CC-C685-1996

Sentencia C-685/96

NORMA ORGANICA PRESUPUESTAL TRANSITORIAAgotamiento del contenido normativo/RESERVA PRESUPUESTALPronunciamiento de fondo No procede efectuar un pronunciamiento de fondo sobre una disposición que no sea susceptible de seguir produciendo efectos. Ahora bien, ello ocurre no sólo cuando la norma ha sido derogada por otra posterior sino también cuando se trata de una disposición cuyo contenido normativo se ha agotado, por haber sido realizadas las prescripciones que ella contenía. En tales casos la Corte debe inhibirse de pronunciarse de fondo pues la decisión carece de todo objeto. Sin embargo, lo anterior no implica que la Corte deba inhibirse de conocer de la constitucionalidad de los artículos demandados, pues si bien esas normas se aplican a la vigencia fiscal de 1995, la cual ya expiró, ello no significa que esas disposiciones hayan dejado de producir totalmente efectos, por cuanto el mecanismo de las reservas presupuestales permite que determinadas apropiaciones puedan ser ejecutadas una vez concluido el período fiscal. Por consiguiente, es factible que al momento de pronunciarse la Corte, y debido al mecanismo de las reservas, los artículos sigan produciendo efectos, por lo cual la Corte debe pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones. LEY ORGANICA Y ANUAL DEL PRESUPUESTO-Diferencias Mientras que la ley orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto, el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a éstas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos

del período fiscal respectivo. Por ende, así como es inconstitucional que una ley anual del presupuesto incorpore disposiciones propias de la ley orgánica, igualmente es contrario a la Carta que la ley orgánica del presupuesto regule asuntos que son competencia de una ley anual del presupuesto. Por ello esta Corporación ya había señalado que "la ley orgánica del presupuesto regula el proceso presupuestal en general y no el de una específica vigencia presupuestal". LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vulneración del ámbito propio/NORMA ORGANICA PRESUPUESTAL TRANSITORIADesbordamiento del contenido propio Las normas parcialmente acusadas no son propiamente disposiciones orgánicas transitorias, pues no están estableciendo un mecanismo de ajuste al proceso presupuestal, teniendo en cuenta las modificaciones que se hubieren introducido a la legislación orgánica, sino que son artículos que están autorizando la ejecución de un gasto en un período fiscal específico, el año de 1995, con lo cual han desbordado el contenido propio de la ley orgánica y han invadido el campo de la ley anual de presupuesto de esa vigencia fiscal. Por ende, la Corte concluye que estas normas son inconstitucionales, por violación del ámbito propio de la ley anual de presupuesto. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICONaturaleza/PRESUPUESTO-Ley de autorización de gastos/PRINCIPIO DE ESPECIALIZACION DEL GASTO PUBLICO El principio de legalidad del gasto constituye uno de los fundamentos más importantes de las democracias constitucionales. Según tal principio, corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y

autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático y de la forma republicana de gobierno. En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben ser previamente decretadas por la ley sino que, además, deben ser apropiadas por la ley de presupuesto para poder ser efectivamente realizadas. No se podrá hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos, regla que es la materialización del principio de la legalidad del gasto en el campo presupuestal. El presupuesto es una ley de autorización de gastos, por cuanto limita jurídicamente su ejecución en tres aspectos: de un lado, en el campo temporal, pues las erogaciones deben hacerse en el período fiscal respectivo; de otro lado, a nivel cuantitativo, pues las apropiaciones son las cifras máximas que se pueden erogar; y, finalmente, en el campo sustantivo o material, pues la ley no sólo señala cuánto se puede gastar sino en qué se deben emplear los fondos públicos. Por ello se considera que una obvia consecuencia de la legalidad del gasto es el llamado principio de "especialización", donde se señala que no se podrá "transferir crédito alguno a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto". Esta norma constitucional está prohibiendo que el Gobierno utilice una partida de gasto aprobada por el Congreso para una finalidad distinta de aquella para la cual ésta fue apropiada.

