CC - C688-2011

Sentencia C-688/11

DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-Existencia de cosa juzgada constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione

DEROGATORIA DE INCENTIVOS ECONOMICOS EN LAS

ACCIONES POPULARES-Precedente jurisprudencial DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No desconoce el principio de progresividad, ni la prohibición de regresividad de los derechos sociales DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas públicas DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No establece una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional para la defensa de los derechos colectivos DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No es una restricción irrazonable o desproporcionada del derecho político DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Obligación del demandante de exponer coherentemente los cargos por los cuales estima violado el ordenamiento DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes

Referencia: expedientes D-8471, D-8478,

D-8480 y D-8484 (acumulados).

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Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la ley 472 de 1998 – Acciones Populares y Grupo”.

Accionantes: Jhoan Osorio Plazas y otros (D-8471)

Andrés Gutiérrez Salgado (D-8478) Alberto Botero Castro (D-8480) Jairo Manolo Granda Triana (D-8484)

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la presente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad los ciudadanos Jhoan

Osorio Plazas, Seguey Palacios Martínez, Claudia Amín Viaña (D-8471), Andrés Gutiérrez Salgado (D-8478), Alberto Botero Castro (D-8480) y Jairo Manolo Granda Triana (D-8484) demandan la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la ley 472 de 1998 – Acciones Populares y Grupo”. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del 24 de marzo de dos mil once (2011), dispuso acumular las precitadas demandas para tramitarlas conjuntamente.

La demanda se admitió por Auto del siete (7) de abril de dos mil once (2011). En la misma providencia se dispuso: (i) fijar en lista el asunto y simultáneamente correr traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia; (ii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia y al Presidente del Consejo de Estado; (iii) invitar al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Comisión Colombiana de Juristas, así como a las facultades de derecho de las universidades de los Andes, Javeriana, Libre y del Norte para que intervinieran expresando su opinión respecto de las normas impugnadas.

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Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre el asunto de la referencia. II.- NORMA DEMANDADA Teniendo en cuenta que la Ley 1425 de 2010 fue acusada en su totalidad, a continuación la Corte hace la transcripción de la misma conforme a su publicación en el Diario Oficial 47.937 del 29 de diciembre de 2010: “LEY 1425 DE 2010 (diciembre 29) Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de

1998. ARTÍCULO 2o. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”. III.- LAS DEMANDAS 1.- Expediente D-8471 (Jhoan Osorio Plazas y otros) Los accionantes consideran que la Ley 1425 de 2010 vulnera los artículos 42 a 77, 83 y 84 de la Constitución, en concordancia con el artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en lo referente al principio de progresividad. Explican que dicho principio irradia la esencia de los derechos económicos, sociales y culturales e implica que cuando un derecho de tal naturaleza ha sido reconocido por el Legislador, “éste no puede retrotraer su protección, sino por causas que beneficien a toda la colectividad dentro de una sociedad democrática”. En su concepto, la Ley 1425 de 2010 es una norma regresiva por cuanto “no permite el progreso económico al quitar un derecho como es el incentivo económico en las acciones populares consagrado en la ley 472 de 1998”. A su juicio, la sociedad no puede verse asaltada en su buena fe “en un Congreso o legislador que bajo el pretexto de proteger los recursos e intereses del Estado, según él esquilmados por los actores populares en las acciones populares, desconoce un derecho económico resultado a título económico (sic), sin que existan con esa derogatoria una contraprestación que beneficie a toda la sociedad democrática (sic)”.

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Concluyen que como las acciones populares ya habían sido reguladas por el

Legislador en los términos del artículo 84 superior, no era dable al Congreso pretender reformarlas en detrimento de los principios de progresividad y no regresividad. 2.- Expediente D-8478 (Andrés Gutiérrez Salgado) El ciudadano pide que se declare inexequible la Ley 1425 de 2010 por violación de los artículos 13, 25, 29, 53, 229 y 230 de la Constitución, así como los artículos 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. De manera preliminar recuerda que el reconocimiento de los incentivos económicos para las acciones populares fue una decisión libre y soberana del Legislador colombiano, cuya derogatoria, doce años después, no puede operar retroactivamente, “pues se estaría afectando, por un procedimiento judicial administrativo, el derecho a un incentivo otorgado por ley a las personas que iniciaron procesos de acción popular con base en la Ley 472 de 1998”. Desde la óptica descrita propone los siguientes argumentos de inconstitucionalidad: - Transgresión del derecho a la igualdad (art. 13 CP). Afirma que al permitirse la aplicación retroactiva de la norma recientemente aprobada se establece una “odiosa discriminación entre los ciudadanos” al convalidar la adopción de decisiones judiciales desiguales respecto de la misma materia, porque los ciudadanos que han promovido acciones populares y obtenido sentencia favorable antes de la vigencia de la Ley 1425 de 2010 han tenido derecho al incentivo económico, mientras que los ciudadanos que no han obtenido sentencia, en muchas ocasiones por factores imputables al propio Estado, ven

