el Magistrado sustanciador admitió la demanda de la referencia y ordenó comunicar su iniciación al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministro de Protección Social, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991. Asimismo, ordenó comunicarlo a la Rectoría de la Universidad Nacional, de la Universidad del Valle, de la Universidad de Antioquia, a la Asociación Sindical de Profesores Universitarios (ASPU), a la Asociación de Profesores de la Universidad Nacional (APUN), de acuerdo a las facultades conferidas por el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Además, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación, dando cumplimiento a lo prescripto por el artículo 7 del referido decreto. Finalmente, ordenó fijar en lista las normas acusadas para efectos de la intervención ciudadana, cumpliendo lo establecido

en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se trascribe el texto de la norma acusada: “LEY 1151 DE 2007

(julio 24) por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

El Congreso de Colombia DECRETA: ARTÍCULO 38. Saneamiento del Pasivo Pensional de las Universidades Estatales del Orden Nacional. La Nación y las universidades estatales del orden nacional concurrirán al saneamiento del pasivo pensional de dichas entidades en los términos establecidos en el artículo 131 de la ley 100 de 1993. Las sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido atendido pasivo pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo a la reglamentación que para el efecto se establezca.

Parágrafo: La concurrencia prevista en el artículo 131 de la ley 100 de 1993 respecto de las universidades territoriales se aplicará también en Expediente D-6999 3 aquellos eventos en los cuales el pasivo pensional se encuentre a cargo de las cajas de previsión territoriales o quienes la hubieran sustituido.”

III. LA DEMANDA Los cargos de inconstitucionalidad de la demanda pueden sintetizarse así: En primer lugar, los actores se refieren a la unidad de materia y la conexidad

interna de la ley. Comienzan expresando que el principio de unidad de materia, cuando se trata de la ley del plan nacional de desarrollo, debe ser estudiado de modo más estricto que cuando es otro tipo de ley. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, dicen, “la conexidad requerida para satisfacer la unidad de materia del Plan debe ser directa e inmediata, no eventual ni lejana”. Es directa la conexidad si inequívocamente se puede asegurar la efectividad de los instrumentos para alcanzar las metas. Es inmediata si la realización de la meta se deriva de la aplicación de la norma instrumental, sin condiciones o circunstancias irrelevantes. Para los libelistas, dentro de los artículos que consagran las metas del Plan de Desarrollo (artículos 1, 2, 3 y 4), no se consagra ninguna que tenga que ver de forma directa y específica con el artículo demandado. Sólo existe una referencia general a la necesidad de superar las ‘deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social’, contemplada en el artículo 1, literal c), “de lo cual no se sigue que el establecimiento de la concurrencia para sanear el pasivo pensional de las universidades del orden estatal sea un mecanismo idóneo, directo e inmediato para el logro de dicha meta. La norma demandada apunta a establecer una responsabilidad mutua en el pago de ese pasivo entre la Nación y las universidades, y no pretende ampliar o mejorar la cobertura del sistema de seguridad social como lo sugeriría el objetivo”. Si bien –prosiguenel artículo 3 del Plan incluye el documento titulado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado Comunitario: Desarrollo

para todos”, ni siquiera la parte que hace alusión a las pensiones se refiere “en forma directa o indirecta al saneamiento del pasivo pensional de las universidades estatales o a un objetivo, programa o meta que le pueda servir de finalidad dentro del Plan Nacional de Desarrollo”. De este modo, el artículo 38 demandado vulnera el artículo 158 de la Constitución “en lo relacionado con la unidad de materia por falta de conexión instrumental, directa e inmediata con la parte general, con los principales programas o proyectos de inversión, o con el monto de los recursos para su ejecución”. Por lo demás, el contenido del texto acusado no fue discutido como mecanismo del Plan durante “el procedimiento participativo que describe el artículo 341 de la Constitución. Su contenido apenas fue introducido en la ponencia para primer debate, sin que en dicho texto se explicitara la conexión del nuevo artículo con los objetivos o programas del plan”. Expediente D-6999 4 En segundo lugar, los accionantes expresan que hay una finalidad constitucional específica para la ley del plan. De acuerdo con el artículo 339 de la Constitución, el objetivo constitucional específico de este tipo de ley es señalar “los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno”. Ese sentido genérico está delimitado por la finalidad del plan, que consiste -según los demandantes- “en establecer cada cuatro años un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional, con sus respectivos presupuestos plurianuales, proyectos y recursos