MODIFICACION DEL PRESUPUESTO-Competencia

/CREDITOS ADICIONALES Y TRASLADOS

PRESUPUESTALES-Naturaleza Si debido a naturales cambios económicos o de prioridades, el Gobierno necesita modificar la destinación de determinadas apropiaciones fiscales, crear nuevas o aumentar el monto de las existentes, debe recurrir a los llamados créditos adicionales y traslados presupuestales. En virtud de los primeros, se busca aumentar la cuantía de una determinada apropiación (créditos suplementales) o crear una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original (créditos extraordinarios). En virtud de los traslados, se disminuye el montante de una apropiación (contracrédito) con el fin de aumentar la cantidad de otra partida (crédito). Sólo el Congreso -como legislador ordinarioo el Ejecutivo -cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepcióntienen la posibilidad de modificar el presupuesto. Por ello, si el Gobierno se encuentra obligado a efectuar créditos adicionales o traslados presupuestales debe presentar y tramitar el correspondiente proyecto de ley. DECRETO DE LIQUIDACION DEL PRESUPUESTOImprocedencia de modificación por Gobierno El Decreto de liquidación no es en sí mismo un acto normativo capaz de modificar los alcances de aquello que fue aprobado en el Congreso, sino una operación destinada a clarificar los resultados del debate legislativo y especificar el gasto, todo con el fin de facilitar la correcta ejecución del presupuesto, así como el control más apropiado del mismo por parte de las distintas instancias competentes. Es claro que mediante el decreto de liquidación el Gobierno puede detallar el gasto pero no tiene la facultad, en manera alguna, de modificar su monto o su destinación, pues ello entraría en

contradicción con los principios de legalidad y de especialización del gasto. Este decreto es un mecanismo para facilitar y hacer más transparente la ejecución del presupuesto, tal y como fue aprobado por el Congreso, por lo cual mal podría utilizarse ese instrumento jurídico ejecutivo para contradecir los mandatos del órgano legislativo. Para la Corte es claro que por medio del decreto de liquidación no puede el Gobierno efectuar traslados presupuestales o abrir créditos adicionales sino que para tal efecto debe presentar los correspondientes proyectos de ley, tal y como lo señala el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Otra cosa diferente es que por medio de tal decreto el Gobierno pueda ubicar en el sitio adecuado las partidas que estén incluidas en numerales rentísticos, secciones, programas y subprogramas que no estén de acuerdo con su naturaleza.

FONDOS DE COFINANCIACION-Naturaleza

TRASLADOS PRESUPUESTALES PARA FONDOS DE COFINANCIACION-Violación de principios/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Definición del gasto público El artículo acusado está permitiendo que el Gobierno, por medio del decreto de liquidación, efectúe traslados que modifican el sentido mismo de las erogaciones apropiadas por el Congreso en la ley de presupuesto, ya que se transfieren partidas de una entidad a otra y, de esa manera, se modifican además sus finalidades, con lo cual se violan los principios de legalidad y de especialización del gasto. La prioridad del gasto social no justifica que la ley desconozca las competencias que la Carta ha establecido entre el Congreso y el Gobierno en el proceso presupuestal. Esta prevalencia del gasto social opera entonces en el marco del proceso presupuestal, tal y como lo define la

norma superior. Según la Constitución, es al Congreso a quien corresponde, por medio de la ley del presupuesto, apropiar las partidas y sus orientaciones, por lo cual no puede la ley trasladar al Ejecutivo esa competencia para la definición última del gasto público, ni siquiera en materia de inversión social, pues se estaría rompiendo la legalidad del gasto que es uno de los fundamentos del constitucionalismo democrático.

Referencia: Expediente D-1320

Normas acusadas: Artículo 121 (parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), artículo 18

(parcial) de la Ley 225 de 1995 y artículo 59 de la Ley 224 de 1995.

Actores: Angel Castañeda Manrique y

Juan Camilo Restrepo.

Temas: Ley orgánica del presupuesto, disposiciones transitorias y vigencias fiscales específicas Legalidad del gasto, traslados presupuestales, decreto de liquidación y fondos de cofinanciación.

Cosa juzgada constitucional y objeción presidencial.

Magistrado Ponente:

Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ

CABALLERO.

Santa Fe de Bogotá, cinco (5) de diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996). La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz, y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa

EN NOMBRE DEL PUEBLO

Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES Los ciudadanos Angel Castañeda Manrique y Juan Camilo Restrepo presentan demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 121

(parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), 18 (parcial) de la Ley 225 de 1995 y 59 de la Ley 224 de 1995, la cual fue radicada con el número D-1320. El Magistrado Ponente inadmitió la demanda por cuanto los actores no precisaron las razones por las cuales la Corte era competente para conocer de la misma, vicio que fue corregido en tiempo por los demandante. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.

