CC-C671-1999

Sentencia C-671/99

CULTURA EN LA CONSTITUCION POLITICA VIGENTE Uno de los aspectos novedosos de la Constitución de 1991, fue el de consagrar entre los derechos fundamentales el de "acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades", norma ésta en la cual, además, en forma precisa y de manera indiscutible, expresó el constituyente que "la cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad" por eso a continuación la Constitución Política le ordena a las autoridades del Estado promover "la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación". Es decir, en adelante y a partir de la Constitución de 1991, la cultura no es asunto secundario, ni puede constituir un privilegio del que disfruten solamente algunos colombianos, sino que ella ha de extenderse a todos, bajo el entendido de que por constituir uno de los fundamentos de la nacionalidad su promoción, desarrollo y difusión es asunto que ha de gozar de la especial atención del Estado. FONDO MIXTO NACIONAL DE PROMOCION DE LA CULTURA Y LAS ARTES/AUXILIOS O DONACIONES-Excepción a la prohibición No encuentra la Corte inexequibilidad en la creación del "Fondo Mixto Nacional de Promoción de la Cultura y las Artes" a que se refiere el artículo 63 de la Ley 397 de 1997, ni tampoco en la autorización que en esa misma norma legal se confiere al Ministro de Cultura para que, como jefe superior de la administración pública nacional en su ramo, participe en la creación de "Fondos Mixtos Departamentales, Distritales, Municipales y de los

Territorios Indígenas" que habrán de dedicarse a la promoción y fomento de actividades culturales y artísticas en sus respectivas comprensiones territoriales, pues con ello se busca la coordinación y el mejor éxito en tales actividades, las que habrán de cumplirse, desde luego, con sujeción al Plan Nacional y a los Planes Seccionales de Desarrollo. El cumplimiento de tales actividades demanda la realización de gastos e inversiones, para que el fomento y desarrollo de las actividades culturales no se constituya en simple actividad declamatoria y retórica, sino que tenga asiento en la realidad y proyección de futuro, por lo que, es entonces legítimo prever como lo hizo el legislador que esos fondos funcionen con aportes privados y públicos, "sin perjuicio del control fiscal que ejercen las respectivas Contralorías sobre los dineros públicos", aún cuando se trate de entidades "sin ánimo de lucro, dotadas de personería jurídica" y regidas por el Derecho Privado, tal cual, de manera expresa se dispuso por el legislador en el inciso final del citado artículo 63 de la Ley 397 de 1997. ASOCIACION ENTRE ENTIDADES PUBLICAS En cuanto el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en su primer inciso, autoriza a las entidades públicas su asociación entre sí con el propósito de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se encuentren a su cargo, encuentra la Corte que la disposición acusada tiene como soporte constitucional el precepto contenido en el artículo 209, inciso segundo de la Carta, que impone como un deber la coordinación de las actuaciones de las autoridades administrativas para el

cumplimiento de los fines del Estado.

ASOCIACION ENTRE ENTIDADES PUBLICAS Y PERSONA

JURIDICA SIN ANIMO DE LUCRO-Sujeción a normas del Código Civil De conformidad con el artículo 210 de la Carta se autoriza la creación de entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, en virtud de una ley o por expresa autorización de ésta y, en todo caso, con acatamiento a "los principios que orientan la actividad administrativa". Ello significa que las entidades descentralizadas indirectas, con personalidad jurídica, que puedan surgir por virtud de convenios de asociación celebrados con exclusividad, entre dos o más entidades públicas deben sujetarse a la voluntad original del legislador que, en ejercicio de la potestad conformadora de la organizaciónartículo 150, numeral 7 de la Constitución Política-, haya definido los objetivos generales y la estructura orgánica de cada una de las entidades públicas participantes, y los respectivos regímenes de actos, contratación, controles y responsabilidad. La disposición acusada será declarada exequible bajo la consideración de que las características de persona jurídica sin ánimo de lucro y la sujeción al derecho civil se entienden sin perjuicio de los principios y reglas especiales propios de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución, que para el derecho civil y normas complementarias no resultan de aplicación estricta e imperativa. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad "La exigencia constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su producto final. El principio de unidad de materia que se

instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. CONFERENCIA DE GOBERNADORES/FEDERACION DE MUNICIPIOS/ASOCIACION DE MUNICIPIOS El parágrafo en cuestión, no versa sobre organización o funcionamiento de entidades nacionales, ni su contenido normativo establece principios o reglas para el ejercicio por el Presidente de la República de las atribuciones que, con sujeción a la ley, se le asignan en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Carta, ni tampoco se trata en dicho parágrafo de regular la "asociación entre entidades públicas", sino que lo que en él se disponen es que entidades de derecho privado, cuales son las allí mencionadas se rijan "por sus actos de conformación", lo que es apenas obvio y "en lo pertinente", por lo dispuesto en el referido artículo 95, asunto que es extraño por completo tanto al objeto de la ley en general como al de la norma a la cual se integra el parágrafo aludido que no tiene, por ello, soporte constitucional sino que, al contrario, aparece como violatorio de los preceptos contenidos en los artículos 158 y 169 de la Carta Magna por ausencia de conexidad temática con la materia de la cual trata la ley en mención. ASOCIACION DE ENTIDADES PUBLICAS CON PARTICULARES La autorización que en su inciso primero se otorga a entidades estatales para

que con observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución pueden celebrar convenios de asociación con personas jurídicas de derecho privado o participen en la creación de personas jurídicas de este carácter para desarrollar actividades propias de "los cometidos y funciones" que la ley asigna a las entidades estatales, no vulnera en nada la Carta Política, por cuanto se trata simplemente de un instrumento que el legislador autoriza utilizar para el beneficio colectivo, es decir, en interés general y, en todo caso, con acatamiento a los principios que rigen la actividad administrativa del Estado. Si el legislador autoriza la asociación de entidades estatales con personas jurídicas particulares con las finalidades ya mencionadas, estableció, en defensa de la transparencia del manejo de los dineros públicos, que los convenios de asociación a que se hace referencia serán celebrados "de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política", lo que significa que no podrá, en ningún caso pretextarse la celebración de los mismos para otorgar o decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, de una parte; y, de otra, el acatamiento a la disposición constitucional mencionada, impone la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, pero "con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los Planes Seccionales de Desarrollo", tal cual lo ordena el citado artículo 355 de la Carta Política.

Referencia: Expediente D2397

Demanda de inexequibilidad de los artículos 63 de la Ley 397 de 1997, "Por la cual se

desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultura, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de Cultura y se trasladan algunas dependencias", y los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998, "Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución política y se dictan otras disposiciones".

Actor: Pedro Facundo Olivella Solano

Magistrado Ponente:

Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número cuarenta y seis (46) a los nueve (9) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).

I. ANTECEDENTES.

1. El ciudadano Pedro Facundo Olivella Solano, en ejercicio del derecho que le confiere el artículo 40, numeral 6º de la Constitución Nacional, y en armonía con lo dispuesto por el artículo 241 numeral 4º de la misma, mediante demanda presentada el 7 de abril de 1999, solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 63 de la Ley 397 de 1997, "Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomento y

estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de Cultura y se trasladan algunas dependencias", e igualmente, impetra que se declare la inexequibilidad de los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998, "Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones".

2. El texto de las normas acusadas, es el siguiente: "Ley 397 de 1997

(Agosto 7) Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de Cultura y se trasladan algunas dependencias

El Congreso de Colombia Decreta: "Artículo 63. Fondos mixtos de promoción de la cultura y de las artes. Con el fin de promover la creación, la investigación y la difusión de las diversas manifestaciones artísticas y culturales, créase el Fondo Mixto Nacional de Promoción d la Cultura y las Artes. "Autorízase al Ministro de Cultura, para participar en la creación de los fondos mixtos departamentales, distritales, municipales y de los territorios indígenas conforme a la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional, así como para realizar aportes y celebrar convenios de fomento y promoción de las artes y la cultura con dichos

fondos. "Los fondos mixtos son entidades sin ánimo de lucro, dotadas de personería jurídica, constituidas por aportes públicos y privados y regidas en su dirección, administración y contratación por el Derecho Privado sin perjuicio del control fiscal que ejercen las respectivas Contralorías sobre los dineros públicos". "Ley 489 de 1998 (Diciembre 29) "Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones

El Congreso de Colombia Decreta: "Artículo 95. Asociación entre entidades públicas. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. "Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal. "Parágrafo. La Conferencia de Gobernadores, la Federación de Municipios, la Asociación de Alcaldes y las asociaciones de municipalidades se regirán por sus actos de conformación y, en lo

pertinente, por lo dispuesto en el presente artículo. "Artículo 96. Constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares. Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquellas la ley. "Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes. "Cuando en virtud de lo dispuesto en el presente artículo, surjan personas jurídicas sin ánimo de lucro, éstas se sujetaran a las disposiciones previstas en el Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común. "En todo caso, en el correspondiente acto constitutivo que dé origine a una persona jurídica se dispondrá sobre los siguientes aspectos: "a) Los objetivos y actividades a cargo, con precisión de la conexidad con los objetivos, funciones y controles propios de las entidades públicas participantes; "b) Los compromisos o aportes iniciales de las entidades asociadas y su naturaleza y forma de pago, con sujeción a las disposiciones presupuestales y fiscales, para el caso de las públicas; "c) La participación de las entidades asociadas en el sostenimiento y

funcionamiento de la entidad; "d) La integración de los órganos de dirección y administración , en los cuales deben participar representantes de las entidades públicas y de los particulares; "e) La duración de la asociación y las causales de disolución".