financieros requeridos para su ejecución”. Así es como debe interpretarse la finalidad de las leyes del plan, para evitar que se convierta en ley de leyes, modificatoria de toda la estructura legislativa del país, tal y como lo ha dicho la Corte Constitucional en la sentencia C-795 de 2004. Así las cosas, la Ley 1151 de 2007 vulnera la especificidad legislativa consagrada en la Constitución: primero, porque los recursos destinados al pago del pasivo pensional de las universidades no hacen parte de los gastos de inversión, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado (Sección Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ACU-579 de 1999, CP: Juan de Dios Montes); segundo, porque el artículo 211 de la Ley 5 de 1992 establece: “Ningún gasto público podrá hacerse sin antes haberse decretado por el Congreso. Tampoco podrá transferirse crédito alguno a objeto no previsto en respectivo presupuesto”, y según los actores, el artículo acusado “transfiere un crédito que estaba previsto en las respectivas leyes anuales de presupuesto a atender, año a año, el pasivo pensional de las universidades estatales del orden nacional al objetivo de cubrir parte de la concurrencia futura de la Nación en el saneamiento del pasivo pensional, cuando dispone ‘[…] Las sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido atendido pasivo pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como pago parcial de la concurrencia

a cargo de la Nación de acuerdo con la reglamentación que para el efecto se establezca’”. En tercer lugar, los accionantes formulan como cargo la violación de la autonomía universitaria, porque está se “manifiesta no solamente en materias académicas sino en los campos administrativos y financiero, como son los relativos al manejo de su presupuesto y sus recursos”. Cita para sustentar su aserto las sentencia C-220 de 1997, C-547 de 1994, C-192 de 1997 y especialmente la C-926 de 2005, en la que a juicio de aquellos la Corte “tuvo ocasión de pronunciarse sobre materia similar a la del artículo 38° demandado, al considerar el artículo 84° de la ley 812 de 2002 (…) [que] contemplaba que las universidades estatales debían concertar criterios y procedimientos para una redistribución, basada en indicadores de gestión, de un porcentaje de las transferencias presupuestales a las cuales obliga el Expediente D-6999 5 artículo 86° de la ley 30 de 1992”. Así, pues, con el artículo acusado en esta ocasión ocurre algo semejante, ya que “el legislador interviene de manera directa y expresa en los recursos presupuestales que la ley garantiza a las universidades estatales conforme al artículo 86 de la ley 30 de 1992, pues les ordena concurrir en una proporción indeterminada en el pago del pasivo pensional”, lo que se agrava si se considera que “los términos y características de esa concurrencia han quedado deferidos a lo que determine la reglamentación que para el efecto debe expedir el Gobierno Nacional, de tal manera que no sólo el Congreso sino el propio Ejecutivo deberán afectar

los recursos presupuestales de las universidades estatales y, por ende, quebrantar el principio de autonomía universitaria en materia financiera y presupuestal”. En cuarto lugar, los libelistas estiman que el artículo demandado viola el artículo 58 superior, como quiera que desconoce uno de los derechos consagrados en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, en la cual se contempla que “las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacionales y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de 1993”. En virtud de esa norma, “las universidades estatales del orden nacional han venido y vienen recibiendo apropiaciones presupuestales para su funcionamiento y su inversión, que deben ajustarse anualmente en pesos constantes. Esas sumas y el derecho al reajuste de ellas en términos constantes forman parte, por lo tanto, del patrimonio y del presupuesto de las universidades estatales del orden nacional. Son derechos que ya han adquirido las universidades estatales del orden nacional para garantizar su funcionamiento y su inversión”, derechos conculcados por el artículo 38, de la Ley 1151, demandado, porque en el curso de la existencia de la Universidad Nacional, la Nación ha cubierto de forma integral su pasivo pensional, y lo ha incrementado anualmente, desde la expedición la Ley 30, de acuerdo con lo que ésta última dispone. Además, en quinto lugar, los demandantes expresan que la norma acusada viola los artículos 346, 347 y 348 de la Constitución. En esos artículos se

