CC - C678-2013

Sentencia C-678/13

MODIFICACION INTRODUCIDA A CONTRIBUCION PARAFISCAL PARA FOMENTO DEL TURISMO EN ARTICULO 16 DE LA LEY 1558 DE 2012-Inexequibilidad Con base en el inciso 4 del artículo 154 Superior y el precedente jurisprudencial ya sentado por esta Corte, de conformidad con el cual se ponen de relieve los principios, valores y derechos constitucionales que subyacen a la norma de carácter procedimental que ahora se aplica, según la cual las normas de carácter tributario deben iniciar su trámite en la Cámara de Representantes, así se trate de proyectos de ley que originalmente no eran de carácter tributario, de normas marginales de carácter tributario dentro de una normatividad, o de normas de carácter tributario que se hayan incluido con posterioridad al inicio del trámite, deben iniciarse necesariamente en la Cámara Baja, de manera que si no se inició en la Cámara de Representantes esto vicia de inconstitucionalidad insubsanable la norma en cuestión, por no cumplir con el requisito contenido en el inciso 4 del artículo 154 CP, ya que esta norma preserva el principio democrático y pretender evitar o resolver tensiones entre el Estado unitario, las entidades territoriales y el principio de descentralización. En la jurisprudencia analizada se encuentran las excepciones para que un trámite de carácter tributario sea iniciado en el Senado de la República y no en la Cámara de Representantes, pero en el caso sub examine encuentra la Sala que no se ajusta a dichas prerrogativas y por lo tanto que debía iniciar su trámite en la Cámara de Representantes. Por estas razones, la Corte declara la inexequibilidad del artículo 16 de la Ley

1558 de 2012, por vulneración del inciso 4 del artículo 154 de la Constitución Política. ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Término de caducidad por vicios de forma De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3° del artículo 242 de la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año, contado a partir de la publicación del respectivo acto. MODIFICACION INTRODUCIDA A CONTRIBUCION PARAFISCAL PARA FOMENTO DEL TURISMO EN ARTICULO 16 DE LA LEY 1558 DE 2012-Proceso legislativo TRATAMIENTO LEGISLATIVO DE MATERIAS RELATIVAS A TRIBUTOS-Jurisprudencia constitucional TRATAMIENTO LEGISLATIVO DE MATERIAS RELATIVAS A TRIBUTOS-Contenido El inciso 4º del artículo 154 de la Constitución, contiene una reserva a la iniciativa legislativa en materia tributaria, al establecer que los proyectos de ley relativos a tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes,, la cual se desarrolla a su vez en el artículo 143 de la Ley 5ª de 1992: Los proyectos de ley relativos a tributos y presupuesto de rentas y gastos serán presentados en la Secretaría de la Cámara de Representantes. PROYECTOS DE LEY RELATIVOS A TRIBUTOS INICIARAN SU TRAMITE EN LA CAMARA DE REPRESENTANTESInterpretación Esta Corporación ha señalado que la regla del art 154 de la Constitución se interpretará “conforme al principio de razonabilidad, teniendo en cuenta el sentido y finalidad de la reserva de trámite en materias tributarias” y

“analizándola sistemáticamente con las demás disposiciones constitucionales relevantes. Así mismo, ha sostenido que el mandato de iniciar este tipo de trámite en la Cámara de Representantes tiene un propósito de control con el cual se representa a los ciudadanos con el fin de que se determinen sus derechos y alcance de sus obligaciones en materia de tributos, de manera que el Constituyente le otorga a la Cámara de Representantes el poder en el tema del control político. PROYECTOS DE LEY RELATIVOS A TRIBUTOS INICIARAN SU TRAMITE EN LA CAMARA DE REPRESENTANTES-Sustento constitucional La Corte ha indicado que el sustento constitucional de esta exigencia de orden Superior es que constituye un mecanismo de (i) preservación del principio de democracia representativa en materia tributaria; (ii) un control político de la Cámara respecto de los intereses de sus representados en las Entidades Territoriales; (iii) un mecanismo a través del cual las entidades territoriales ejercen un control político sobre la articulación legal de sus intereses y potestades impositivas y las de la Nación, de manera que se evite o resuelva la tensión que existe en materia tributaria entre el Legislador Nacional y las Entidades Territoriales; (iv) un fortalecimiento de la participación y de la autonomía de las Entidades Territoriales en estas materias; y (v) una garantía del principio de descentralización. MARGINALIDAD DE NORMA DE CARACTER TRIBUTARIONo libera de obligación, que trámite se inicie en Cámara de Representantes Esta Corte ha establecido que el hecho de la marginalidad de una norma de carácter tributario no libera de la obligación de que el trámite se inicie en la

