CC - C671-2015

Sentencia C-671/15

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE

CONVENIOS ADMINISTRATIVOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS POR ENTIDADES TERRITORIALES-Promulgación en desarrollo de Estado de

Emergencia Social

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS POR

MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS

PUBLICOS Y CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-No existe vulneración por el hecho de sobrepasar el ámbito de vigencia

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE

CONVENIOS ADMINISTRATIVOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS POR ENTIDADES TERRITORIALES-No tiene vocación de permanencia

DECRETOS EXPEDIDOS EN ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Sujeción a requisitos y limitaciones DECRETOS LEGISLATIVOS-Juicio de constitucionalidad

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS POR

MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS

PUBLICOS Y CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR

CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Contenido y alcance

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS POR

MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS

PUBLICOS Y CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR

CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Control de constitucionalidad

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS-Naturaleza jurídica/CONTRATACION DIRECTA-Excepciones a la regla/CONTRATACION DIRECTA-Modalidades de selección de contratistas mediante licitación pública/CONTRATACION DIRECTA-Modalidad aplicable a convenios y contratos interadministrativos CONTRATOS O CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOSRegulación/CONTRATOS O CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS-Calidad de los sujetos contratantes/CONVENIO INTERADMINISTRATIVOConsagración/CONVENIO INTERADMINISTRATIVONegocio jurídico bilateral/ASOCIACION ENTRE ENTIDADES PUBLICAS-Modalidades/ASOCIACION ENTRE ENTIDADES PUBLICAS-Régimen jurídico/CONTRATO INTERADMINISTRATIVO-Excepción al principio general de selección objetiva de contratistas

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS POR

MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS

PUBLICOS Y CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR

CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Conexidad material/ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Deportaciones, repatriaciones, retornos y expulsiones de territorio venezolano/ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICASuscripción de convenios interadministrativos y contratación directa

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CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS POR

MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS

PUBLICOS Y CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR

CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Necesidad de

medidas excepcionales

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS POR

MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS Y CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELAProporcionalidad de medidas excepcionales/CELEBRACION DE CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS-Prohibición para servidores públicos cuatro meses antes de las elecciones/DECRETO LEGISLATIVO-No puede suspender vigencia de disposición de contenido estatutario en cuanto su finalidad es garantizar la transparencia e igualdad de oportunidades en las competencias electorales DERECHO FUNDAMENTAL A RECIBIR AYUDA HUMANITARIA-Contenido esencial/DERECHO FUNDAMENTAL A RECIBIR AYUDA HUMANITARIAManifestación del derecho a una subsistencia mínima/DERECHO FUNDAMENTAL A RECIBIR AYUDA HUMANITARIAExpresión directa del derecho fundamental al mínimo 8 vital/DEMANDAS DE AYUDA HUMANITARIA DE POBLACION REPATRIADA, EXPULSADA, DEPORTADA Y RETORNADA DE VENEZUELA-Violación grave a los derechos humanos por expulsiones colectivas DERECHO A LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN LAS COMPETENCIAS ELECTORALES-Razones constitucionales de la prohibición de contratar antes de las elecciones DERECHOS FUNDAMENTALES-Doble dimensión/DERECHOS FUNDAMENTALES-Dimensión subjetiva y objetiva DERECHOS POLITICOS-Doble dimensión/DERECHOS

POLITICOS-Dimensión subjetiva y objetiva/DIMENSION OBJETIVA DE LOS DERECHOS POLITICOS-Condiciones para organizar elecciones democráticas/ELECCIONES DEMOCRATICAS-Atributos conceptuales claves/ELECCIONES COMPETITIVAS-Regulaciones materializadas por abstenciones y acciones positivas estatales PRINCIPIOS CONSTITUCIONALESPonderación/PONDERACION-Concepto y finalidad

