CC - C665-2016

Sentencia C-665/16

PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2016-Traslado al Fosyga de los recursos de las Cajas de Compensación Familiar no utilizados o transferidos para financiar el Régimen

Subsidiado/TRASLADO AL FOSYGA DE RECURSOS

ADMINISTRADOS POR LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR Y DESTINADOS A FINANCIAR EL REGIMEN SUBSIDIADO EN SALUD-Conexidad temática, sistemática y teleológica con la Ley de Presupuesto para el 2016, sin que exceda la vigencia fiscal, ni desconozca el objeto para el cual fue creada la contribución prevista en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011

TRASLADO AL FOSYGA DE LOS RECURSOS DE LAS CAJAS

DE COMPENSACION FAMILIAR EN EL PRESUPUESTO DE

RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2016-No lesiona el principio de unidad de materia

TRASLADO AL FOSYGA DE LOS RECURSOS DE LAS CAJAS

DE COMPENSACION FAMILIAR EN EL PRESUPUESTO DE

RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2016-No viola el principio de anualidad al no exceder la vigencia fiscal

TRASLADO AL FOSYGA DE LOS RECURSOS DE LAS CAJAS

DE COMPENSACION FAMILIAR EN EL PRESUPUESTO DE

RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE

APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2016-No

desconoce la destinación o sentido de la norma

TRASLADO AL FOSYGA DE LOS RECURSOS DE LAS CAJAS

DE COMPENSACION FAMILIAR EN EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2016Alcance no debe generar condicionamiento alguno ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDADAlcance/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDADMecanismo de participación ciudadana ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDADEjercicio/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDADCargas mínimas 2 ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos formales mínimos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Pronunciamiento sobre disposiciones vigentes o sobre aquellas que habiendo perdido su vigencia continúen produciendo efectos/SUSTRACCION DE MATERIAAbstención de adelantar juicio de inconstitucionalidad cuando norma desaparece del ordenamiento jurídico y no produce efectos jurídicos CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Asunción excepcional cuando disposiciones se han consolidado y no se encuentran vigentes

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE

PRESUPUESTO-Aplicación PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Antecedente legislativo/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Racionalización y tecnificación de la actividad legislativa/PRINCIPIO DE UNIDAD DE

MATERIA-Triple dimensión/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Exigencia de este principio se concreta en una restricción deliberativa temática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Consagración constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexión entre el título de la norma y su contenido PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance/UNIDAD DE MATERIA-No es sinónimo de simplicidad temática/UNIDAD DE MATERIA-Principios de razonabilidad y proporcionalidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIAConexidad material, causal, teleológica o sistemática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Determinación de la línea que estructura la ley SISTEMA ECONOMICO SOCIAL DE MERCADO-Configuración constitucional/SISTEMA ECONOMICO SOCIAL DE MERCADOLigado a la fórmula social y de derecho del Estado/SISTEMA ECONOMICO SOCIAL DE MERCADO-Incluye el Plan Nacional de Desarrollo y las Leyes Anuales de Presupuesto 3 REGIMEN DEL PRESUPUESTO-Consagración constitucional

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION EN LA LEY

ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Composición

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE

PRESUPUESTO-Particularidades/PRINCIPIO DE UNIDAD DE

MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Conexidad instrumental estricta

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE

PRESUPUESTO-Sujeción/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA

EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Visión normativa PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicabilidad de operadores deónticos/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Permisión y prohibición PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Conexidad temática, causal, teleológica y

sistemática/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY

ANUAL DE PRESUPUESTO-Elementos DERECHO A LA SALUD-Alcance SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRALCreación/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRALRegímenes/SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Normatividad vigente FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA FOSYGAAdministración de recursos destinados al régimen subsidiado en salud/FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA FOSYGA-Manejo por encargo fiduciario/FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA FOSYGA-Subcuentas/SUBCUENTA DE SOLIDARIDAD DEL FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA FOSYGA-Recursos de las Cajas de Compensación destinados a subsidios de salud SUBSIDIO FAMILIAR ADMINISTRADO POR LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR-Recaudo destinado a financiar el régimen subsidiado en salud 4 CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR-Administración de recursos del régimen subsidiado