Cámara Baja por cuanto “El objetivo abstracto de flexibilizar el procedimiento legislativo no puede hacer ineficaz la regla sobre reserva de trámite en materias tributarias”. Así mismo ha indicado que “ya se trate de 2 disposiciones organizadas de manera integral o completa en leyes tributarias o de preceptos de índole tributaria incorporados en leyes que regulen otras materias, el respectivo proyecto debe comenzar su trámite en la Cámara de Representantes por cuanto la marginalidad de las regulaciones tributarias dentro de un Estatuto no exime al Congreso de acatar la regla prevista en el artículo 154 de la Constitución”. Esto conlleva a que cuando un proyecto contempla de modo marginal algún tipo de regulación de carácter tributario y se acepta excluir lo establecido en el mencionado art. 154 Superior “el legislador podría incorporar las disposiciones tributarias pertinentes en cada ley que regule una de las actividades económicas gravadas, con el objetivo de flexibilizar el procedimiento, vaciando de hecho el contenido normativo de la regla del artículo 154.4 constitucional, bajo el argumento de que las disposiciones tributarias son marginales dentro del tema general de la ley”. TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIAExcepciones La jurisprudencia constitucional ha fijado algunos casos taxativos de excepciones o de flexibilización de la aplicación del mandato superior contenido en el inciso 4 del artículo 154 CP: (i) En casos de llamados de urgencia del Presidente. En estos contextos, la Corte ha determinado que cuando existe un mensaje de urgencia enviado por el Presidente, las comisiones sesionan de forma conjunta en su primer debate, con lo cual se asegura la

participación de la Cámara de Representantes al inicio del procedimiento legislativo. En esta línea jurisprudencial se argumenta que la simple radicación de un proyecto en la Secretaría de una o de otra Cámara no tiene incidencia en la facultad que el artículo 163 de la Carta otorga al Presidente de la República para solicitar el trámite de urgencia de cualquier proyecto de ley, y por lo tanto, tampoco impide la deliberación conjunta de las comisiones, ni la flexibilización del trámite a que, por excepción, da lugar esa deliberación conjunta originada en el mensaje de urgencia. (ii) En caso de que se trate de la sistematización normativa en un Código. A este respecto ha señalado esta Corporación que cuando se trata de la implementación de un Código, resulta indispensable limitar el alcance de la reserva de trámite en materia tributaria, por cuanto es necesario que se permita la iniciativa en las dos cámaras legislativas en la creación de códigos, motivo por el cual este tipo especial de leyes no puede estar sujeta a una reserva especial de trámite, ya que si se restringe esta posibilidad al Senado, se impondría una restricción al procedimiento legislativo lo cual no está contemplado en la Constitución, además dicha restricción iría en contra de la voluntad del constituyente de otorgarle al Congreso las facultades e instrumentos necesarios para que pueda desarrollar al máximo su papel como legislador dentro de un sistema democrático, participativo y pluralista. (iii) En casos en que se menciona una norma tributaria pero no se hace creación, modificación, o supresión alguna de la misma. En este sentido, la Corte estableció un nuevo principio decisorio según el cual no todas las normas de

contenido tributario se acogen a la obligación recogida por el mencionado precepto constitucional, sino que la exigencia en el inicio del trámite, aplica a 3 aquellas que crean, modifican, suprimen o regulen un tributo, en cuanto esto es lo que se entiende como una disposición relativa a tributos. (iv) Y finalmente, en el caso de que se trate de leyes que modifiquen o adopten de manera permanente decretos de emergencia económica. A este respecto, esta Corporación ha expresado que el requisito consistente en que el trámite de un proyecto relativo a una materia tributaria se inicie en la Cámara de Representantes, no tiene sentido exigirlo en este caso. De una parte es el Congreso como cuerpo - integrado por las dos cámaras -, el órgano que asume plena competencia e iniciativa para tramitar los proyectos dirigidos a derogar, reformar y adicionar los decretos legislativos dictados por el Gobierno al amparo del Estado de emergencia. De otro lado, la materia específica sobre la cual recaen las atribuciones del Congreso se relaciona con la adopción de las medidas indispensables para conjurar la emergencia, donde lo tributario no adquiere connotación principal sino meramente instrumental. En fin, la no incorporación del mencionado requisito de forma en el artículo 215, inciso 6o, se explica por la necesidad de que la función legislativa pueda desarrollarse con el mínimo posible de limitaciones y cortapisas de modo que en atención a la situación de calamidad pública pueda responder ágilmente a la crisis. (v) En síntesis, al entrar a analizar el contenido de la reserva de inicio del trámite legislativo, la Sala Plena de esta Corporación ha sostenido que si bien ésta debe