DERECHO A RECIBIR AYUDA HUMANITARIA Y

GARANTIA ELECTORAL DE PROHIBIR CELEBRACION

DE CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS CUATRO

MESES ANTES DE LAS ELECCIONESPonderación/DERECHO DE POBLACION REPATRIADA,

EXPULSADA, DEPORTADA Y RETORNADA DE

VENEZUELA A RECIBIR AYUDA HUMANITARIAPrevalencia

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS POR

MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS

PUBLICOS Y CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Juicio de motivación de incompatibilidad y de no discriminación LEY DE GARANTIAS ELECTORALES-Finalidad/LEY DE GARANTIAS ELECTORALES-Prohibición de celebrar convenios interadministrativos para ejecución de recursos públicos cuatro meses antes de las elecciones

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS POR

MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS

PUBLICOS Y CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR

CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Supera test de

no discriminación pues su fin es brindar ayuda humanitaria de emergencia de población repatriada, expulsada, deportada y retornada

DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS POR

MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS

PUBLICOS Y CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Celebración temporal de convenios interadministrativos en época preelectoral resulta admisible en el contexto de la emergencia humanitaria

Referencia: expediente RE-213

Control automático de constitucionalidad. Decreto legislativo 1773 de 2015 “Por el cual se autoriza la celebración de convenios administrativos para la ejecución de recursos públicos por parte de algunas entidades territoriales”.

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil quince (2015) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales (art. 241.7) y cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia, con fundamento en los siguientes

I. ANTECEDENTES El 7 de septiembre de 2015, el Presidente de la República, atendiendo lo previsto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto 1773 de 2015, “Por el cual se autoriza la celebración de

convenios administrativos para la ejecución de recursos públicos por parte de algunas entidades territoriales”. En Auto del 22 de septiembre de 2015, el Despacho del Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento del presente asunto. Se ordenó: (i) fijar en lista el proceso; (ii) comunicar a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Relaciones Exteriores y del Interior; y (iii) dar traslado al Procurador General de la Nación. Cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, procede esta Corporación a decidir sobre la exequibilidad de la norma objeto de control.

II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE

REVISIÓN DECRETO 1773 DE 2015

(Septiembre 7) Diario Oficial No. 49.628 de 7 de septiembre de 2015 MINISTERIO DEL INTERIOR Por el cual se autoriza la celebración de convenios administrativos para la ejecución de recursos públicos por parte de algunas entidades territoriales. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo del Decreto número 1770 de 7 de septiembre de 2015, y CONSIDERANDO: Que mediante el Decreto número 1770 del 7 de septiembre de 2015 y con base en el artículo 215 de la Constitución Política, el Gobierno nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca,

Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La Jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el departamento de Norte de Santander; Cubará, en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de ese decreto; Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; Que como consecuencia de la deportación masiva, repatriaciones, expulsiones y el retorno de miles de nacionales desde la República Bolivariana de Venezuela y el cierre de la frontera se ha presentado una crisis humanitaria en los municipios cobijados por la declaración de emergencia; Que para conjurar la crisis y poder atender a la población afectada es necesario que el Gobierno nacional trabaje conjuntamente con los municipios cobijados por la declaración de emergencia, para

coordinar esfuerzos y aportar los recursos requeridos para el efecto; Que para la coordinación de esfuerzos y aportar los recursos para atender la emergencia, es necesario que las Entidades Estatales, tanto las del Gobierno nacional central como descentralizado, y los departamentos de La Guajira, Cesar, Norte de Santander, Boyacá, Arauca y Guanía suscriban convenios interadministrativos con los municipios cobijados por la declaración de emergencia; Que el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 establece que “los Gobernadores, Alcaldes Municipales y/o Distritales, Secretarios, Gerentes y directores de Entidades Descentralizadas del orden Municipal, Departamental o Distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista”; Que la Registraduría Nacional del Estado Civil estableció el calendario electoral para las elecciones de autoridades locales por medio de la Resolución número 13331 de 11 de septiembre de 2014 fijando que las elecciones de gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles o miembros de las juntas administradoras locales serán el 25 de octubre de 2015; Que la Corte Constitucional en Sentencia C-179 de 1994 estableció que los decretos legislativos dictados durante la emergencia económica, social y ambiental pueden reformar o derogar la legislación preexistente, cuando la medida está dirigida a