REGIMEN SUBSIDIADO DEL SISTEMA GENERAL DE

SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Flujo financiero de recursos SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUDDestinación de recursos a favor de las Cajas de Compensación/RECURSOSDE LAS CAJAS DE COMPENSACIONDestinación

LEY QUE CREA MECANISMO DE PROTECCION AL

CESANTE-Destinación/LEY QUE CREA MECANISMO DE PROTECCION AL CESANTE-Creación del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante/FONDO DE SOLIDARIDAD DE FOMENTO AL EMPLEO Y PROTECCION AL CESANTE-Administración y financiación

UNIDAD DE PAGO POR CAPITACION DEL REGIMEN

SUBSIDIADO-Financiación

TRASLADO AL FOSYGA DE LOS RECURSOS DE LAS CAJAS

DE COMPENSACION FAMILIAR EN EL PRESUPUESTO DE

RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE

APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2016Consecuencias

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Partes

Referencia: Expediente D-11473

Actor: Juan Carlos Esguerra Portocarrero y otro Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de

2016”.

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

5 Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil dieciséis (2016). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones

constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución, el ciudadano Juan Carlos Esguerra Portocarrero y la Caja Colombiana de Subsidio Familiar - Colsubsidio1 demandaron el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, por considerar que la disposición desconoce los artículos 4, 150 numerales 3º y 12, 151, 158, 169, 346 y 347 de la

Constitución. 2. Mediante auto del veintiuno (21) de junio de dos mil dieciséis (2016) se admitió la acción, y se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Senado de la República; a los Ministerios de Salud y Protección Social, Hacienda y Crédito Púbico, y Trabajo; a la Superintendencia del Subsidio Familiar; al Departamento Nacional de Planeación; a la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar; a las facultades de Derecho de la Universidad Javeriana y Externado de Colombia - Departamento de Derecho Fiscal; al Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional; a la Organización Iberoamericana de Seguridad Social; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; a la Contraloría General de la

República; y, a la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo. De igual modo se ordenó correr traslado al Ministerio Público y fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (artículos 244 de la C.P. y 7, 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991).

2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA 1 Persona jurídica que actúa mediante el ciudadano Juan Carlos Esguerra Portocarrero, según el memorial de poder que obra a folio 13 del expediente.

6 A continuación se transcribe la disposición objeto de demanda, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 49.706 de veinticuatro (24) de noviembre de dos mil quince (2015): “LEY 1769 DE 2015 (noviembre 24) Diario Oficial No. 49.706 de 24 de noviembre de 2015 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA: […] ARTÍCULO 80. Los recursos de las Cajas de Compensación Familiar a que hace referencia el artículo 46 de la Ley 1438 de 2001, que no hayan sido utilizados o transferidos para la financiación del Régimen Subsidiado, deberán ser trasladados al Fosyga o quien haga sus veces a más tardar el 31 de enero de 2016”.

III. LA DEMANDA

3. En escrito radicado en la Secretaría de esta Corporación el veintisiete (27) de mayo de dos mil dieciséis (2016)2, el ciudadano Juan Carlos Esguerra Portocarrero y la Caja Colombiana de Subsidio Familiar - Colsubsidio solicitaron declarar inexequible el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”. En su concepto, el enunciado normativo acusado quebranta los artículos 4, 150 numerales 3º y 11, 151, 158, 169, 346 y 347 de la Constitución. Sintetizaron sus acusaciones en cuatro cargos que se presentan a continuación: 3.1. Violación del principio de unidad de materia (desconocimiento de lo dispuesto en los artículos 4, 158 y 169 de la Constitución)3. Consideran los demandantes que entre la disposición demandada y la Ley a la que pertenece 2 Folios 1 a 12 del expediente.