cercenado injustamente ese mismo derecho. - Vulneración del derecho al trabajo (art. 25 y 53 CP). En su sentir, la supresión del incentivo a quienes adelanten exitosamente acciones populares menoscaba el derecho al trabajo, por cuanto se trata de un beneficio derivado del ejercicio de una actividad laboral, unas ocasiones compleja y otras altamente arriesgada. En esa medida, continúa el demandante, al cercenar la posibilidad de obtener el incentivo “por los procesos adelantados con anterioridad a la vigencia de la Ley 1425 de 2010” el Estado burla un derecho que fue reconocido a los demandantes cuya actividad resulte efectiva. Así mismo, insiste en que en virtud del principio de favorabilidad en materia laboral, debe salvaguardarse los derechos de quienes iniciaron acciones populares durante la vigencia de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. - Desconocimiento del derecho de acceso a la justicia (art. 229 CP, art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Sostiene el demandante que “al derogar, mediante ley con efecto retroactivo, el derecho a un incentivo económico de los ciudadanos que promovieron acciones populares bajo la vigencia de la Ley 472 de 1998, la Ley 1425 de 2010 está violando el derecho Sentencia C-688 de 2011 5 de acceso a la justicia en materia específica de derecho al incentivo de esos ciudadanos, en caso de que prosperen las pretensiones de las acciones promovidas”, lo que a su vez conduciría a una suerte de denegación de justicia. - Menoscabo de los principios de equidad, confianza legítima y de la

jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos como criterios auxiliares de la actividad judicial (art. 230 CP). Al respecto, luego de hacer algunas transcripciones doctrinarias y jurisprudenciales, el ciudadano concluye que el Legislador cambió las reglas de juego de los procesos en trámite, “pretendiendo hacer valer normas procesales con carácter retroactivo”, en detrimento de la seguridad jurídica y de la confianza de los ciudadanos, “que esperan del Estado, en particular del poder legislativo, la promulgación de normas claras que no causen perjuicio a las personas o que se las coloque en situación de desigualdad”. - Violación al debido proceso (art. 29 CP, art. 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y art. 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos). A juicio del actor, por la forma como fue redactado el artículo 2º de la Ley 1425 de 2010, “quedó abierto el espacio para una posible aplicación retroactiva de esa disposición, por parte de los operadores judiciales, a los procesos de acción popular que estén siendo tramitados al momento de entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010”. A su parecer ello desconoce la obligación de adelantar los procesos conforme a leyes preexistentes a la fecha de inicio de los mismos, además de afectar la prohibición de aplicar normas retroactivamente. El demandante reseña un pronunciamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (caso Baena Ricardo y otros contra Panamá), con el propósito de insistir en el carácter irretroactivo de la ley y el respeto al debido

proceso. Así mismo, hace referencia a informes de prensa y pronunciamientos del Consejo de Estado, en relación con la incertidumbre que ha generado la aplicación de la Ley 1425 de 2010 frente al reconocimiento de los incentivos para las acciones populares promovidas con anterioridad a su expedición. 3.- Expediente D-8480 (Alberto Botero Castro) El actor reclama la inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010 por violación del Preámbulo y de los artículos 1, 6, 13, 29, 58, 88, 150-1, 154, 169, 209, 228, 229 y 230 Superiores. Bajo el acápite “alcance de la presente demanda”, el ciudadano aclara que como la Ley 1425 de 2010 “abre la posibilidad de interpretar que ella se dictó con efectos retrospectivos en lo relacionado con la eliminación de los incentivos”, su demanda “queda circunscrita únicamente a los cargos por la inconstitucionalidad de que esos supuestos efectos retrospectivos se interpreten y apliquen para sentencias en acciones populares en trámite, cuyos autos admisorios se hubiesen proferido antes de la fecha de promulgación de Sentencia C-688 de 2011 6 la citada ley, cuando el beneficiario patrimonial de la derogatoria de los incentivos resulte ser una persona natural o jurídica de derecho privado y cuando el sacrificado patrimonial por la eliminación sea un actor popular privado o público” (resaltado original). Para ello plantea numerosos y dispersos cuestionamientos de inconstitucionalidad que la Sala sintetiza en los siguientes términos:

• Reserva de iniciativa legislativa (art. 154 CP). El ciudadano sostiene que el artículo 154 de la Constitución hace una enunciación taxativa -para lo cual utiliza el adverbio “sólo”- de los asuntos respecto de los cuales el Gobierno tiene iniciativa legislativa, entre los que no se enmarca la temática regulada en la Ley 1425 de 2010, relativa a la derogatoria de los incentivos en las acciones populares. Por lo tanto, asegura, dicho asunto no podía ser tramitado por iniciativa del Gobierno, como en efecto ocurrió. - Unidad de materia (art. 158 CP). En criterio del demandante, la derogatoria de los incisos 2º y 3º del artículo 40 de la Ley 472 de 1998 nada tenía que ver con la eliminación de los incentivos en las acciones populares y era completamente independiente de ellos, por versar sobre la responsabilidad patrimonial de ciertos servidores públicos y el acceso a documentos en materia de contratación estatal. - Acceso a la justicia y sujeción al imperio de la ley (arts, 1, 6, 228 y 229 CP).

Sobre el particular recuerda que las normas suprimidas ya habían sido avaladas por la Corte en las Sentencias C-088 de 2000 y C-459 de 2004, de manera que ahora se “establece una nueva modalidad de inconstitucionalidad, derivada de la derogatoria de normas expresamente declaradas exequibles”, más aún cuando desarrollaban principios superiores y ahora desaparecen del ordenamiento jurídico. Dicha derogatoria, en su sentir, “da lugar a una anfibología o mejor, a una ambivalencia en materia de la hermenéutica de las leyes, la vigente y la

derogada, pues el interesado en sustraerse de los efectos patrimoniales de la cláusula de responsabilidad solidaria podría aducir en su favor la derogatoria, retrospectiva o no, de la norma que antaño preceptuaba esa responsabilidad, lo cual pone a la disposición acusada en franca incompatibilidad con los arts. 228 y 230 de la Constitución, puesto que el limbo jurídico introducido por la ley acusada establecería una talanquera a la aplicación certera de los mandatos de prevalencia del derecho sustancial y del imperio de la ley”. - Violación del derecho a la igualdad (art. 13 CP). Luego de recordar que el propósito del Legislador fue evitar la lesión al patrimonio público con el pago de incentivos en las acciones populares, advierte que el contenido final del las normas acusadas derogó todos los incentivos sin distinción alguna y, “a pretexto del castigo a los actores populares especializados en depredar sin contemplaciones los patrimonios públicos, oculta el sesgo de favorecimiento a la persona natural o jurídica de derecho privado que defraude la integridad del patrimonio público en contra de quien, acucioso quizá, afronte las Sentencia C-688 de 2011 7 consecuencias de la acción popular, sesgo violatorio del art. 13 de la Carta”. Además, afirma el demandante, la discriminación se acentúa si se tiene en cuenta que en muchos casos los actores populares se ven enfrentados a instituciones o conglomerados privados caracterizados por su enorme poderío económico y de cabildeo, “lo que determina una descomunal asimetría a la