ser aplicada de forma rigurosa, la jurisprudencia ha reconocido también excepciones en los que expresamente se autoriza su flexibilización en casos concretos como (i) cuando se presenta un mensaje de urgencia del Presidente que da lugar a que las comisiones constitucionales permanentes de una y otra cámara sesionen de forma conjunta, (ii) cuando el Congreso convierte en legislación permanente preceptos adoptados durante los estados de emergencia económica; o (iii) cuando las disposiciones de naturaleza tributaria hacen parte de un código cuya finalidad es regular de manera exhaustiva y sistemática otras materias. Adicionalmente, también ha exceptuado la aplicación del inciso 4 del artículo 154 CP en aquellos casos en que se hace referencia a una ley o norma tributaria pero no se hace creación, modificación, o supresión alguna de la misma. En todos los otros casos, la no aplicación de la regla mencionada da lugar a un vicio de trámite insubsanable por lo cual es deber de la Corporación declarar inexequible el trámite de la Ley en la que se omitió la ejecución del inciso 4 del art. 154 Superior, ya que por ese desconocimiento se vulnera la Constitución Política.

Referencia: expediente D-9547

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012.

Demandante: Iván Mauricio Mejía Alarcón.

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

4 Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil trece (2013)

I.- ANTECEDENTES

1. El 12 de febrero de 2013, en ejercicio de la acción pública consagrada en el

artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Carlos Willer Trujillo Ortiz presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 16 numeral 15 de la Ley 1558 de 2012.

2. El 14 de febrero de 2013, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Iván Mauricio Mejía Alarcón presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012.

3. El 22 de febrero de 2013, se informó a este despacho por parte de la Secretaría de la Corte, que la Sala Plena del 20 de febrero se decidió acumular los dos procesos antes referenciados.

4. En Auto del 8 de marzo de 2013, se les comunicó a los accionantes la inadmisión de las demandas acumuladas y se les concedió 3 días para corregirlas.

5. En Auto del 20 de marzo de 2013, este despacho rechazó la demanda de acción pública de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Carlos Willer Trujillo Ortiz, en virtud de que el autor no presentó demanda corregida y admitió la demanda de acción pública de inconstitucionalidad, en su primer cargo relativo a la presunta vulneración de la exigencia de iniciativa legislativa en materia tributaria, presentada por el ciudadano Iván Mauricio Mejía Alarcón contra el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012.

II.- NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada: “LEY 1558 DE 2012 (julio 10) Diario Oficial No. 48.487 de 10 de julio de 2012

CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 -Ley General de Turismo, la Ley 1101 de 2006 y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

5 ARTÍCULO 16. Modifíquese, el artículo 3o de la Ley 1101 de 2006, donde se incluirán 3 nuevos aportantes, el cual quedará así: “Artículo 3o. Aportantes de la contribución parafiscal para la promoción del turismo. Para los fines de la presente ley, se consideran aportantes los siguientes:

1. Los hoteles, centros vacacionales y servicios de alojamiento prestados por clubes sociales.

2. Las viviendas dedicadas ocasionalmente al uso turístico o viviendas turísticas, y otros tipos de hospedaje no permanente, excluidos los establecimientos que prestan el servicio de alojamiento por horas.

3. Las agencias de viajes y turismo, agencias mayoristas y las agencias operadoras.

4. Las oficinas de representaciones turísticas.

5. Las empresas dedicadas a la operación de actividades de turismo de naturaleza o aventura, tales como canotaje, balsaje, espeleología, escalada, parapente, canopy, buceo y deportes náuticos en general.

6. Los operadores profesionales de congresos, ferias y convenciones, excepto las universidades e instituciones de educación superior y los medios de comunicación que realicen actividades de esta naturaleza cuando su objeto o tema sea afín a su misión.

7. Los arrendadores de vehículos para turismo nacional e internacional.

8. Los usuarios operadores, desarrolladores e industriales en zonas francas

turísticas.

9. Las empresas comercializadoras de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad.

10. Los bares y restaurantes turísticos clasificados como tal, de acuerdo a resolución emanada del Ministerio de comercio, industria y turismo.