3. La Corte Constitucional, mediante auto de 13 de mayo de 1999, admitió la demanda, ordenó su fijación en lista por el término de diez días para asegurar la intervención ciudadana en cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 242, numeral 1º de la Constitución Nacional y 7º inciso segundo del Decreto 2067 de

1991. Además, en la providencia aludida, se dispuso el envío de la actuación al señor Procurador General de la Nación para rindiese el concepto correspondiente y, así mismo, se ordenó comunicar la iniciación de éste proceso al señor Presidente del Congreso de la República, para los efectos pertinentes.

4. Cumplido el trámite establecido por el Decreto 2067 de 1991, se decide ahora por la Corte Constitucional sobre la exequibilidad de las normas demandadas.

II. LA DEMANDA.

El demandante, luego de transcribir las normas cuya inexequibilidad se pretende, expresa que el artículo 63 de la Ley 397 de 1997, es violatorio de los artículos 150, numeral 7º y 189, numeral 26 de la Constitución Nacional. A su juicio, el citado artículo 63 de la Ley 397 de 1997, mediante el cual se creó el "Fondo Mixto Nacional de Promoción de la Cultura y las Artes" y se autorizó el Ministro de Cultura para "participar en la creación de los Fondos Mixtos

Departamentales, Distritales, Municipales y de los Territorios Indígenas" de acuerdo con la reglamentación que para ese efecto se expida por el Gobierno Nacional, al igual que "para realizar aportes y celebrar convenios de fomento y promoción de las artes y la cultura con dichos fondos", es inexequible por cuanto la Constitución Política no autoriza a ninguna de las ramas del poder público para constituir personas jurídicas sin ánimo de lucro, como los fondos mencionados, que se rijan por el derecho privado. Tan sólo se autoriza por la Carta que se creen sociedades comerciales e industriales o empresas de economía mixta como entidades descentralizadas de la rama ejecutiva del poder público, de acuerdo con lo preceptuado por los artículos 115, 150 numeral 7º, 300 numeral 7º y 313 numeral 6º. Asevera luego el demandante que en la reforma administrativa de 1998, en acatamiento de lo dispuesto por la Constitución entonces vigente, se estableció que las personas jurídicas creadas o autorizadas por la ley, para fines de derecho público, tendrían la categoría de "establecimientos públicos". Expresa a continuación, que a partir de la Constitución de 1991 no existe libertad absoluta para la creación o constitución de personas jurídicas sin ánimo de lucro, "tal como se desprende del artículo 38 sobre la libertad de asociación". Pero, -agrega-, si llegara a aceptarse que el Estado, en virtud de la ley o con autorización de ésta pudiere crear o participar en la constitución de personas jurídicas sin ánimo de lucro o instituciones de utilidad común, ellas no podrían

regirse por el derecho privado, sino que deberían tener la calidad de establecimientos públicos, "como sucedía en la vigencia del artículo 7º del Decreto 3130 de 1968 que claramente consagraba que las fundaciones o instituciones de utilidad común creadas por la ley o con autorización de la misma", tendrían ese carácter, norma que guardaba armonía con el artículo 635 del Código Civil, el cual de manera clara dispone que las normas que regulan lo atinente a las personas jurídicas de derecho privado no se extienden " a las corporaciones o fundaciones de Derecho Público, como los establecimientos que se costean con fondos del tesoro nacional". Por último y en relación con este cargo formulado contra las normas acusadas, manifiesta el demandante que respecto a las personas jurídicas de derecho privado lo único que autoriza la Constitución, es su inspección y vigilancia por el Presidente de la República (artículo 189, numeral 26), lo que significa que la rama ejecutiva del poder público no puede ni crearlas directamente ni participar en su creación, ni tampoco resulta legítimo que el Congreso de la República imparta, por medio de una ley, autorización para el efecto. Por otra parte, al decir del demandante las normas cuya inexequibilidad impetra sea declarada por la Corte Constitucional quebrantan también los artículos 209 y 210 de la Carta, "por desviación en los principios que orientan la actividad administrativa". Tal aserto, lo funda el actor en que, a su entender, el artículo 210 de la Carta Política autoriza al legislador para crear entidades descentralizadas por servicios, o para autorizar su creación, pero "con fundamento en los principios