3 Sobre el alcance de este principio citaron la Sentencia C-006 de 2012, MP María Victoria Calle Correa, AV Mauricio González Cuervo y SP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva. 7 no existe una mínima conexión temática, teleológica ni temporal, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional. Lo anterior, agregan los promotores de la acción, en razón a que con el

artículo 80 demandado: (i) se toman recursos provenientes de los afiliados a Colsubsidio, durante las vigencias 2012, 2013 y 2014, con la destinación específica señalada en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, para alimentar la Subcuenta de Solidaridad del FOSYGA; (ii) no se pretende la debida ejecución del presupuesto, sino modificar la destinación de los recursos de que trata el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, ya citada; y, (iii) se afectan recursos de las vigencias 2012 a 2014, cuando la Ley del presupuesto es anual. Sobre este último argumento, violación de la unidad de materia al no existir conexión temporal, afirmaron los interesados: “… su artículo 80 pretende tomar recursos de las vigencias de 2012, 2013 y 2014, pues son esos los únicos recursos a los que se refiere el artículo 46 de la Ley 1438 que no han sido aún utilizados, ya que los de las vigencias 2015 en adelante están siendo destinados a financiar el FOSFEC (Ley 1636)”. 3.2. Modificación de una ley ordinaria (vulneración de los artículos 4, 150, 151 y 346 de la Carta). Sostienen los accionantes que a través del artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, se modifica el artículo 46 de la Ley 1438

de 2011, “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, contrariando lo sostenido en la jurisprudencia de la Corte Constitucional4, al regular los dos de manera diferente la destinación de los mismos recursos, modificando, además, la autoridad responsable y eliminando el mecanismo de concertación entre el Gobierno Nacional y las Cajas de Compensación Familiar que establece el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011. Agregaron que la reforma que efectúa el artículo demandado se intentó materializar con anterioridad por el Gobierno Nacional sin resultados positivos, dado que por su misma decisión, a través del uso de la revocatoria directa5, o en virtud de la intervención del Consejo de Estado, en sede de nulidad, se dejaron sin efectos estas normas. Y, agregaron: “Cabe señalar que durante las vigencias 2012, 2013 y 2014, Colsubsidio mantuvo siempre disponibles los recursos a los que se 4 Citaron la Sentencia C-177 de 2002 MP Marco Gerardo Monroy Cabra (unánime). 5 Como es el caso de la Resolución No. 053 de 28 de enero de 2011, proferida por la Superintendencia del Subsidio Familiar. 8 refiere el artículo 46 de la Ley 1438, solo pendiente de que el Gobierno Nacional expidiera la correspondiente reglamentación para que pudieran ser ejecutados. Y a partir del año 2015, ha venido ejecutando los recursos a los que se refiere el artículo 46 de la Ley 1438 de la manera y con el propósito indicado en la Ley 1636, esto es, destinándolos a “financiar el Fosfec y reconocer los

beneficios en sus distintas modalidades”. 3.3. Desconocimiento del carácter temporal de una norma de contenido presupuestal con vigencia anual (violación de los artículos 4 y 157 de la Constitución). Argumentan los demandantes que la disposición cuestionada lesiona el principio de anualidad a que está sometida la Ley del Presupuesto conforme a lo dispuesto en el artículo 11 ordinal c) del Estatuto Orgánico del Presupuesto, dado que afecta recursos de las vigencias 2012 a 2014. 3.4. Cambio de destinación de los recursos de la prestación social del subsidio familiar (transgresión de lo dispuesto en los artículos 4, 150 numeral 12 y 347 de la Carta). La norma demandada, afirman los promotores de esta acción, destina los recursos del subsidio familiar, que es una prestación social conforme a lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 21 de 1982, a un objeto diferente, a la Subcuenta de Solidaridad del Fosyga, contrariando lo sostenido por la Corte Constitucional en su jurisprudencia6.

IV. INTERVENCIONES Intervenciones de autoridades estatales

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

4. El Delegado del titular de la Cartera demandada presentó memorial dentro del presente asunto solicitando que la Corte Constitucional se inhiba de efectuar un pronunciamiento de fondo o, subsidiariamente, declare la exequibilidad del artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la

vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, con las siguientes razones: 4.1 Sostiene que los cargos invocados contra la disposición demandada carecen del requisito de certeza, conforme lo exige el Decreto 2067 de 1991 y lo ha precisado la Corte Constitucional7, dado que parten de dos consecuencias que no derivan del artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, a saber: (i) que modifica la naturaleza de los recursos sobre los que recae su premisa; y, (ii) que tiene una vigencia superior a un año. Sin embargo, la constitucionalidad de una norma debe analizarse sobre lo dispuesto 6 Al respecto, citaron la Sentencia C-655 de 2003 MP Rodrigo Escobar Gil, AV Alfredo Beltrán Sierra, SP Álvaro Tafur Galvis. 7 Sentencia C-1052 de 2001 MP Manuel José Cepeda Espinosa. 9 efectivamente por el legislador y no sobre la interpretación que conceda el promotor de la acción. Agrega que los cargos tampoco cumplen con el requisito de pertinencia, dado que se fundamentan en apreciaciones subjetivas que no derivan del tenor de la disposición demandada. Precisa, además, que con la norma demandada no se modifica la destinación de los recursos de las cajas de compensación, que se sujetan a lo dispuesto en el artículo 48 constitucional. 4.2 Conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del Estatuto Orgánico de presupuesto, la inclusión del enunciado demandado en la Ley Anual de Presupuesto no lesiona el principio de unidad de materia pues tiene como finalidad la efectiva ejecución del presupuesto. Ahora bien, adiciona, la

destinación de los recursos a que se refiere el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015 se encuentra regulada en el artículo 48 Constitucional8, y, en ejercicio de su libertad de configuración, el Congreso ha proferido los artículos 46 de la Ley 1438 de 2011 y 6 de la Ley 1636 de 2013 concediendo finalidades diferentes a los recursos pero bajo una misma destinación, destacando que: “… efectivamente los recursos a los que hace alusión la norma demandada no ha cumplido la finalidad con la que fueron creados, y confirma la necesidad de la disposición contenida en el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, que lejos de modificar la destinación de los recursos asignada por la Constitución propende por la movilización de los mismos dentro del Sistema General de Seguridad Social, con el fin de garantizar la efectiva ejecución de estos en cumplimiento de la destinación para la cual fueron creados, formando así parte de las disposiciones generales de la Ley anual de presupuesto comoquiera que su contenido es instrumental, su finalidad es “permitir la adecuada ejecución del presupuesto” y su objeto no es otro que “facilitar y agilizar la ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal”. Ministerio de Salud y Protección Social

5. El Ministerio de Salud y Protección Social, a través del titular de la Cartera, solicita que la Corte Constitucional declare la constitucionalidad del artículo 80 demandado, previas las consideraciones que a continuación se resumen9: 5.1 Sostiene que el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta

el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, se expidió en el marco de lo dispuesto en el artículo 217 de la Ley 100 de 1993, concordante con los artículos 46 de la Ley 1438 de 2011 y 6 de la Ley 1636 de 2013, ante la necesidad de que los recursos de las vigencias 2012 a 2014 no girados a la 8 Sobre este aspecto el interviniente citó la Sentencia C-895 de 2009. 9 En memorial que obra a folios 112 a 124. 10 subcuenta de solidaridad del Fosyga fueran efectivamente destinados al objeto para el que fueron concebidos. 5.2 Agrega que, con fundamento en lo sostenido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-133 de 201210, el Congreso definió con claridad el contenido de la Ley con su titulación y garantizó la coherencia temática y correspondencia lógica al incluir el artículo aquí cuestionado, cuyo alcance consiste en recuperar recursos parafiscales previstos como fuente de la cofinanciación del régimen subsidiado, y en la vigencia presupuestal del año

2016. Al respecto, precisó: “… respecto a la cofinanciación del régimen subsidiado, resulta pertinente traer a colación el numeral segundo “Del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga)”, numeral tercero del artículo 44 de la Ley 1438 de 2011 que señala: “Recursos del presupuesto General de la Nación que a partir del monto asignado para el año 2010, que re requieran de manera progresiva para la universalización de la

cobertura y la unificación de los planes de beneficios, una vez aplicadas las demás fuentes que financian el Régimen Subsidiado”, en cumplimiento del mandato citado, fue realizado el respectivo cálculo a través del Modelo de Sostenibilidad Sectorial, en el cual se contempló el ingreso al FOSYGA de aquellos recursos no utilizados o transferidos por las Cajas de Compensación Familiar para la financiación del Régimen Subsidiado, al que hace referencia el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015. Como consecuencia del cálculo realizado fueron aprobados en la Ley 1769 de 2015, como aporte del Presupuesto General de la Nación para dicho régimen, el monto destinado al proyecto de inversión “Apoyo a la sostenibilidad de afiliación pobre y vulnerable a través del Régimen Subsidiado”, dando así cumplimiento a lo establecido en el artículo 44 de la Ley 1438 de 2011”. También existe conexidad teológica, continúa el interviniente, dado que la recuperación de dinero para el aseguramiento y financiación del régimen subsidiado, a través de la Subcuenta de Solidaridad del Fosyga, concuerda con los objetivos del plan de desarrollo, ejecutando, insiste, unos recursos de naturaleza parafiscal que no han sido utilizados en línea de su objetivo original. Precisa el Ministerio, además, que como lo afirmó la Corte Constitucional en la Sentencia C-652 de 201511, la anualidad de la ley de presupuesto tiene que ver con la ejecución, y no con la fuente de los recursos, por lo que es claro que al disponer el artículo cuestionado que esos recursos se perciban en la vigencia