11. Los centros terapéuticos o balnearios que utilizan con fines terapéuticos aguas, minero-medicinales, tratamientos termales u otros medios físicos naturales.

12. Las empresas captadoras de ahorro para viajes y de servicios turísticos prepagados.

13. Los parques temáticos.

14. Los concesionarios de aeropuertos y carreteras.

15. Las empresas de transporte de pasajeros: aéreas y terrestres, excepto el transporte urbano y el que opera dentro de áreas metropolitanas o ciudades dormitorio.

16. Las empresas de transporte terrestre automotor especializado, las empresas operadoras de chivas y otros vehículos automotores que presten servicio de transporte turístico.

17. Los concesionarios de servicios turísticos en parques nacionales que presten servicios diferentes a los señalados en este artículo.

18. Los centros de convenciones.

19. Las empresas de seguros de viaje y de asistencia médica en viaje.

20. Las sociedades portuarias, marinas o puertos turísticos, por concepto de la operación de muelles turísticos.

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21. Los establecimientos del comercio ubicados en las terminales de transporte de pasajeros terrestre, aéreo y marítimo.

22. Las empresas operadoras de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad.

23. Las empresas asociativas de redes de vendedores multinivel de servicios turísticos.

24. Los guías de turismo.

PARÁGRAFO 1o. Para los efectos tributarios o fiscales de la presente ley, se considera que prestan los servicios de vivienda turística las personas naturales o jurídicas cuya actividad sea la de arrendar o subarrendar por periodos inferiores a 30 días con o sin servicios complementarios, bienes raíces de su propiedad o de terceros o realizar labores de intermediación entre arrendadores y arrendatarios para arrendar inmuebles en las condiciones antes señaladas. Se presume que quien aparezca arrendando en un mismo municipio o distrito más de cinco inmuebles de su propiedad o de terceros por periodos inferiores a 30 días es prestador turístico. PARÁGRAFO 2o. Tratándose de los concesionarios de carreteras a que se refiere el numeral 14 del presente artículo, la liquidación de la contribución se hará con base en los recaudos de derechos y tasas por el paso de vehículos para el transporte público y privado de pasajeros y en el caso de los concesionarios de aeropuertos con base en los recaudos de derechos y tasas por la utilización de sus servicios e instalaciones por parte de aeronaves para el transporte de pasajeros y por los mismos pasajeros. PARÁGRAFO 3o. Los Guías de Turismo pagarán anualmente por concepto de contribución parafiscal el veinte por ciento del salario mínimo legal mensual vigente en el año de su causación”. III.- LA DEMANDA Sostiene que el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012 es inconstitucional porque estipuló la inclusión de al menos tres sujetos pasivos de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, por lo cual se configura en una norma

de carácter tributario, razón por la que su trámite debió iniciar por la Cámara de Representantes y no por el Senado de la República de conformidad con lo dispuesto por el artículo 154 CP. En este sentido, explica el actor que el artículo 154 de la Constitución en su inciso 4 dispone que “los proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes”. De otro lado aduce que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional “las contribuciones parafiscales hacen relación a un gravamen especial, distinto a los impuestos, tasas y contribuciones fiscales, que al igual que otros tributos, es fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses y necesidades se satisfacen con los recursos 7 recaudados, los cuales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional”. Esto deja clara la naturaleza tributaria de las contribuciones parafiscales, por lo que su consagración normativa debe cumplir con los requisitos propios de las normas tributarias. El demandante hace alusión a las Gacetas del Congreso en las que se evidencia que el proyecto de ley que posteriormente se convertiría en la Ley 1558 de 2012, inició su trámite en el Senado de la República. Además de que el articulado inicial no contemplaba la disposición acusada. Remite pues a las Gacetas del Congreso 212 de 2011 y 457 de 2012. Resalta que utilizando como fundamento la Sentencia C-229 de 2003, que “el argumento de la marginalidad de la regulación tributaria, por sí mismo,

