CC - C704-2015

Sentencia C-704/15

COMPETENCIA EXCLUSIVA DEL INSTITUTO GEOGRAFICO

AGUSTIN CODAZZI PARA CONTRATACION DE DETERMINADAS ACTIVIDADES ESPECIALIZADAS EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Desconocimiento del principio de unidad de materia La Corte considera que el precepto demandado es contrario con el principio de unidad de materia, en tanto uno de los criterios para definir su cumplimiento en el caso de las leyes de presupuesto es la índole temporal de la disposición respectiva. Una norma que prevé la exclusividad para la prestación de determinados servicios por parte de un establecimiento público y la consecuente obligación de suscribir contratos interadministrativos para el efecto, tiene vocación de permanencia y, por ende, excede el ámbito de validez constitucional de las normas que hacen parte de la regulación legal que prescribe el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones. En cambio, la Corte comprueba que la norma acusada es una modalidad es modificación sustantiva de otras previsiones que no tienen carácter presupuestal, infringiéndose con ello las condiciones para el cumplimiento del principio de unidad de materia. LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicación del principio de unidad de materia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDADImplicaciones/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad CONEXIDAD TEMATICA-Concepto La conexidad temática refiere a la vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el cual versa una ley y la materia de la

norma objeto de acusación. Al respecto, debe tenerse en cuenta que una misma ley puede tener varios núcleos temáticos, de modo que dicha vinculación debe predicarse de al menos uno de tales núcleos, para que se considere cumplido el requisito de unidad de materia. CONEXIDAD CAUSAL-Concepto La conexidad causal es definida por la jurisprudencia como la identidad entre la identidad entre los motivos que dieron lugar a la expedición de la ley y la de cada una de las disposiciones que la integran. Se trata entonces de una unidad de causa a lo largo de la iniciativa, habida cuenta la posible complejidad temática que ofrezca el articulado respectivo. 2 CONEXIDAD TELEOLOGICA-Concepto La conexidad teleológica, se refiere a la unidad de propósitos entre la ley respectiva y la norma acusada. En términos de la Corte, dicha modalidad de conexidad “consiste en la identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de sus disposiciones en particular. Es decir, la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley”. CONEXIDAD SISTEMATICA-Concepto La conexidad sistemática se explica en la relación existente entre las diferentes disposiciones de la ley, de modo que ellas conformen “un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna.” Sobre esta modalidad de conexidad, la jurisprudencia constitucional también ha señalado que “se presenta cuando todo el conjunto de reglas o de principios recogidos en un estatuto determinado, en este caso en una ley de la República, tiene alguna

relación entre sí, o está enlazado de alguna manera, de forma que globalmente considerado contribuye a regular armoniosamente un mismo asunto o materia. En tal virtud, este conjunto de reglas y principios presenta una integralidad temática y una coherencia interna, que facilitan a los ciudadanos conocer sus obligaciones jurídicas de manera ordenada, y por ello garantiza su seguridad jurídica.” LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Naturaleza/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Límites que impone el principio de unidad de materia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vinculación de carácter temporal

Referencia: expediente D-10706

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 123 de la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2015”.

Actor: Walter Alturo Tapiero.

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

3 Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. El ciudadano Walter Alturo Tapiero, actuando en nombre propio y como representante legal de la Sociedad Colombiana de Topógrafos, formuló

demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 123 de la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”. Esto, al considerar que vulnera los artículos 158 y 333 de la Constitución Política.

2. Mediante auto del 12 de mayo del año en curso, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda para que el ciudadano Walter Alturo Tapiero aclarara la calidad en que presentaba la acción pública de inconstitucionalidad, ya que la suscribió invocando su condición de representante legal de una persona jurídica.

También inadmitió la demanda al estimar que los cargos propuestos por el actor incumplían los requisitos de claridad, pertinencia y suficiencia. Para fundamentar lo anterior indicó que (i) con relación al cargo referente al presunto desconocimiento del principio de unidad de materia (Art. 158 C.P.), la demanda se limitaba a realizar afirmaciones sin explicar las razones por las cuales consideraba que la norma señalada no guarda relación de conexidad causal, temática, teleológica ni sistemática con la Ley 1737 de 2014, al igual que estimó que el cargo propuesto presentaba argumentos impertinentes porque partían de valoraciones subjetivas sobre los posibles escenarios de restricción excluyente frente a otras entidades que desarrollan las actividades descritas en el artículo 123 demandado; (ii) respecto al cargo por desconocimiento del artículo 333 C.P., la demanda era insuficiente porque carecía de argumentos tendientes a demostrar de qué forma se configura el presunto monopolio a

favor del Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC y cómo se afectaba la libertad de competencia económica con la disposición acusada; y que, (iii) el argumento que el demandante había identificado bajo el acápite de “C. Contratación” no reportaba claridad en la censura ni en su justificación constitucional, como tampoco tenía relación con la presunta vulneración a los artículos 158 y 333 C.P. 4