que orientan la actividad administrativa", los cuales no podrían tener aplicación en personas jurídicas que se rijan por el derecho privado. Así mismo, manifiesta que si bien es verdad que el artículo 210 de la Constitución permite a los particulares el cumplimiento de funciones administrativas "en las condiciones que señala la ley", éstas han de ser entendidas en el sentido de que tales funciones se realicen "bajo la dirección, coordinación y control del Estado como sucede por expreso mandato constitucional con la educación (artículo 68), la seguridad social (artículo 48), la salud (artículo 49) y otros servicios públicos (artículo 365), lo que significa, según el actor que no pueden crearse ni autorizarse por la ley la creación de personas jurídicas de derecho privado como "instituciones con fines sociales" con la participación de "organismos públicos", que, sin embargo, se rijan por el derecho privado en lo atinente a su "dirección, administración y contratación", como acontece en este caso según lo dispuesto por los artículos 63 de la Ley 397 de 1997, 95 y 96 de la Ley 489 de 1998. Además de quebrantarse las normas constitucionales a que ya se ha hecho alusión y por las razones indicadas, señala el demandante que las normas acusadas resultan así mismo violatorias del "derecho de libre asociación y autonomía de los particulares" y de "la libertad artística (artículos 38, 71 y 103 de la Constitución Nacional)", porque, según su criterio, la creación por parte del Estado, en forma directa de instituciones como el "Fondo Mixto Nacional de Promoción de la Cultura y las Artes", y la designación de representantes suyos

"en los órganos de dirección y administración, tal como sucede en las personas jurídicas sin ánimo de lucro creadas en virtud del artículo 63 de la Ley 397 de 1997 y de los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998", desconoce la autonomía que a esas personas jurídicas corresponde y que la Carta Política les garantiza. Así mismo, a juicio del actor, se rompe también el derecho a la igualdad de las personas jurídicas sin ánimo de lucro, por cuanto aquellas que no son creadas "con la participación directa del Gobierno", quedan expuestas a recibir un tratamiento diferente, "sobre en todo en la captación de los recursos públicos". En cuanto hace a los "Fondos Mixtos de Cultura" para promover la creación, la investigación y la difusión de las diversas manifestaciones artísticas y culturales, estima el demandante que con ello se vulnera "la libertad artística" pues, al Estado corresponde conforme al artículo 71 de la Constitución, sólo la creación de incentivos y el ofrecimiento de estímulos "en igualdad de oportunidades para todas las personas e instituciones que fomenten y ejerzan estas actividades, sin concentrarlos en supuestos organismos de régimen privado" en los que el Estado tiene "directa y real participación". Finalmente, manifiesta que la creación de las personas jurídicas a que se refiere la demanda, las sustrae al régimen propio del Derecho Público, lo que equivale a dejarlas prácticamente sin control, o a facilitar que en ellas se presenten fenómenos repudiables de corrupción e ineficiencia.

III. CONCEPTO DEL SEÑOR PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.- El señor Procurador General de la Nación, en concepto No. 1843, recibido el 13

de julio de 1999, solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible el artículo 63 de la Ley 397 de 1997, así como las expresiones "sin ánimo de lucro" y "las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetarán a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género", contenidas en los incisos primero y segundo del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en su orden. Así mismo, solicita el señor Procurador General de la Nación, que se declare la inconstitucionalidad de las expresiones "constitución de asociaciones, y fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares" y "de asociación o la creación de personas jurídicas", contenidas en el inciso primero del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, al igual que la expresión "aportes", contenida en el inciso segundo del mismo artículo. Además, el jefe del Ministerio Público impetra declarar la inconstitucionalidad de los incisos tercero y cuarto del artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y la de los literales a), b), c), d) y e) del mismo artículo de dicha ley. Para sustentar las anteriores peticiones con las cuales concluye su concepto, en la vista fiscal manifiesta el señor Procurador General de la Nación que el contenido normativo de los artículos 63 de la Ley 397 de 1997 y 96 de la Ley 489 de 1998, "guardan identidad material parcial" con el artículo 6º de la Ley