tampoco resulta aceptable, pues en la práctica con ello se estaría restando por completo el efecto útil de la reserva de trámite legislativo en materias tributarias”. De igual manera alude a precedentes jurisprudenciales que han aplicado la exigencia de que las leyes en materia tributaria inicien su trámite en la Cámara de Representantes. Para el efecto cita las SentenciasC-065 de 1998, C-1707 de 2000y C-058 de 2002. IV.- INTERVENCIONES 1.- Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda, solicita a la Corte, que de declare la exequibilidad de la norma demandada, presentando los siguientes argumentos: Amparado en la Sentencia C-712 de 2012 el Ministerio considera que el requisito contenido en el inciso 4º del artículo 154 de la Constitución, de iniciar el trámite legislativo en la Cámara de Representantes, es para los proyectos de ley -vistos de manera integralrelativos a tributos y no para cada una de las normas que hacen parte o que son posteriormente incorporadas en el Proyecto. De acuerdo con la Gaceta No. 690 (el Ministerio se equivocó al referenciarla como No. 684) de 2010, en la que se publicó el Proyecto, su articulado no desarrollaba temas de carácter tributario. Basado en el artículo 160 de la Constitución, el artículo 178.1 de la Ley 5ª de 1992 y la Sentencia C-822 de 2011, el Ministerio sostiene que las comisiones y plenarias del Congreso tienen la potestad para modificar, agregar o suprimir artículos dentro de los Proyectos de Ley.

Que el contenido del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, incluido en segundo debate de la Plenaria del Senado, respeta la Constitución y los principios de identidad flexible y unidad de materia, desarrollados en la Jurisprudencia de esta 8 Corporación (Sentencias C-1344 de 2000, C-241 de 2010, C-273 de 2011, C277 de 2011, C-822 de 2011). 2.- Intervención del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo El Ministerio considera que las razones alegadas por el accionante para solicitar la inconstitucionalidad del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, son infundadas, ya que la norma en cuestión no creó una contribución parafiscal, sólo efectuó una actualización en cuanto a los aportantes de la contribución, cuya finalidad será precisamente la promoción del turismo. En su análisis, el Ministerio se fundamenta en las sentencias C-800 de 1993, C065 de 1998 y C-228 de 2009, con el fin de establecer las condiciones y características de los proyectos de ley relacionados con tributos, la aplicación de la restricción del inicio de su proceso legislativo en la Cámara de Representantes, el alcance del concepto de tributo y los efectos de las modificaciones a proyectos de ley sobre contribuciones parafiscales. De acuerdo con el interviniente, “los aspectos relacionados con la contribución parafiscal, no se salen del contexto general de la citada Ley, que fundamentalmente regula lo concerniente al fomento, promoción y competitividad del turismo”. -folio 115Finalmente, concluye el Ministerio que el artículo demandado “no establece ni

modifica la contribución parafiscal destinada a la promoción del turismo, la cual fue establecida por la ley 300 de 1996”. –folio115Aclara, que la ampliación en el escenario de los contribuyentes incluido en el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, no vulnera la Constitución ya que se encuentra justificada “en las condiciones dinámicas con que se desarrolla el turismo en el país”. – folio 1153.- Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal El Instituto rinde concepto en el que expone a través de dos argumentos novedosos, que los cargos bajo los cuales se alega la inexequibilidad del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, no pueden prosperar. Como un primer argumento, el Instituto alega que no se vulnera el artículo 154 de la Constitución, ya que no se puede considerar el proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 1558 de 2012 como un proyecto de naturaleza tributaria. La citada ley “se incorpora como parte esencial de la Ley General de Turismo, (…) para cuyo fomento y promoción ya estaba creada la contribución parafiscal”, y en ese sentido, considera el interviniente, se trata de una modificación y adición a la ley del turismo necesaria para que ésta pueda cumplir con sus objetivos, de ahí que no exista ninguna irregularidad en que el proyecto haya sido presentado ante el Senado. 9 Considera el Instituto, amparado en el artículo 160 de la Carta, que introducir modificaciones a los proyectos durante los debates, es jurídicamente viable. Como un argumento adicional, resalta el interviniente en su exposición, que se debe considerar dentro del análisis del proceso legislativo de la Ley 1558 de

2012, que las modificaciones que incluyeron las ampliaciones a los contribuyentes de los parafiscales, fueron conocidas por la Cámara de Representantes, sin que las mismas suscitaran reproche alguno. 4.- Intervención de la Universidad Externado de Colombia El Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad considera que la disposición demandada ser declarada inconstitucional, ya que las contribuciones parafiscales reguladas en el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, ostentan la calidad de tributos y la norma demandada modifica su aspecto subjetivo condicionado “quien es o no sujeto pasivo de la obligación tributaria”, lo cual constituye “un pleno ejercicio del poder tributario”. Concluye el Departamento haciendo referencia a la Sentencia C-229 de 2003, que “en aras de la preservación del principio democrático materializado en el control de índole político que efectúa la Cámara de Representantes”, debido a que el artículo 16 “modifica obligaciones tributarias de carácter sustancial o instrumental”, se debe dar “aplicación cabal y estricta al artículo 154 de la Constitución”. –folio 1035.- Intervención Instituto Colombiano de Derecho Tributario El Instituto conceptuó en favor de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, argumentando que “las contribuciones parafiscales son unos gravámenes de características particulares que constituyen indudablemente una especie o modalidad del género tributos”, -folio 161razón por la que, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 154 de la Constitución Política y lo desarrollado por este Tribunal en las Sentencias C-084/95, C065/98, C-1707/00 y C-229/03, el proceso de formación de la ley en cuestión, se