3. El actor radicó dentro del término de ejecutoria un escrito subsanando la demanda, en el cual aclaró que “la presente acción constitucional la presento como ciudadano colombiano, en ejercicio de mis derechos políticos (art. 40-6, 241-4 y 242-1)” y explicó las razones por las que el artículo 123 acusado no tiene conexidad temática, causal, teleológica y sistemática con la Ley 1737 de 2014 en la que se inserta, con lo cual satisfizo la carga argumentativa mínima que se requiere para invocar un cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia.

No obstante, en su escrito de subsanación el demandante guardó silencio frente a los otros dos motivos que generaron la inadmisión. Por consiguiente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991, por medio de auto del 3 de junio de 2015 se rechazó la demanda presentada contra el artículo 123 de la Ley 1737 de 2014, en relación con los cargos que el demandante identificó como “B. Monopolio hacia una profesión liberal” que refiere a la violación del artículo 333 de la Carta Política y “C. Contratación” que carecía de confrontación directa con el texto constitucional. En ese sentido,

el trámite de constitucionalidad de la referencia se circunscribirá únicamente al cargo de desconocimiento del principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 C.P.

4. En la misma providencia, la magistrada sustanciadora (e) dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera su concepto de rigor; comunicar la iniciación del proceso Presidente de la República y al Presidente del Congreso, así como a los Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y del Interior, al igual que al Director del Departamento Nacional de Planeación y al Director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

Finalmente, invitó a participar a las facultades de Derecho de la Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Libre, de los Andes y del Rosario, al igual que a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Consejo Profesional Nacional de Topografía y a la Sociedad Colombiana de Topógrafos, con el objeto de que emitan concepto técnico sobre la norma demandada. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la norma objeto de proceso, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 49.353 del dos (02) de diciembre de dos mil catorce (2014): LEY 1737 DE 2014

(Diciembre 2) Diario Oficial No. 49.353 de 2 de diciembre de 2014 5

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: (…) “ARTÍCULO 123. Las Entidades que en desarrollo de sus labores misionales requieran adelantar actividades relacionadas con la elaboración de levantamientos topográfico, planímetros, georreferenciaciones, individualización e identificación predial, clasificación de campo, estudios detallados de suelos, diagnósticos prediales y de tenencia de la tierra, cartografía básica y generación de ortofotos como insumo para las actividades anteriormente enunciadas, se realizaran a través del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en su condición de autoridad catastral y ente rector en materia de geografía, cartografía y agrológica.”

III. LA DEMANDA El ciudadano Walter Alturo Tapiero, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 123 de la Ley 1737 de 2014, por considerar que vulnera el artículo 158 de la Constitución Política.

El actor alega que la disposición demandada dista de manera clara e inequívoca de la relación lógica y material de la ley que la contiene, desconociendo la unidad de materia. Al respecto, señala que la Ley 1737 de 2014 tiene como objeto decretar el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1º de enero al 31 de diciembre de

2015. No obstante, se incluyó en el artículo acusado una prerrogativa a favor del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en adelante IGAC) para que