contrarrestar los fenómenos de crisis o impedir que estos se incrementen; Que es necesario levantar las restricciones legales para permitir a los municipios cobijados por la declaración de emergencia y los departamentos fronterizos con la República Bolivariana de Venezuela, suscribir convenios interadministrativos para coordinar esfuerzos, aportar y ejecutar los recursos requeridos para atender la emergencia,

DECRETA: ARTÍCULO 1o. CELEBRACIÓN DE CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS. Autorícese a los municipios de La

Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz; Agustín Codazzi, Becerril, La jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el departamento de Norte de Santander; Cubará, en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía, así como a los departamentos de La Guajira, Cesar, Norte de Santander, Boyacá, Arauca y Guainía para que durante el período comprendido entre el 7 de septiembre y el 25 de octubre de 2015

celebren convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, con el objeto de adelantar tareas para conjurar la crisis humanitaria, e impedir la extensión de sus efectos. La autorización concedida a los departamentos estará limitada para adelantar tareas para conjurar la crisis humanitaria e impedir la extensión de sus efectos en los municipios cobijados por la declaración de emergencia. ARTÍCULO 2o. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 7 de septiembre de 2015.

JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN

El Ministro del Interior,

JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS.

El Ministro del Interior encargado de las funciones del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores,

JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS.

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,

MAURICIO CÁRDENAS SANTAMARÍA.

El Ministro de Justicia y del Derecho,

YESID REYES ALVARADO.

El Ministro de Defensa Nacional,

LUIS CARLOS VILLEGAS ECHEVERRI.

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,

AURELIO IRAGORRI VALENCIA.

El Ministro de Salud y Protección Social,

ALEJANDRO GAVIRIA URIBE.

El Ministro del Trabajo,

LUIS EDUARDO GARZÓN.

El Ministro de Minas y Energía,

TOMÁS GONZÁLEZ ESTRADA.

El Ministro de Comercio, Industria y Turismo,

CECILIA ÁLVAREZ-CORREA GLEN.

La Ministra de Educación Nacional,

GINA MARÍA PARODY D'ECHEONA.

El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible,

GABRIEL VALLEJO LÓPEZ.

El Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio,

LUIS FELIPE HENAO CARDONA.

El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,

DAVID LUNA SÁNCHEZ.

La Ministra de Transporte,

NATALIA ABELLO VIVES.

La Ministra de Cultura,

MARIANA GARCÉS CÓRDOBA.

III. INTERVENCIONES

1. Presidencia de la República La ciudadana Cristina Pardo Sclesinger, actuando en su calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, interviene en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1773 de 2015.

Indica que los requisitos formales se cumplen a cabalidad, toda vez que el referido Decreto se encuentra firmado por el Presidente de la República y todos sus Ministros. Cuenta con la necesaria motivación y fue expedido bajo la vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica. Afirma la existencia de una conexidad material entre el texto normativo sometido a control automático de la Corte y el Decreto 1770 de 2015, mediante el cual se declaró en parte del territorio nacional la emergencia económica, social y ecológica. Lo anterior por cuanto: “Los convenios interadministrativos son un instrumento para que las entidades públicas puedan aunar esfuerzos de cualquier índole (técnicos-administrativosfinancieros), encaminados a ejecutar actividades de manera armónica,

cuando individualmente no se encuentran en capacidad de desarrollarlos por sí mismas”.

Más adelante agrega: “debido a la época del año en la que se presenta la crisis, los departamentos y municipios tienen la mayoría de su presupuesto ejecutado o comprometido y los recursos disponibles no son suficientes para la atención eficaz, oportuna y adecuada de la crisis”.