II. LOS TEXTOS LEGALES OBJETO DE REVISIÓN.

Conviene aclarar que el artículo 121 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto tiene exactamente el mismo contenido normativo del artículo 18 de la Ley 225 de 1995, puesto que el primer decreto se limitó a compilar las normas orgánicas tributarias, para facilitar su consulta, sin modificar su sentido. A continuación se transcribe el tenor literal de esas disposiciones y se subraya la parte demandada.

ARTICULO TRANSITORIO: Para la vigencia fiscal de 1995 los proyectos de cofinanciación que se encuentren identificados en el decreto de liquidación y sus distribuciones, adquieren viabilidad condicional siempre y cuando se presenten antes del 31 de diciembre y

en consecuencia se firmará el respectivo convenio. Con este convenio los fondos de cofinanciación realizarán la reserva presupuestal y otorgarán a la entidad territorial 90 días improrrogables para presentar los documentos necesarios a fin de autorizar los respectivos desembolsos. En caso de que la presente ley no se sancione antes del 31 de diciembre del presente año, las entidades territoriales tendrán plazo hasta diez días después de la sanción para presentar los proyectos; y en todo caso se realizarán las reservas presupuestales y se harán los convenios. Por su parte, el artículo 59 de la Ley 224 de 1995 señala:

LEY 224 DEL 20 DE DICIEMBRE DE 1995

POR LA CUAL SE DECRETA EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y

RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROBACIONES PARA LA

VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE

DE 1996. (...) ARTICULO 59. Facúltase al Gobierno Nacional para que a través del Decreto de Liquidación del Presupuesto, previo concepto del Departamento Nacional de Planeación, efectúe los traslados presupuestales necesarios entre los Fondos de Cofinanciación: Fondo de Confinanciación de Vías (FCV), Fondo Nacional de Caminos Vecinales (FNCV), Fondo de Infraestructura Urbana (FIU), Fondo para el Desarrollo Rural Integrado (DRI), Fondo de Inversión Social (FIS) e INURBE y de otros gastos de inversión, a fin de atender las demandas que se requieren en los diferentes proyectos de inversión social regional.

III. LA DEMANDA.

Los actores consideran que las normas demandadas violan los artículos

345, 346 y 347 de la Constitución Política, en la medida en que facultan al Gobierno para que a través del decreto de liquidación del presupuesto modifique la ley anual del mismo, y ordene gasto público por medio de traslados presupuestales entre los fondos de cofinanciación, con lo cual se desconoce la atribución constitucional del Congreso en este campo. Los demandantes comienzan por señalar las características y la importancia del presupuesto, y el reparto de competencias entre el Gobierno y el Congreso en este campo, sobre todo en materia de gastos públicos. Así, según su criterio, al Ejecutivo corresponde presentar el proyecto de presupuesto, el cual debe contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar en la vigencia fiscal respectiva. Igualmente, durante el trámite del proyecto, "corresponde a cada ministro autorizar el aumento de las partidas incluidas en el presupuesto de gastos asignadas a su ramo". Por ende, señalan los actores, sólo "excepcionalmente, la Carta Política consagra la posibilidad de que el Gobierno decrete gastos", esto es, de un lado, cuando el Congreso no aprueba el proyecto de ley anual de presupuesto, caso en el cual rige el presentado por el gobierno nacional y del otro, "cuando, de acuerdo con las causas excepcionales, se decrete el estado de Emergencia Económica o el de Conmoción Interior". Por ello, señalan los demandantes, es el Congreso quien tiene como papel fundamental la aprobación de los gastos de la administración, lo cual es expresión de la clásica doctrina constitucional según la cual "sólo los representantes del pueblo pueden disponer de la propiedad del pueblo”. El Congreso ejerce así una función doble, pues controla el gasto público y

participa en la forma como el mismo se gasta, por lo cual su papel "en el trámite del presupuesto, es uno de los fundamentos de control y participación de los entes del Estado". Por ende, concluyen en este punto los actores, "es claro que el Congreso a través de la ley anual de presupuesto aprueba los gastos y no compete al Gobierno ir más allá de estos, salvo cuando expresamente lo señale la Constitución Política", pues "en tiempos de paz, el Congreso es el único que puede decretar gasto, el cual se incluye en la ley anual de presupuesto". Luego los demandantes analizan las características del decreto de liquidación del presupuesto y resaltan que "no es un acto creativo de ninguna disposición legal" sino una simple "operación técnica y material" para presentar en mejor forma el presupuesto y hacerlo más "comprensible para el público y útil para los funcionarios ordenadores". Este decreto de liquidación se justifica, según su parecer, porque de las cámaras el presupuesto sale disperso en cuatro documentos, a saber, el proyecto original presentado por el gobierno, el pliego de contracréditos aprobados por el Congreso, el pliego de créditos aprobados por el Congreso, y finalmente, las disposiciones generales y modificaciones de redacción. Esto lo explican los actores así: El presupuesto tiene la particularidad, respecto a las demás leyes, de que los legisladores no superponen sus modificaciones sobre el proyecto original del gobierno, el cual, aunque proyecto, tiene cierto valor prenatal como presupuesto. Por el sistema especialísimo de los contracréditos, en pliego separado, se eliminan o disminuyen las partidas presentadas por el gobierno para utilizarlas luego total o