que responden los incentivos derogados”. Cuestiona en últimas que el Legislador no haya diferenciado entre las acciones populares incoadas por los “depredadores de patrimonios públicos” y las “promovidas por otros actores populares en las cuales el incentivo no afectaría a las finanzas públicas”. - Violación del derecho de propiedad y de las competencias del Legislador (arts. 58 y 150-1 CP). En este sentido asegura que el Congreso incurrió en una omisión legislativa y no cumplió con el deber de dictar “disposiciones positivas relacionadas con el tránsito legislativo”, olvidando que al momento de expedirse la Ley 1425 de 2010 estaban en trámite miles de acciones populares, “lo que tornaba necesario establecer las normas reguladores de las hipótesis fácticas correspondientes, normas echadas de menos no obstante que eran necesarias para los correctos entendimientos de la ley acusada”. A su parecer, la Ley 472 de 1998 reconoció el incentivo como un verdadero “derecho”, que por su carácter patrimonial era de naturaleza sustancial tanto para los actores populares públicos como particulares. En consecuencia, sostiene el demandante, negar su reconocimiento en el caso de estos últimos representa también la violación del derecho de propiedad. Aclara que no cuestiona la supresión de incentivos cuando lo que se pretende es la depredación del erario público, pero sí “el eventual resultado de la ley acusada que, a través de interpretaciones sofísticas y amañadas referidas a la supuesta retroactividad, termine por favorecer, a través de la sentencia en las acciones populares en trámite, los intereses de los particulares involucrados en

defraudaciones a los patrimonios públicos, por cualquiera de sus múltiples modalidades” (resaltado original). Por lo tanto, insiste en que el Congreso estaba obligado a dictar un régimen de transición tomando en cuenta las diferencias fácticas entre los sujetos involucrados en desarrollo de una acción popular, más aún cuando su objetivo no apuntó a restringir retrospectivamente los incentivos, sino solo hacia el futuro. Precisa que no obstante la potestad de libre configuración del Legislador, “al derogar indiscriminadamente los incentivos, incluso aquellos a cargo de los particulares, se abstuvo de aplicar las transcritas reglas constitucionales del art. 58 Superior, con lo cual introdujo en la ley un factor de desigualdad negativa en contra de los actores en acciones populares que, por sus objetivos, no se ubicaban en contravía de los intereses patrimoniales ni de las alcaldías, ni de las gobernaciones, ni de los entes territoriales, ni de las entidades del orden nacional”.

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En síntesis, el ciudadano advierte sobre un “previsible caos interpretativo por efectos de la omisión legislativa relativa por falta de regulación respecto de la vigencia del a ley y sus alcances en lo relacionado con los derechos patrimoniales intervenidos en la ley acusada”, lo que a su juicio conduce inevitablemente a declarar inexequible la Ley 1425 de 2010. - Desconocimiento de otras normas constitucionales. Finalmente, el ciudadano señala que “en la medida que el Legislador no cumplió con su deber de concretar cuáles eran las disposiciones que derogaba y modificaba (…) viola

notoriamente el Preámbulo y los arts. 1º, 13, 29 inciso 2º, 58, 150-1, 169 inciso 1º, 209, 228, 229 y 230 Superiores”. Sobre este aspecto destaca que era un requisito elemental de transparencia separar expresa y detalladamente las normas modificadas de las derogadas, indicando la vigencia en uno y otro caso, lo cual no ocurrió y ha desencadenado una compleja situación de incertidumbre que permite una “amañada interpretación” de la ley, “dejando al garete el asunto, que por ningún motivo es de poca monta”. En todo caso, recuerda que como la Corte no puede invadir las competencias del Legislador y no le es dable dictar una sentencia de constitucionalidad condicionada para subsanar las omisiones anotadas, debe retirar del ordenamiento las normas en cuestión. 4.- Expediente D-8484 (Jairo Manolo Granda Triana) El demandante solicita que se declare inexequible la Ley 1425 de 2010 por infringir los artículos 1, 2, 58, 89, 90 y 158 de la Constitución. De manera previa ofrece algunas reflexiones acerca de la razón de ser de los incentivos económicos en las acciones populares y su reconocimiento por la jurisprudencia constitucional, así como de la libertad de configuración del Congreso para regularlos dentro de los límites que la Carta Política impone en cuanto a las garantías mínimas individuales y colectivas. Se refiere luego a los que denomina “supuestos perjuicios patrimoniales causados al erario público”, derivados de la prosperidad de las acciones