2016 se cumple con el mandato constitucional y legal relacionado con la temporalidad de la ley de presupuesto. 10 MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SV Mauricio González Cuervo. 11 MP Luis Guillermo Guerrero Pérez. 11 5.3 En relación con el cargo de “modificación de una ley ordinaria”, precisa el Ministerio que no existe conexión entre el cargo formulado y los artículos constitucionales invocados por los accionantes como presuntamente lesionados. Pese a lo anterior, continua, es claro que el artículo demandado no modifica la destinación de los recursos prevista en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011. A lo sumo, agregó, se modifica el conducto por el cual se ejecutan. 5.4. Tampoco se lesiona el principio de anualidad que guía la ley de presupuesto, dado que, como se afirmó anteriormente, el artículo 80 demandado prevé un traslado de recursos para la vigencia 2016. 5.5 Finalmente, puntualizó la Cartera interviniente, además de que no existe concordancia entre el cargo de haberse modificado la destinación de unos recursos con las normas constitucionales invocadas por el accionante, tal como quedó demostrado previamente, no se dio tal situación, “[E]l hecho de que el artículo 80 prevea que sea la Subcuenta de Solidaridad del FOSYGA, y ya no las Cajas de Compensación Familiar, las encargadas de la ejecución de dichos dineros es consecuencia directa de que dichas entidades no le dieron la destinación específica que le otorgaba el mandato legal, en detrimento de la cofinanciación del Régimen Subsidiado”. Ministerio del Trabajo

6. La Cartera del Trabajo, a través del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, interviene en favor de la constitucionalidad del artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, con fundamento en el siguiente argumento12: Previa referencia a los artículos 150 numerales 3 y 11, y 347 de la Constitución y 11 del estatuto Orgánico de Presupuesto, y a la Sentencia C704 de 2015 en cuanto se refiere a la naturaleza de la Ley Anual de Presupuesto, afirma que los recursos a los que hace referencia la disposición demandada son aquellos indicados en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, que no se hayan utilizado o transferido para la financiación del régimen subsidiado. Destaca que, por tanto, con el artículo demandado se reitera la finalidad inicial de la norma referida. Finaliza su intervención en los siguientes términos: “… si bien la norma acusada, hace referencia a los recursos que no hayan sido utilizados o trasferidos para la financiación del régimen Subsidiado y establece una temporalidad para la transferencia de los mismos al FOSYGA, esto es, el 31 de enero de 2016, lo cual pondría en marcha los fines para los cuales fueron destinados inicialmente los 12 Memorial obrante a folios 139 a 146 del expediente. 12 recursos, debe tenerse en cuenta que estos{últimos desde el año 2014 y a partir de año 2015, son una fuente de financiamiento del

Mecanismo de Protección al Cesante”. Departamento Nacional de Planeación - DNP

7. El Departamento Nacional de Planeación, a través de apoderado judicial, se opone a la prosperidad de las pretensiones de la acción solicitando que la Corte Constitucional se declare inhibida para efectuar un pronunciamiento de fondo o, subsidiariamente, declare la exequibilidad de la disposición demandada, por las siguientes razones13: 7.1. En virtud de la unificación de los planes de salud de los regímenes subsidiado y contributivo, a partir de lo ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-760 de 200814, el legislador previó en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011 la obligación de las cajas de compensación de contribuir ¼ de punto porcentual a la financiación: (i) del plan obligatorio de salud del régimen subsidiado; y, (ii) acciones de promoción y prevención en la Atención Primaria en salud. En este marco, es claro que el artículo 80 demandado se refiere a los recursos destinados a financiar el plan subsidiado de salud, por lo que no se evidencia que regule una destinación diferente a la inicialmente prevista. Al respecto, se puntualizó que: “Por lo tanto, dado el carácter parafiscal de los recursos de la salud, el artículo 46 de la Ley 1438 lo que hace es destinar recursos adicionales para financiar la unificación de planes de beneficio, es decir, POS en el régimen subsidiado, estos recursos se consolidan en el FOSYGA