ha debido iniciar en la Cámara de Representantes. De demostrarse que esto no fue así, aclara el Instituto, la norma debe ser declarada contraria a la Constitución. 6.- Intervención de la Cámara Colombiana de la Infraestructura En su intervención, la Cámara llegó a la conclusión que al tratarse de una norma con un aparte tributario, al menos ese aparte ha debido iniciar su trámite en la Cámara de Representantes. Debido a que el trámite del artículo en cuestión no se inició en la forma indicada, considera el interviniente que la norma tiene un vicio insubsanable en su procedimiento legislativo, que contraría el principio de representación popular propio de la materia tributaria, de acuerdo a lo establecido en artículo 154 de la Constitución, el artículo 143 de la Ley 5 de 10 1992 y las Sentencias C-084/95, C-065/98 y C-1707/00, y por tal razón debe ser declarada como inexequible. V.- CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN De conformidad con los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación rinde concepto de constitucionalidad No. 5570 del 9 de mayo de 2013. En su análisis, el Procurador General consideró que el artículo 154 de la Constitución establece un límite en el origen o inicio del trámite legislativo de un proyecto de ley, entendiendo esta etapa como su radicación, cuando el contenido material del mismo es relativo a tributos. Sin embargo, aclara la Vista Fiscal que “existe una diferencia enorme entre el origen de un proyecto (…) y el resto del tramite. (…)” La diferencia fundamental, sostiene el Procurador

haciendo referencia al mismo artículo 154 de la Carta Política, radica en que a cualquier proyecto de ley se le pueden introducir modificaciones, siempre y cuando esas modificaciones no sobrepasen el límite establecido por el principio de unidad de materia. Con la intención de mostrar la diferencia entre la iniciación del trámite legislativo y el resto del mismo, el Ministerio Público hace referencia a lo sostenido por este Tribunal en la sentencia C-369 de 2002, según la cual: “El concepto de iniciación del trámite se circunscribe sólo a comenzarlo y promoverlo, y no a que este sea integralmente terminado, por la sencilla razón de que iniciar un trámite no es lo mismo que terminarlo. (…) La iniciación, como esta Corte lo señaló hace referencia a la “etapa primigencia (sic) del proceso legislativo, consistente en el comienzo de éste por medio de la presentación de un proyecto en una de las Cámaras” En ese mismo sentido, el Procurador General se apoya en la providencia C-469 de 2011, para desarrollar las condiciones que deben cumplir las modificaciones de los proyecto de ley: “Las modificaciones o adiciones introducidas como artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto”. Sostiene el Procurador, que si bien la Corte Constitucional claramente ha sostenido que los proyectos de ley relativos a tributos deben iniciar su trámite ante la Cámara de Representantes, en sentencias como la C-229 de 2009,

“también ha admitido excepciones para que los mismos inicien su trámite en el Senado de la República sin que se controvierta el orden fundamental, como cuando las normas tributarias hacen parte de un código”. 11 A continuación, el Ministerio Público hace un análisis del trámite legislativo de la Ley 1558 de 2012, utilizando como fuentes para ello las Gacetas del Congreso, llegando a la conclusión de que el proyecto de ley presentado en el Senado, no tenía ninguna finalidad tributaria, pues el mismo título dejaba ver que se trataba de una modificación de la Ley General del Turismo. Finalmente, concluye después de un detallado análisis del trámite legislativo, “que existe una circunstancia concreta que permite fundamentar constitucionalmente el origen del proyecto que se convirtió en la Ley 1558 de 2012, en el Senado de la República, sin que el mismo controvierta o viole la exigencia del artículo 154 de la Carta Política”-folio 178-, razón por la cual solicita “declarar ajustado al orden superior el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012”-folio 180-, y en ese sentido declararlo Exequible.

VI.- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente acción de constitucionalidad en virtud del artículo 241