populares. Sostiene que esta no es una razón válida para derogar los incentivos, porque “más allá de que este tema se haya vuelto un negocio de algunos, lo cual además no es reprochable en una sociedad capitalista como la nuestra y que constitucionalizó la libertad de empresa, lo cierto es que ello demuestra precisamente que las acciones populares han tenido éxito en la medida en que son las autoridades públicas quienes no cumplen con sus funciones y competencias, lo que ha venido generando la recurrente amenaza y vulneración de los derechos colectivos”. Añade que en la práctica la eliminación de incentivos desnaturaliza las acciones populares, porque las personas interesadas en emplearlas no verían recompensada su actuación luego de varios años de gestión. Para sustentar su aserto, solicita se oficie al Consejo Superior de la Judicatura para que informe Sentencia C-688 de 2011 9 y certifique el número de acciones populares presentadas luego de la expedición de la Ley 1425 de 2010. Indica que la figura de los incentivos económicos en el marco de las acciones populares desarrolla los artículos 89 y 90 de la Constitución. De un lado, porque estimula a la ciudadanía a ejercer el control a la actividad de las autoridades públicas y de los particulares; de otro, porque representa la forma de hacer responsable a las autoridades por los daños causados como consecuencia de la violación de derechos e intereses colectivos. Por lo anterior, entiende que la norma acusada vulnera los mencionados artículos, “en la medida en que el incentivo es la única figura e institución jurídica que les da desarrollo a tales disposiciones, y es además uno de los

mecanismos previstos como procedimiento necesario para propugnar por la protección de los derechos colectivos”. En criterio del demandante, la eliminación de la figura de los incentivos económicos en las acciones populares implica dos graves consecuencias: descongestionar los despachos judiciales en contra de los intereses de la colectividad que se ha visto beneficiada del uso de las acciones populares; y cohonestar la corrupción y desidia al interior de las entidades del Estado encargadas de proteger los derechos e intereses colectivos. De otra parte, afirma que para las acciones populares iniciadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010 existe un “derecho adquirido” a recibir los incentivos económicos, “el cual depende únicamente de la prosperidad de las pretensiones de la acción popular, derecho adquirido que ha sido desconocido por la endilgada de inconstitucional”. Por último menciona la posible violación del artículo 158 Superior, en el evento en que la Ley 1425 de 2010 no haya sido publicada “en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”. IV.- INTERVENCIONES 1.- Ministerio del Interior y de Justicia  Viceministro de Justicia y del Derecho Mediante escrito presentado el 9 de mayo de 2011, el Viceministro de Justicia y del Derecho solicita a la Corte declarar exequible la ley demandada. En primer lugar, asegura que la eficacia de este mecanismo no depende en modo alguno del otorgamiento del incentivo económico, porque la Ley 472 de 1998 cuenta con una serie de dispositivos que le otorgan la idoneidad y eficacia necesarias para asegurar la vigencia de los derechos colectivos, como

el régimen de medidas cautelares, su impulso oficioso, la posibilidad de promover acciones sin apoderado judicial, entre muchas otras. Por tal motivo, Sentencia C-688 de 2011 10 dice, el argumento según el cual la eliminación del incentivo anula su protección por vía judicial, carece de todo sustento. En segundo lugar, sostiene que las medidas adoptadas mediante la Ley 1425 de 2010 no lesionan ningún principio o derecho constitucional, por las siguientes razones: - La eliminación del incentivo no vulnera el principio de progresividad, el cual se predica exclusivamente del contenido de los derechos y no de un mecanismo accesorio de su garantía jurisdiccional. En este sentido, únicamente se lesionaría el principio de progresividad si a través de la ley se restringiese el núcleo esencial de uno de estos derechos colectivos, fenómeno que evidentemente no se presenta en el caso concreto. - Al contrario de lo sostenido por los demandantes, la eliminación del incentivo restaura el derecho a la igualdad que se había visto menoscabado al fijar un privilegio para las acciones populares y no para las acciones de tutela, cuando una y otra tenían igual relevancia constitucional. - Tampoco se afecta el derecho al debido proceso y el principio de seguridad jurídica, por cuanto en estricto sentido la medida no ordena la aplicación retroactiva de la ley en detrimento de los derechos adquiridos por quienes han propuesto las acciones populares con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley, sino únicamente su aplicación retrospectiva. En estas circunstancias, como el derecho al incentivo solo se adquiría con su reconocimiento en la respectiva sentencia, la supresión del beneficio únicamente afecta las