parcialmente, mediante la apertura de créditos en pliego separado también. Por esta razón el presupuesto no sale del parlamento unificado, sino compuesto del proyecto original del gobierno y de los créditos y contracréditos aprobados por el parlamento. El ejecutivo, por decreto especial, llamado de liquidación del presupuesto, reajusta el proyecto original, refundiéndose con las modificaciones parlamentarias, mediante una labor material que se asimila a la que desarrollan los secretarios de las cámaras cuando pasan a limpio los proyectos de ley aprobados por el parlamento con las modificaciones que éste les hubiere introducido. la liquidación del presupuesto es, pues, una labor técnica material, y no un acto legal, creador de la ley de presupuesto. Con base en tales criterios, los actores consideran que la norma acusada del estatuto orgánico viola la Constitución, de un lado, por cuanto una disposición de "naturaleza orgánica, no puede pronunciarse sobre una ley anual de presupuesto de carácter particular", ya que su función es la de "dictar los parámetros dentro de los cuales deben elaborarse las leyes anuales de presupuesto". Además, consideran que esa disposición "está dando la facultad al Gobierno para que a través del decreto de liquidación, cree un gasto, es decir que lo decrete", cuando esa función corresponde al Congreso, salvo "las contadas excepciones" establecidas por la Carta. Según su criterio, la posibilidad de que el Ejecutivo cree gasto es clara pues la norma "faculta para gastar en los proyectos de cofinanciación, autorizándoles su viabilidad, sin que se conozca la destinación específica

del gasto y mucho menos el monto de la misma". Igualmente los actores consideran que el artículo 59 de la ley 224 de 1995, ley anual de presupuesto, "tiene vicios de inconstitucionalidad aún más flagrantes", por dos razones que exponen así:

1. Al permitir que el Gobierno mediante el decreto de liquidación modifique la destinación de los fondos de cofinanciación, descritos en el artículo mismo y sobre los cuales el Congreso se pronuncia en la ley anual de presupuesto, definiendo el monto y el destino de los mismos. Con esta facultad, que no corresponde a las excepciones bajo las cuales el gobierno pueda decretar gasto, se está modificando mediante decreto una disposición cuyo origen exclusivo es la ley, y violentando competencias y facultades de la rama legislativa.

2. Al facultar al gobierno para modificar “otros gastos de inversión”, con los que ni siquiera se limita el espectro en cuanto a la naturaleza del gasto como es el caso de los fondos de cofinanciación.

Los gastos de inversión pueden ser cualquiera que no este dentro de los propios de funcionamiento del Estado. Es claro que al igual que el numeral primero, se está facultando al Gobierno ya sea para decretar gasto, mediante la creación, la modificación del que se decreto por ley o mediante la supresión del mismo. Según los actores, las normas son no sólo inconstitucionales por violar las competencias del congreso sino que, además, en la práctica han permitido revivir los llamados "auxilios parlamentarios" sobre los cuales "la Constitución de 1991 estableció una clara prohibición". Así, estas

disposiciones permiten que exista "un sistema irregular en el cual el gobierno le confiere a los parlamentarios unos “cupos” para que estos postulen proyectos ante los diversos fondos del sistema nacional de cofinanciación. Dichos proyectos, que desde el punto de vista técnico son apropiaciones presupuestales de gasto que aparecen relacionadas en el decreto de liquidación y no en la ley anual de presupuesto como sería lo que se ajusta a la carta política, según se explica en esta demanda". Finalmente los actores reiteran la importancia del tema de la presente demanda pues consideran que "el presupuesto es uno de los principales elementos a través de los cuales el Estado Colombiano se puede consolidar como tal, y como Estado Social y de Derecho". Por ello consideran que si bien es posible que "para cuando la sentencia que se produzca con ocasión de la presente acción pública, la ley 224 de 1995 ya no tenga vigencia", el pronunciamiento de la Corte debe ser de fondo a fin de que la "misma sentencia sirva de sendero para el respeto de las normas constitucionales".

IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS La ciudadana Blanca Elisa Acosta Suárez, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene en el proceso y defiende la constitucionalidad de las normas acusadas.

Según su criterio, los actores fundan sus cargos en una inadecuada interpretación de la naturaleza del decreto de liquidación y de las competencias del Congreso y el Ejecutivo en materia de gasto público. Por ello la ciudadana comienza por precisar que "una cosa es decretar los gastos, y, otra, es incluirlos en la ley anual del presupuesto de manera

posterior". Así, el Congreso, mediante ley previa, ordena el gasto público, que es una "etapa anterior a la realización misma del gasto, que se hace a través del presupuesto, pues, indispensable para hacer realidad la ley anterior es el presupuesto, porque la ley anual del presupuesto señala precisamente cuáles son las cuantías, partidas de gasto que se hacen para ese año." Luego la interviniente estudia las principales normas constitucionales y orgánicas relativas al proceso de preparación y aprobación del presupuesto, así como la regulación del decreto de liquidación del mismo. Igualmente destaca la especial importancia que en esta normatividad ha adquirido el tema de la "cofinanciación, acorde con las políticas de descentralización en boga desde décadas pasadas y que alcanzan suma relevancia al expedirse la Constitución Política de 1991, lo cual se refleja en la preocupación del Legislador por plasmar en la Ley Orgánica del Presupuesto normas que permitan ciertas garantías sobre la aprobación y ejecución de dichas partidas, logrando una mayor participación de la colectividad, en aras de la atención de necesidades básicas cuya satisfacción es prevalente en un Estado Social de Derecho." Este recorrido normativo la lleva a señalar al respecto: Queda claro el proceso y la manera agregada como se presenta al Congreso, se debate y aprueba, el presupuesto de gastos o ley de aprobaciones, a nivel de funcionamiento, servicio de la deuda e inversión. De suerte que, acorde con la disponibilidad de recursos y el Plan de Desarrollo, se incluyen las apropiaciones que permiten satisfacer las necesidades prioritarias de inversión, consultando fines de interés

general, con el propósito de lograr la justicia distributiva que persigue el Estado Social de Derecho, siendo éste el norte que debe seguir, por mandato Constitucional, la República de Colombia. Con posterioridad a la sanción presidencial de la ley anual, el Gobierno debe expedir el Decreto de Liquidación del Presupuesto, allí se clasifican y definen los ingresos y gastos, y se acompaña de un anexo en el cual se detallan los gastos, es decir, en esta instancia opera la desagregación de las apropiaciones presupuestales. Esto en virtud de lo ordenado por el Artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, al consagrar que corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación, el cual se acompaña con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo. La ciudadana enfatiza entonces "que el decreto de liquidación no reemplaza la ley anual del presupuesto, ni mucho menos puede decretar un gasto, ya que ni siquiera en la misma ley anual de presupuesto puede hacerse, pues el gasto se decreta en leyes anteriores a ésta". Según su criterio, el anexo del decreto de liquidación con la desagregación definitiva de las partidas no hace parte integral del decreto, ni tiene fuerza normativa propia pues simplemente pretende "facilitarle a los diferentes órganos que conforman el presupuesto la contabilización y las operaciones de ejecución presupuestal, inclusive sirve para que los particulares ajenos a la técnica sui-generis de la materia, puedan comprender y fiscalizar la actuación de quienes de una u otra manera participan en el proceso en mención." Por ello considera que