130 de 1976, que fue declarado inexequible, mediante Sentencia C-372 de 1994, (Magistrado ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa), en cuanto en ellos se prevé que su dirección, administración y contratación se rigen por el derecho privado, al igual que sucedía con las corporaciones y fundaciones de participación mixta a las cuales se refería el artículo 6º del citado Decreto 130 de 1976. Agrega luego que en lo atinente a los convenios entre entidades públicas o a la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro, no resulta inexequible el artículo 63 de la Ley 397 de 1997, ya que el artículo 209 de la Carta impone a las autoridades públicas la coordinación de sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado y el artículo 355 de la misma autoriza la celebración de contratos con entidades privadas que no tengan ánimo de lucro y que sean de reconocida idoneidad, cuando la finalidad de dichos contratos sea la de "impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los Planes Seccionales de Desarrollo". Recuerda a continuación el señor Procurador General de la Nación que al legislador corresponde, conforme a lo dispuesto por el artículo 150 de la Carta, numerales 4º y 7º la determinación de la estructura de la administración nacional, crear ministerios, departamentos administrativos y superintendencias, reglamentar la creación de corporaciones autónomas regionales, así como el crear o autorizar la constitución de Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de Sociedades de Economía Mixta. Al propio tiempo, corresponde al Gobierno Nacional la competencia para la

supresión o fusión de entidades u organismos de la administración nacional, así como para modificar la estructura de las entidades y los organismos del nivel nacional, conforme a la ley (Constitución Política, artículos 180-15 y 16). A las Asambleas Departamentales, por su parte, les corresponde la determinación de la estructura de la administración seccional y la creación de Empresas Industriales y Comerciales del Estado y la de Sociedades de Economía Mixta del orden departamental (Constitución Política, artículo 3007), que guarda armonía con lo dispuesto en el artículo 313-6 de la Carta en cuanto en él se atribuye idéntica competencia para los Concejos Municipales, en su respectiva comprensión territorial. Con respecto a la creación de entidades descentralizadas de segundo grado, cuando se trata de instituciones de utilidad común, expresa el Procurador que aun cuando ellas no están mencionadas en la Carta, su creación no contraría el ordenamiento constitucional cuando se les da la categoría de establecimientos públicos, pues tales entidades son "un mecanismo para desarrollar el principio de colaboración establecido en el artículo 209 superior, teniendo en cuenta que los fines que persiguen y los recursos que manejan son de carácter público, proceden frente a ellas los correspondientes controles estatales y, en caso de liquidación, sus recursos se incorporarán al presupuesto de otra entidad estatal". Con todo, la colaboración entre entidades públicas y la participación de los particulares no puede llevarse a efecto mediante la utilización de "mecanismos proscritos expresamente por la Constitución o que puedan resultar contrarios a ella", razón ésta por la cual el constituyente prohibió a todas las ramas del poder

público decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, como ocurría con los denominados "auxilios parlamentarios". El constituyente, -continúa el Procurador-, quiso de esta manera evitar los abusos que pudieran presentarse por quienes tuvieren a su cargo la administración de estos recursos. Recuerda luego en su concepto el Procurador General de la Nación, que la Constitución Política de 1991 consagra como uno de sus principios el de la participación, no obstante lo cual estima que el legislador excede sus funciones al determinar que las entidades descentralizadas de segundo grado "que surjan a nivel nacional y territorial deban ser instituciones sin ánimo de lucro y regidas por el derecho privado, como lo señala el artículo 95 de la Ley 489 de 1998", porque la Constitución Política no establece tal limitación, por una parte; y, por otra, por cuanto las autoridades seccionales y locales tienen entre sus funciones la de determinar la estructura de la administración pública y, por ende, la de crear o autorizar la creación de entidades públicas, pero no la de entidades de derecho privado sin ánimo de lucro, que podrían tener como aportes dineros públicos, que, por esa vía, escaparían al control fiscal del Estado. A continuación, en su concepto expresa el señor Procurador General de la Nación que, como se deduce de los antecedentes y del propio texto del artículo 355 de la Carta, el constituyente de 1991 dictó esa norma, para poner fin a conductas abusivas que a través de distintas formas de "auxilios" decretados por

el Congreso, las Asambleas o los Concejos Municipales se había entronizado en el país. Recuerda luego que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, no se encuentran incursos en la prohibición establecida por el artículo 355 de la Constitución, la participación del Estado en Sociedades de Economía Mixta, pues ellas se encuentran autorizadas por la Carta (Sentencia C-372 de 1994), ni el apoyo estatal a víctimas de calamidades públicas (Sentencia C-374 de 1994), ni el otorgamiento de subsidios para programas de desarrollo rural o para el cumplimiento de funciones de asistencia social, como los subsidios directos para garantizar el mínimo vital a personas que se encuentren en condiciones de debilidad manifiesta (Sentencia C-205 de 1995), al igual que ocurre con los préstamos que en cumplimiento de sus funciones se oto