expectativas de quienes habían propuesto una de estas acciones, pero no habían consolidado su derecho por no existir una sentencia judicial que reconociese el correspondiente incentivo. - Finalmente, la ley demandada no solo no vulnera ningún derecho o principio constitucional, sino que además concreta y materializa el principio de solidaridad, al permitir que las personas propongan la acción con el único fin de garantizar la vigencia de los derechos colectivos. De otra parte, el interviniente sostiene que tampoco se configura ninguno de los vicios procedimentales y de competencia alegados por los demandantes, por las siguientes razones: - No es cierto que el Gobierno Nacional únicamente tenga iniciativa legislativa en las materias enunciadas en el inciso 2º del artículo 154; lo que sucede es que en dichas áreas tiene iniciativa exclusiva, pero ello no obsta para que puede presentar proyectos de ley en las demás materias, como efectivamente ocurrió en el presente caso. - Tampoco es cierto que se haya vulnerado el principio de unidad de materia, pues en realidad todo el procedimiento legislativo giró en torno a una única Sentencia C-688 de 2011 11 problemática, como es la derogación de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, una de cuyos ejes era el incentivo para las acciones populares. Finalmente, asegura que no es admisible el argumento según el cual la ley desconoce la jurisprudencia constitucional vigente, dado que las decisiones de constitucionalidad únicamente avalaron la creación del estímulo económico, pero en modo alguno cercenaron la libertad de configuración legislativa del Congreso para eliminarlo en cualquier momento por razones de conveniencia.

 Dirección de Ordenamiento Jurídico La representante de la Dirección de Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia solicita a la Corte que se declare inhibida para proferir decisión de fondo o, en su defecto, declare exequible la Ley 1425 de 20101. Afirma que en el curso del trámite en el Congreso de la República el proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara, 169 de 2010 Senado, por el cual se derogan algunos artículos de la Ley 472 de 1998, “fue ampliamente debatido, pues si bien inicialmente en primero y segundo debate en la Cámara de Representantes, el proyecto fue aprobado conforme a su iniciativa, es decir, eliminando los incentivos económicos, lo cierto es que en el tercero y cuarto debate en el Senado de la República se propuso su modificación en el sentido de no eliminar el incentivo económico sino reducirlo en cierto porcentaje”. Señala que las sentencias C-215 de 1999, C-459 de 2004 y C-512 de 2004, en las cuales la Corte Constitucional definió aspectos tales como el alcance, la naturaleza y la finalidad de las acciones populares, así como el fundamento constitucional del incentivo económico que se reconocía por el ejercicio de la acción popular, no necesariamente “sirven de antecedentes para efectos de determinar la constitucionalidad de la norma impugnada en esta oportunidad”. Sostiene que la doctrina nacional ha sido prolija en pronunciamientos sobre la necesidad y conveniencia de la supresión del incentivo económico de las acciones populares, resaltando los siguientes: (i) de acuerdo con la

Corporación Excelencia en la Justicia, es necesario distinguir entre el tratamiento dado a los incentivos previstos en el artículo 39 de la ley y los establecidos en el artículo 40, “porque en relación con los primeros –entre diez y 150 salarios mínimos mensualesla exigencia del incentivo y su monto parecen adecuados para el cumplimiento de los fines para los cuales se diseñó, pero resulta distinto el incentivo en acciones populares relativas a la moral administrativa, caso en el cual los demandantes tienen derecho a recibir el quince por ciento del valor que recupere la entidad pública en la acción popular, pues un número importante de acciones populares relacionadas con la moralidad pública hace referencia a la celebración o ejecución de contratos de los cuales es parte el Estado, que en muchos casos involucran enormes recursos”; (ii) el ex constituyente Jaime Castro ha 1 La intervención reitera ampliamente los argumentos presentados en el expediente D-8456.

Sentencia C-688 de 2011 12 advertido sobre la necesidad de revisar el asunto de los incentivos económicos en las acciones populares, porque aunque se establecieron como un estímulo han terminado teniendo efectos perversos, toda vez que algunas personas profesionalizaron la presentación de acciones populares por toda clase de motivos.

Procede luego al examen independiente de cada uno de los cargos formulados. Afirma que contrario a lo expuesto por los demandantes, las disposiciones demandadas no vulneran ningún principio o derecho constitucional, por las siguientes razones: - No se desconoce el principio de progresividad, porque el incentivo económico previsto en la Ley 472 de 1998 no es por sí mismo un derecho

económico del que pueda predicarse el referido principio; se trata únicamente de un elemento accesorio a una garantía jurisdiccional de los derechos colectivos. - No se afecta el principio de buena fe sino que, al contrario, la supresión del incentivo protege la buena fe del Estado y de la sociedad que se encontraba asaltada cuando la acción p