Respecto a la necesidad de la medida, sostiene que, debido a las elecciones del próximo 25 de octubre, el Gobierno Nacional, las entidades descentralizadas del orden nacional e incluso los Departamentos fronterizos, no pueden destinar recursos para realizar actividades conjuntamente con los municipios cobijados por la declaratoria de emergencia, tendientes a superar la crisis humanitaria o impedir la extensión de sus efectos. En lo que concierne la insuficiencia de la legislación ordinaria para enfrentar la crisis humanitaria, indica que los municipios de Puerto Santander, Villa del Rosario y Cúcuta, en virtud de lo establecido en la Ley 1523 de 2012, mediante sendos decretos, declararon la calamidad pública, sin que dichas medidas fueran suficientes para atender la problemática en todos sus componentes. La emergencia superó la capacidad institucional de los municipios. Agrega que el artículo 38 de la Ley 996 de 2005, dadas las excepcionales circunstancias que ha generado la declaratoria de emergencia, impide la ejecución de recursos que se destinan desde la Nación hacia las entidades territoriales o entre éstas, para conjurar la crisis. Agrega que si bien las entidades territoriales pueden hacer uso de instrumentos ordinarios previstos en la normativa que regula la gestión

contractual, tales como la urgencia manifiesta u otras causales de contratación directa, estos mecanismos deben ser fortalecidos con la posibilidad de que se aúnen esfuerzos entre las entidades territoriales y la Nación, a fin de garantizar los recursos para adelantar los correspondientes procesos de contratación que se requieran para conjurar la crisis, y por supuesto, garantizar su ejecución, contando con el apoyo interinstitucional necesario, más allá de la posibilidad de la contratación con los privados. Respecto al test de proporcionalidad, asegura la interviniente que el Decreto Legislativo 1773 de 2015 lo supera por cuanto la Ley 996 de 2005 tiene como finalidad evitar que en época preelectoral, se rompa el equilibrio entre las campañas políticas, realizando prácticas proselitistas que conlleven el aprovechamiento de recursos públicos a favor de alguna opción política. Sin embargo, las circunstancias fácticas y la grave violación a los derechos humanos, “no pone en riesgo el equilibrio del ejercicio democrático”. Además, siguen vigentes otras prohibiciones, tales como inaugurar obras públicas, dar inicio a programas de carácter social, etcétera.

2. Ministerio del Interior El ciudadano Gabriel René Cera Cantillo, actuando en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior, interviene en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1773 de 2015.

Luego de citar los diversos requisitos formales y materiales que debe cumplir un Decreto Legislativo, argumenta que “las disposiciones adoptadas son necesarias para conjurar la crisis, en la medida en que han

regresado al país, aproximadamente 13.138 personas, según informe de la UNGRD, generando una crisis humanitaria social y económica de los municipios colombianos fronterizos con Venezuela, para lo cual dichas facultades no pueden ser atendidas con los mecanismos ordinarios previstos”. Explica que las medidas adoptadas guardan plena armonía con el Decreto 1770 de 2015, pues al permitirse la celebración de convenios interadministrativos entre los municipios afectados con la Nación y Departamentos, se pretende conjurar la crisis humanitaria e impedir la extensión de sus efectos.

3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público La ciudadana Diana Marcela Cárdenas Ballesteros, actuando como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene en el proceso de la referencia, para solicitarle a la Corte declare exequible el Decreto Legislativo 1773 de 2015.

Señala que se cumplen con los requisitos formales, ya que el Decreto Legislativo se encuentra firmado por el Presidente de la República y todos sus Ministros; en su parte motiva se explican las razones que justifican las medidas y fue expedido el 7 de septiembre de 2015, es decir, durante el término de vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica. Respecto al cumplimiento de los requisitos materiales, explica que: “para responder de manera oportuna a esta crisis se requiere la coordinación de esfuerzos y recursos de todos los niveles de gobierno, tanto en el nivel central como descentralizado, por tanto es deseable utilizar los mecanismos previstos para el efecto en las normas generales de

contratación pública, en este caso, los contratos o convenios interadministrativos (Ley 1150 de 2007)”.