consagra el carácter anual del presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones, y el artículo 38 los vulnera porque, en virtud suya, las sumas trasferidas por parte de la Nación para atender el pasivo pensional de las universidades, desde la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, se tendrá como pago parcial de la concurrencia a cargo de la nación. Así, “[l]o que pretende el artículo 38° demandado es darle una significación diferente a esas apropiaciones anuales ya hechas y ya ejecutadas (…) De esta manera está modificando retroactivamente las leyes de presupuesto cuya vigencia es exclusivamente anual desconociendo que se trata de leyes que en virtud de su naturaleza especial tienen una vigencia exclusivamente anual”. Expediente D-6999 6 Finalmente, los libelistas aducen que el artículo 38 vulnera el numeral 11 del artículo 189, y el numeral 1 del artículo 150 de la Constitución. Dado que la norma demandada atribuye al ejecutivo la reglamentación “precisa del sistema de concurrencia que él establece, en especial la forma de tener en cuenta como pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación las sumas que hayan sido transferidas para atender el pasivo pensional después de la vigencia de la ley 100 de 1993”, se desbordan con ello las competencias reglamentarias, ya que la norma legal no “indica sobre las proporciones bajo las cuales se haría esa concurrencia ni mucho menos como se estimaría la parte que ya constituye pago parcial por parte de la Nación, que también es inconstitucional por las razones expuestas en el punto precedente”. Por todo lo anterior, lo demandantes concluyen solicitando la declaratoria de

inexequibilidad total del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007.

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio de Protección Social Mediante apoderada, el Ministerio de Protección Social interviene para solicitar la exequibilidad de la norma acusada. En su concepto, lo que busca el plan de desarrollo es un saneamiento del pasivo pensional y el artículo 131 de la Ley 100 de 1993 suministra una herramienta importante de cara a su consecución.

De acuerdo con la interviniente, “los esfuerzos fiscales conjuntos, con el fin de asumir las obligaciones, se revelan como la mejor alternativa para lograr el saneamiento de la deuda pensional pues, desde el punto de vista obligacional la misma no puede sustraerse de la entidad pública en donde se originó. La concurrencia surge de forma que las obligaciones se han estructurado y, de esta manera, la Nación aporta un acompañamiento a las mismas sin que pueda ser considerado, estrictamente, como su titular, precisamente por la autonomía que ha sido deferida a esas entidades de educación superior”. La autonomía universitaria, entonces, entrañaría responsabilidades relacionadas con lo académico, pero también con el cumplimiento de las obligaciones “de todo tipo” que adquiere. La obligación de pagar el pasivo pensional –dicerecae en la Universidad Nacional, el artículo acusado “plantea una alternativa de solución para el saneamiento de los pasivos pensionales a través de la suscripción de convenios de concurrencia en los cuales se definirán, entre otros, la forma de pago, el plazo y las condiciones de cancelación de deudas”. En cuanto al proceso de formación de la Ley, la apoderada del Ministerio de

Protección Social indica que durante el trámite para su expedición “siempre se encontró una propuesta para organizar el marco institucional del régimen de prima media del orden nacional”, tanto en la exposición de motivos, como en Expediente D-6999 7 las ponencias para primer y segundo debate. Asimismo, y de acuerdo con jurisprudencia de la Corte Constitucional, en proyectos de ley de suma trascendencia como los que contienen el plan de desarrollo, pueden convalidarse las sesiones informales en las que se realice un estudio previo a la iniciación del debate formal. “De este modo, -concluyesi el programa respecto al régimen de prima media del orden nacional siempre fue debatido en el trámite legislativo el cargo no está llamado a prosperar”.