(subcuenta de solidaridad15) y financian las atenciones en salud de la población sin capacidad de pago, por lo cual el artículo 80 de la Ley

1769 lo único que hace es ordenar el traslado de los recursos para cumplir con la debida ejecución del presupuesto y en el marco de la destinación dada por ley”. 7.2. Conforme a la estructura de la financiación del servicio de salud en Colombia, la concertación no aplica a asuntos en los cuales los recursos se destinan a la financiación del plan obligatorio de salud en el régimen subsidiado. 7.3. Atendiendo a lo dispuesto en los artículos 151 y 352 de la Constitución y 11 del Decreto 111 de 1996, y a lo sostenido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-457 de 200616, el artículo demandado guarda relación directa con el conjunto normativo al que pertenece, conclusión a la que se llega luego de 13 Intervención que reposa a folios 98 a 102 del expediente. 14 MP Manuel José Cepeda Espinosa. 15 El DNP analiza, conforme a la Ley 100 de 1993, la estructura del FOSYGA a través de sus subcuentas: (i) de compensación interna del régimen contributivo; (ii) de solidaridad del régimen de subsidios en salud; (iii) de promoción de la salud; (iv) del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito; y, (v) de garantías. 16 MP Alfredo Beltrán Sierra. 13 efectuar un análisis razonable, como lo exige la jurisprudencia de la Corte Constitucional17. De otro lado, los recursos objeto de regulación en la disposición demandada no corresponden a aquellos dirigidos a actividades de promoción y prevención referidos en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, sino a los llamados a

cofinanciar el régimen subsidiado de salud, por lo tanto, “estas dos normas están haciendo referencia a la misma destinación, en una es llamada “Unificación de Planes de Beneficio” (Ley 1438 de 2011), es decir POS del Régimen Subsidiado y en la otra, “Financiación del Régimen Subsidiado”, es decir POS del Régimen Subsidiado, y por lo tanto guardan una coherencia interna, es decir, que los temas tratados se encuentran relacionados entre sí.”. 7.4. Por lo expuesto, finaliza la intervención, los cargos formulados por los accionantes en este caso parten de acusaciones indirectas que, conforme a la doctrina de la Corte, impiden efectuar un pronunciamiento de fondo18. Contraloría General de la República

8. Interviene la Contraloría General de la República, mediante apoderado, con el objeto de solicitar que se declare la inconstitucionalidad del artículo demandado por vulnerar el principio de unidad temporal, y por ese motivo los artículos 158 y 346 constitucionales. Sustenta su conclusión en los siguientes presupuestos: (i) el artículo 80 demandado cambia la entidad administradora de los recursos con los que se sufraga el subsidio familiar; y (ii) la disposición acusada cambia la destinación de los recursos que se había previsto en la Ley 1438 de 201119.

Intervenciones de instituciones académicas y o de investigación, y de agrupaciones no estatales Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar - ASOCAJAS

9. Asocajas, a través de su Vicepresidente Ejecutivo, interviene para solicitar

la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada por incurrir en vicios de procedimiento en su formación y materiales, así20: 9.1. Vicios sobre el procedimiento. 9.1.1. Falta de competencia del legislador para reformar la Ley orgánica del presupuesto (el artículo 12 de la Ley 179 de 1994) por medio de una ley ordinaria - Violación al principio de reserva de ley orgánica. Sostiene que a 17 Sentencia C-887 de 2002 MP Clara Inés Vargas Hernández. 18 Al respecto citó la Sentencia C-012 de 2010 MP Juan Carlos Henao Pérez, SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Iván Palacio Palacio. 19 Intervención que reposa a folios 105 a 108 del expediente. 20 Memorial visible a folios 39 a 63. 14 través del artículo demandado, que ostenta el rango de ley ordinaria en virtud del artículo 349 de la Constitución, se modifica el artículo 1