Precisa que: “El convenio o contrato interadministrativo es un acuerdo de voluntades entre entidades públicas que se utiliza comúnmente dentro de la actividad contractual del Estado. El Consejo de Estado ha definido que su naturaleza jurídica es la expresión de la voluntad colegiada y su finalidad es la de cumplir en forma conjunta con las funciones a cargo de ambas entidades o prestar servicios públicos que le han sido encomendados”.

No obstante lo anterior, es necesario levantar la restricción contractual impuesta en la Ley 996 de 2005, con el fin de coordinar esfuerzos y ejecutar los recursos necesarios para atender a la población afectada.

4. Ministerio de Relaciones Exteriores (extemporánea) La ciudadana Claudia Liliana Perdomo Estrada, actuando en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare exequible el Decreto Legislativo 1773 de 2015. Por ser extemporánea la intervención, esta Corporación no la tendrá en cuenta.

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante Concepto No. 5980 del 13 de octubre de 2015, el Procurador General de la Nación rinde concepto, solicitándole a la Corte declare exequible el Decreto Legislativo 1773 de 2015.

Considera que el texto normativo sometido al control de la Corte cumple con los requisitos formales, ya que: (i) se sustenta en el artículo 215

Superior y en el Decreto 1770 de 2015; (ii) fue firmado por el Presidente de la República y todos sus Ministros; y (iii) fue dictado el 7 de septiembre de 2015, es decir, durante la vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica. Sostiene que se cumplen igualmente con los requisitos de fondo, por cuanto: “En cuanto a la compatibilidad entre las disposiciones constitucionales y estatutarias pertinentes con el Decreto bajo examen, se debe anotar que éste se ajusta a los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad, los cuales, según la jurisprudencia constitucional, se aplican para las medidas legislativas de carácter extraordinario”. Explica que la modificación introducida por el Decreto Legislativo 1773 de 2005, radica en levantar la restricción legal para permitir a los municipios cobijados por la declaratoria de emergencia y a los Departamentos fronterizos con la República Bolivariana de Venezuela, suscribir convenios interadministrativos para aportar y ejecutar los recursos públicos requeridos para atender la emergencia, debido a la época del año en la que se presenta la crisis fronteriza y a que los recursos ordinarios son insuficientes para conjurar la crisis, y adicionalmente, debido a la realización de elecciones el 25 de octubre de 2015. Concluye diciendo que las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional son proporcionales para conjurar la crisis humanitaria.

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia La Corte es competente para revisar el Decreto Legislativo 1773 de

2015, de conformidad con lo preceptuado en los artículos 215 y 241, numeral 7, de la Constitución Política.

2. Examen formal El Decreto Legislativo 1773 de 2015 fue dictado y promulgado en desarrollo del Estado de Emergencia Social declarado mediante Decreto 1770 de 2015, razón por la cual se cumple con el primer presupuesto formal exigido por la Carta Política para su expedición.

El decreto aparece firmado por el Presidente de la República y todos sus Ministros. Figuran, de manera explícita, las razones orientadas a mostrar la pertinencia de las medidas en él adoptadas y la relación de conexidad que las mismas tienen con la crisis que motivó la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica en parte del territorio nacional. Fue expedido el día 7 de septiembre de 2015, esto es, dentro de la vigencia del estado de emergencia social, decretado por el término de treinta (30) días calendario, “contados a partir de la vigencia de este decreto”. A pesar de que el artículo 1º del Decreto Legislativo 1773 de 2015 autoriza a un conjunto de municipios fronterizos, ubicados en los Departamentos de La Guajira, Norte de Santander, Boyacá, Arauca, Vichada y Guainía para que “durante el período comprendido entre el 7 de septiembre y el 25 de octubre de 2015 celebren convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, con el objeto de adelantar tareas para conjurar la crisis humanitaria e impedir la extensión de sus efectos”, no existe vulneración alguna de la Constitución, por el hecho de sobrepasar el ámbito de vigencia del