2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de hacienda y Crédito Público, mediante apoderado, interviene en el proceso para solicitar la declaración de exequibilidad del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007.

En el sentir de la entidad gubernamental, “en estricto rigor jurídico la responsabilidad de las universidades estatales en el pago de su pasivo pensional, más que un atentado contra su autonomía financiera, es una clara afirmación de dicha autonomía”. Adicionalmente, destaca que el monto a que actualmente asciende el pasivo pensional de las universidades estatales es la justificación más importante del artículo demandado, ya que con él se busca precisamente “contribuir de manera razonable y equilibrada al financiamiento del pasivo de las universidades estatales del orden nacional, en virtud del principio de igualdad, con idéntico tratamiento al que en este mismo aspecto se le ha dado

a las universidades territoriales, tal como se señaló. El medio es razonable porque se ejecuta de acuerdo con las posibilidades del fisco nacional y teniendo en cuenta la necesidad de financiar otras responsabilidades del estado, entre ellas las pensionales que ya viene atendiendo de manera directa. Es también equilibrado porque se realiza en las mismas condiciones en que se previó para las universidades estatales del orden territorial, quienes merced a este apoyo de la Nación muestran en los años recientes una notable mejoría en materia financiera y administrativa, logrando con ello el cumplimiento de la meta ya señalada para que pueda dedicarse a cumplir sus labores misionales”. De otro lado, y frente al cargo de la falta de unidad de materia y la conexidad interna de la ley, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirma que la unidad puede analizarse en tres perspectivas distintas. Primero, en la consolidación y reorganización del sistema de seguridad social, que se vería satisfecho en cuanto que la concurrencia de la Nación en el saneamiento del pasivo pensional persigue evitar que la creciente carga pensional de las universidades estatales excedan su capacidad de pago, y esa finalidad está enunciada en las bases del plan nacional de desarrollo, en los puntos 3 y 61. Segundo, en la estabilidad y sostenibilidad de las instituciones públicas, por cuanto la concurrencia de la Nación le permitirá a las universidades estatales 1 Folios 118 y 119. Expediente D-6999 8 del orden nacional “enfrentar de manera ordenada y con nuevos recursos el pago de sus obligaciones pensionales, lo cual les permitirá a la vez atender su objetivo misional, cual es la prestación del servicio público de educación

superior”, objetivo formulado por el punto 6.2.2 de las Bases. Tercero, en la cobertura de la educación superior, porque ese propósito sólo puede obtenerse con el “nuevo apoyo financiero de la Nación”, que permite la conformación del fondo para el pago del pasivo pensional, previsto por el artículo 131 de la Ley 100 de 1993; de ese modo, las universidades “pueden dedicar las transferencias de funcionamiento y sus recursos propios a la atención de nueva población”, esgrimido en el artículo 6 del plan nacional de desarrollo. Adicionalmente, estima que “el argumento de los actores, según el cual la norma acusada transfiere un crédito inicialmente previsto en leyes anuales de presupuesto al pago de la concurrencia de la Nación, la afirmación carece de sustento porque la restricción constitucional prevista en el artículo 211, citada por los demandantes, es una prohibición específica que no guarda relación con el presente caso”. De acuerdo con su escrito, la prohibición se dirige al Gobierno Nacional como aplicador y ejecutor de las leyes de presupuesto, no al legislador del plan. Tampoco aplica para las futuras leyes de presupuesto expedidas en ejecución del plan de desarrollo -dice-, porque así el plan es el título que justifica el correspondiente gasto. Por último, las transferencias efectuadas por la nación a las universidades no constituyen un crédito, ya que esos recursos “provienen de los ingresos presupuestales totales de la Nación y son distribuidos en la forma en que ordenan las leyes anuales de presupuesto”. Sobre el cargo formulado por las accionantes, en virtud del cual el artículo 38 acusado vulnera los derechos adquiridos por las universidades estatales del