los cargos de los actores carecen de fundamento y concluye al respecto: De manera que, los argumentos expuestos en su momento en el Congreso por el Senador Juan Camilo Restrepo Salazar y que se invocan por los actores en esta demanda, se desvirtúan en la medida que el decreto de liquidación no aprueba gastos que no hubieran pasado por el tamiz del Congreso, sino que en el anexo se desagregan las partidas con un detalle mayor al de funcionamiento, servicio de la deuda e inversión, las cuales han sido ya autorizadas como gasto por el Congreso. Bajo la óptica del Senador Restrepo, tendría que el legislador aprobar hasta el más mínimo detalle de los gastos y precisamente eso no es lo previsto por las normas que regulan la materia, otra interpretación llevaría a un debate infinito, puesto que debería, entonces, contemplarse específicamente las partidas destinadas a materiales y suministros, servicios públicos, comunicaciones y transporte, por citar algunos ejemplos, lo cual es aprobado en la ley al nivel de gastos de funcionamiento, pero que si se hace de otra manera significaría una total inflexibilidad de los órganos que conforman el Presupuesto General de la nación para la ejecución del mismo, con las consecuencias que esto conlleva. Siendo el proceso presupuestal dinámico y no estático, no puede darse la posibilidad de que el presupuesto sea aprobado al máximo de detalle, pues implicaría estar permanentemente tramitado en el Congreso modificaciones al mismo. Finalmente la interviniente estudia la transitoriedad de la medida impugnada y considera que la Corte no debe decidir de fondo, pues ésta se aplicaba a la vigencia fiscal de 1995, por lo cual "es evidente, que ni

siquiera al momento de la presentación de la demanda se encontraba vigente". En todo caso, agrega la ciudadana, esta naturaleza transitoria no implica la inconstitucionalidad de la medida incorporada al estatuto orgánico presupuestal pues "el tránsito de una normatividad a otra requiere, en ciertas ocasiones, la necesidad de consagrar mecanismos de transición, que, precisamente, permiten hacer efectivos los nuevos preceptos, sin generar traumatismos en la aplicación de lo vigente hasta esa fecha." En ese orden de ideas, señala la interviniente, "el mecanismo previsto en la norma transitoria de la ley orgánica, que, se repite, hoy en día no es aplicable, por ser únicamente para la vigencia fiscal de 1995, era el de otorgarle una viabilidad condicional a los proyectos de cofinanciación identificados en el decreto de liquidación, es decir gastos ya aprobados por el Congreso en la Ley Anual de Presupuesto."

V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA

NACIÓN.

En su concepto de rigor, el Procurador General de la Nación (E), José León Jaramillo Jaramillo, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 59 de la Ley 224 de 1995 y que se inhiba de pronunciarse en relación con los artículos 121 del decreto 111 de 1996 y 16 de la Ley 225 de 1995. Así, en relación con el artículo 121 del Decreto 111 de 1996, el Procurador considera que la Corte no es competente pues "el texto demandado pertenece a un decreto ejecutivo cuyo conocimiento está atribuido al

máximo Tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa". Según su criterio, de acuerdo a la propia jurisprudencia de la Corte, este decreto compilador no tiene fuerza de ley, pues no puede derogar, suprimir o modificar los preceptos compilados De otro lado, respecto del artículo 16 de la Ley 225 de 1995 también se solicita a la Corte inhibirse pues "el contenido normativo demandado no guarda ninguna conexión con los cargos aducidos", por lo cual considera que el precepto impugnado carece "de concepto de violación y por ende la demanda es inepta en tal sentido." Por ello el Procurador centra su examen en el artículo 59 de la Ley 224 de 1995 y considera que el punto esencial de debate es "si el Legislador puede autorizar al Ejecutivo para que por medio del decreto de liquidación del presupuesto, efectúe traslados presupuestales entre los fondos de cofinanciación y de otros gastos de inversión." Para responder a ese interrogante el Ministerio Público estudia brevemente el proceso presupuestal colombiano, al que califica de "sistema integrado por un conjunto de preceptos constitucionales y orgánicos de naturaleza eminentemente procesal, que regula, de un lado, los distintos aspectos y etapas que lo componen, y de otro, las funciones de las autoridades que participan en su desarrollo." Considera entonces que el camino presupuestal comprende cuatro etapas, "que en su orden lógico y cronológico corresponden a las de preparación y formulación; discusión y aprobación; liquidación y ejecución del presupuesto, donde los protagonistas son el Gobierno Nacional y el Congreso de la República, correspondiéndole al primero su preparación y formulación. como también

su liquidación y ejecución, mientras que en observancia del principio democrático, al segundo le está asignada su discusión y aprobación." Luego el Procurador destaca la especial naturaleza de la ley anual de presupuesto, la cual únicamente pretende efectuar una correcta ejecución fiscal dentro del período fiscal correspondiente, por lo cual tiene una duración y extensión efímera y no puede regular aspectos que son más propios de la ley orgánica. Concluye entonces el Procurador: Las disposiciones generales de la Ley Anual del Presupuesto no pueden establecer principios, asignar competencias ni convertirse en el sistema legal que organice el proceso presupuestal. En lo concerniente al decreto de liquidación del presupuesto, se tiene que