Decreto 1770 de 2015, por doce (12) días. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional, en sentencia C-179 de 1994, proferida con ocasión de la revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara "Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia", consideró lo siguiente: “Los decretos legislativos que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y tienen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales "dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente". De hecho, el Decreto Legislativo 1773 de 2015 no tiene vocación de permanencia, como quiera que se trata de una autorización para celebrar convenios interadministrativos, a favor de determinadas entidades territoriales, durante un término preciso. La Corte encuentra, en consecuencia, que el Decreto 1773 de 2015 cumple con los requisitos formales previstos en el artículo 215 de la Constitución.

3. Análisis material Los decretos que se expidan al amparo del estado de emergencia económica, social o ecológica están sujetos a un conjunto de requisitos y de limitaciones derivadas de la Constitución, la Ley Estatutaria de los

Estados de Excepción y los tratados internacionales sobre derechos humanos que, por virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución, prevalecen en el orden interno. En ese contexto, ha señalado la Corte que el juicio de constitucionalidad de los decretos legislativos debe orientarse a establecer la relación de conexidad material de las medidas adoptadas con las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, así como la especificidad de las mismas, valoración que comprende el análisis de la finalidad y la necesidad de las medidas. Así mismo, dicho examen, cuando sea del caso, debe constatar si existe motivación suficiente para imponer limitaciones a los derechos constitucionales; si las normas ordinarias suspendidas son incompatibles con el correspondiente estado de excepción y si las medidas expedidas son proporcionales, tanto en relación con la gravedad de la situación, como con el tipo de limitaciones que impongan al ejercicio de las libertades. Mediante el juicio de constitucionalidad es preciso verificar que las medidas adoptadas, en su contenido mismo, no entren en contradicción específica con la Constitución o desconozcan las prohibiciones generales contenidas en el ordenamiento superior, que comprenden las de suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales; interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público; suprimir o modificar los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento, y desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. El examen material de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1773 de 2015, plantea varios problemas jurídicos. Así, una medida excepcional, mediante la cual el Gobierno Nacional autoriza temporalmente (del 7 de septiembre al 25 de octubre de 2015) a

un conjunto de Municipios, ubicados en la zona fronteriza con Venezuela, para celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, con el objeto de adelantar tareas para conjurar una crisis humanitaria e impedir la extensión de sus efectos: • ¿Guarda conexidad material con las causas invocadas en el Decreto mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en una parte del territorio nacional (Decreto 1770 de 2015)?. • ¿Son necesarias y proporcionales las medidas acordadas en el Decreto 1773 de 2015 para conjurar la crisis humanitaria?. • El Gobierno Nacional, mediante un Decreto Legislativo, ¿podía suspender temporal y geográficamente la vigencia de una disposición contenida en una Ley Estatutaria referente al régimen de garantías electorales, con el fin de afrontar una crisis humanitaria? • Las medidas adoptadas, ¿superan los juicios de motivación de incompatibilidad y no discriminación? Para resolver los referidos problemas jurídicos, la Corte: (i) determinará el sentido y el alcance de la normatividad objeto de control; (ii) analizará las relaciones existentes entre las causas y motivaciones invocadas en el Decreto 1770 de 2015 y el contenido del Decreto Legislativo 1773 de 2015 (conexidad material); y (iii) estudiará la necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en especial, lo referente a la validez de la suspensión temporal y geográfica de la prohibición de celebrar convenios interadministrativos (parágrafo del artículo 38 de la Ley Estatutaria 996 de 2005).

3.1. Contenido y alcance de la disposición objeto de revisión 3.1.1. Descripción de la normatividad s