orden nacional, el Ministerio establece que no ese no fue el propósito de la Ley, porque ella persigue es resolver el problema estructural de la universidad en la atención del pasivo pensional y dejar claro “hacia el futuro el mecanismo por el cual la Nación y la misma universidad deben disponer de los recursos necesarios para atenderlas en debida forma”. Finalmente, acerca del exceso en la potestad reglamentaria, aducido como argumento de inconstitucionalidad de la norma demandada, dice el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que debe desestimarse. El artículo 38 dispone que la concurrencia debe efectuarse de acuerdo con el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, y como en él se refiere que la concurrencia debe realizarse “en la misma proporción en que hayan contribuido al presupuesto de la respectiva universidad o institución de educación superior, teniendo en cuenta el promedio de los 5 últimos presupuestos anuales, anteriores al año de iniciación de la vigencia de la presente Ley”, dado que la participación de la Nación ha sido superior al 90% del presupuesto de la entidad, la contribución de la Nación será absolutamente mayoritaria. Expediente D-6999 9 Por lo demás, el ordenamiento jurídico cuenta con diversos remedios para controlar el exceso en las facultades reglamentarias y ese es el medio para controlar “la desviación potencial”, “pero bajo ninguna circunstancia, y aún en gracia de discusión, podría deprecarse una vulneración constitucional por este aspecto”.

3. Departamento Nacional de Planeación Por intermedio de apoderada, el Departamento Nacional de Planeación interviene para solicitarle a la Corte Constitucional que declare exequible el

artículo 38 de la Ley 1151 de 2007. Para la apoderada del Departamento Nacional de Planeación sí existe una relación directa del artículo 38 con los objetivos del Plan, en la medida que uno de los objetivos que se persigue con la disposición acusada es la consolidación del sistema de protección social. A su juicio, esa finalidad está plasmada en el artículo 6, y “demanda, no sólo una reorganización del sistema pensional, sino también modificaciones institucionales y operativas, entre ellas de las entidades universitarias, para que los esfuerzos de gestión de las entidades relacionadas con el sector sean sostenibles en el tiempo en términos financieros y permitan la continuidad en el desarrollo de sus objetivos misionales.” Por otra parte, la transformación del Estado en un Estado eficiente y transparente es otra de las metas contenidas en el plan de desarrollo, y que pretende obtenerse mediante la implementación de un nuevo modelo de aseguramiento público en salud, pensiones y riesgos profesionales; todo ello está en los puntos 6 y 6.2.2. de las Bases para el Plan, y el artículo 38 demandado es un instrumento adecuado para alcanzar esas finalidades porque de ese modo se logra la “focalización de los recursos al cumplimiento de los objetivos consignados en el PND en materia pensional”. Otra era, en cambio, la situación en el modelo anterior, porque “a pesar de que anualmente, a través del Presupuesto General de la Nación, se ha[bía]n apropiado las sumas respectivas, que pueden ser administradas autónomamente, desafortunadamente dichos entes no han cubierto las obligaciones pensionales generadas por (sic) quienes fueron sus empleados”.

Por otra parte, en lo que se refiere al señalamiento de que la norma acusada no respeta la especificidad constitucional de la Ley del Plan, el Departamento Nacional de Planeación entiende que para garantizar dicha especificidad es necesario “extremar el control sobre el vínculo directo e inmediato entre las normas instrumentales del PND y los planes y proyectos del mismo, con el objeto de que no cualquier contenido del PND pueda modificar válidamente la legislación interna”. Ese vínculo no fue –dicedescartado por los demandantes, quienes lo dieron por inexistente y se refirieron de inmediato a las modificaciones introducidas por la Ley. Expediente D-6999 10 De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación, a juicio de los demandantes la norma acusada vulnera la especificidad de la ley del plan porque, según las normas presupuestales, las pensiones no son recursos de inversión, además de que transfiere un crédito a un objeto no previsto en las leyes de presupuesto, contraviniendo de este modo, tanto la Ley orgánica del Congreso de la República, como las reglas especiales de aprobación del Presupuesto general de la Nación. No obstante, de acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación, es necesario distinguir las normas aplicables para la aprobación de las leyes del plan, de las de presupuesto. En la Ley 152 de 1994, orgánica del plan de desarrollo se contemplan los contenidos de la parte general de cada plan y del plan de inversiones correspondiente. Si los demandantes pretenden aplicar –argumenta el Departamento Nacional de Planeación - una normatividad impertinente a la ley del plan, “reducen al

estricto sentido literal el término ‘Inversiones’, omitiendo las definiciones normativas pertinentes ya citadas y las consideraciones que al respecto ha desarrollado la Corte Constitucional” (C-557 de 2000 y C-305 de 2004). Así interpretado, “los planes de inversión no podrán contener políticas y estrategias o líneas de acción, para ser en su totalidad programas definidos y predeterminados de inversión, sin que las normas instrumentales del plan o los mecanismos de ejecución puedan a su vez, responder a políticas, líneas de acción, metas o estrategias”. Finalmente, considera que el artículo acusado no transfiere ningún crédito a un objeto distinto, pues si los presupuestos ya fueron ejecutados, “no es posible modificar la destinación de una apropiación sobre la cual no se tiene acceso en razón a que los recursos de la misma ya fueron ejecutados”. En relación con el argumento de inconstitucionalidad que alude a la violación de la autonomía universitaria, el Departamento Nacional de Planeación recuerda que ya ha habido dos acusaciones similares contra la norma. Estima que, dado el endeudamiento pensional, la concurrencia es la mejor alternativa para sanear los pasivos pensionales. Por lo demás, debe tenerse en cuenta que “La concurrencia surge de la forma en que las obligaciones se han estructurado y, de esta manera, la Nación aporta un acompañamiento a las mismas sin que pueda ser considerado, estrictamente, como su titular, precisamente por la autonomía que ha sido deferida a esas entidades de educación superior”. Como quiera que otro de los cargos formulados para atacar la constitucionalidad del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007 es el de que priva a

las Universidades estatales del orden nacional de un derecho adquirido, el Departamento Nacional de Planeación argumenta que “[u]na cosa es garantizar las condiciones financieras que posibiliten el ejercicio de la autonomía universitaria y otra muy distinta asumir los pasivos cuyo pago dichas entidades no asumen, a pesar de cuentan con completa autonomía para administrar sus recursos”. De ese modo, “las apropiaciones efectuadas por el Gobierno han sido y siguen siendo una mera colaboración”. Así, no Expediente D-6999 11 sería posible esgrimir “una situación histórica y coyuntural como fundamento de la obligación del estado de asumir indefinidamente dicho pasivo. El hecho de que se hayan destinado recursos del PGN adicionales a los apropiados globalmente a las universidades nacionales, para efectos de suplir dichos pagos, atendiendo a difíciles situaciones financieras, no implica que deban hacerlo ad infinitum”. Adicionalmente, en el sentir del Departamento Nacional de Planeación, los demandantes atacan el artículo 38 porque “al establecer que las sumas apropiadas en dichas vigencias fiscales para cubrir el pasivo pensional serán contabilizadas como parte de la concurrencia de la Nación, modifica la destinación del rubro apropiado y ejecutado a lo largo de estos años para contabilizarlo por un concepto distinto”. Sin embargo, a su juicio, “lo que hace la disposición acusada es que, para efectos de la concurrencia en el cubrimiento del pasivo pensional de las universidades del orden nacional, crea un título de gasto a futuro y de ninguna manera retroactivo, cuyo parámetro de referencia sí será la fecha de corte establecida en el artículo

131 de 1993”. En ese sentido, las apropiaciones fueron en todo caso destinadas a los fines previstos en las leyes anuales de presupuesto, “sólo que, para efectos de la concurrencia de la Nación en el fin de saneamiento que persigue la norma demandada, se quiso tomar como base de los aportes estatales, en adelante”. No estima el Departamento Nacional de Planeación, como lo hacen los demandantes, que la norma demandada confiera al ejecutivo competencias propias del legislador, porque los aspectos que así deben regularse merecen la consulta de aspectos particulares de cada universidad nacional, ya que no todas ellas “tienen el mismo pasivo pensional, no todas cuentan con los mismos recursos propios y no todas manejan la misma p