realizara de forma exclusiva las actividades descritas en el artículo 123 acusado. De acuerdo con el demandante la estructura de la Ley 1737 de 2014 comprende 125 artículos, distribuidos por diversos capítulos alusivos al Presupuesto General de la Nación. Sin embargo, en el capítulo V, denominado Disposiciones Varias, y donde se encuentra el artículo 123, corresponde a la mayor parte de la regulación, pues va de los artículos 39 a 125. Sobre el particular, argumenta que observa relación de los demás artículos con temas como pagos, transferencias, reservas presupuestales, cruces de cuentas, ejecución de recursos, entre otros, pero que el artículo 123 no guarda ninguna conexión directa ni indirecta con el objeto de la Ley 1737 de 2014. 6 Aunado a lo anterior, el demandante afirma que “el precepto impugnado no tiene ni guarda vínculo razonable u objetivo con el sentido de la Ley de Presupuesto, toda vez que, lo que se pretende en la Ley es expedir el Presupuesto General de la Nación, y se termina incluyendo una prohibición, autorizando exclusivamente al IGAC a las actividades antes citadas, que es totalmente ajena al Presupuesto General de la Nación, materia de Ley. Tampoco existe relación medianamente razonable entre el Artículo 123 y los restantes Artículos de la Ley 1737 de 2014, pues todos abarcan temas de asunto presupuestal y de apropiaciones, salvo el demandado.” En tal sentido, el actor ejemplifica que entidades como las Corporaciones Autónomas Regionales, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, las Alcaldías, la Agencia Nacional de Hidrocarburos, entre otras, puedan dentro de

sus actividades misionales y legales, realizar las actividades reguladas por el artículo 123 de la Ley 1737 y que se atribuyen de forma exclusiva al IGAC. Adicionalmente, en el escrito de subsanación de la demanda el actor agregó que el artículo 123 adolece de relación de conexidad causal, temática, teleológica o sistemática con el resto del contenido de la Ley 1737 de 2014, por las siguientes razones: (i) temática, puesto que el artículo acusado no tiene ningún tipo de conexión con asuntos de índole presupuestal, de rentas, recursos de capital o ley de apropiaciones; (ii) causal, porque las razones que motivaron la expedición de la ley de presupuesto distan de las que justificaron la expedición del artículo 123 demandado, dado que este último señala que los estudios en geografía, cartografía y agrología que las entidades requieran se realicen a través del IGAC, lo cual resulta totalmente ajeno a la administración de recursos prevista en la Ley 1737/14; (iii) teleológica, en tanto la norma acusada no tiene ningún impacto presupuestal, comoquiera que el artículo 123 dista de manera notoria del contenido de la Ley 1737/14; y (iv) sistemática, porque el artículo demando hace parte de un normativa inconexa con las demás disposiciones de la Ley 1737 de 2014.

IV. INTERVENCIONES

1. Academia Colombiana de Jurisprudencia El académico Juan Rafael Bravo Arteaga, en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, solicita que se declare inconstitucional el artículo 123 de la Ley 1737/14. En su concepto, la norma acusada ordena que

todas las entidades que requieran actividades profesionales relacionadas con la topografía deberán hacerlo a través del IGAC. Con esto se crearía un monopolio del ejercicio de la profesión de topografía en favor del IGAC y en detrimento de todas las personas naturales y jurídicas, públicas y privadas, que están en capacidad de adelantar las labores enumeradas en el artículo demandado. 7 Bajo los presupuestos presentados, concluye que el precepto acusado carece de relación temática con el contenido de la Ley 1737 de 2014. Lo anterior, porque: “el tema fundamental de la Ley consiste en la autorización al Gobierno para efectuar el cobro de los ingresos ordinarios y extraordinarios de la Nación y para destinar los fondos recaudados para determinadas expensas e inversiones, al tiempo que el contenido esencial del artículo trata de una restricción impuesta al ejercicio de la profesión de topógrafo, al establecer que los contratos relacionados con tal actividad se formalicen con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi ”

2. Universidad Libre El Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional, Jorge Kenneth Burbano Villamarín y el docente del área de Derecho Público de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, Jorge Ricardo Palomares García, solicitan a la Corte que declare exequible el artículo 123 de la Ley 1737 de

2014. En primer término, consideran que el demandante no esgrime razones que fundamenten la inexistencia de relación ponderada o estricta entre el precepto acusado y la ley que lo contiene. En ese contexto, sostienen que el actor se limita a mencionar las distintas modalidades de relación ponderada –causal, teleológica, sistemáticasin profundizar en las razones sobre la inexequibilidad

por la falta de unidad de materia que predica. En segundo lugar, señalan con base en la sentencia C-1124 de 2008, que el actor hace una lectura incompleta del principio de unidad de materia según el concepto que la Corte tiene de las leyes de presupuesto, de acuerdo con el cual se trata de una norma orientada al logro de finalidades macroeconómicas, a hacer efectivo el control del poder ejecutivo y a expresar el poder del Congreso de la República en asuntos económicos. Bajo este entendido, concluyen: “(…) podría decirse que la norma tiene una relación teleológica con la ley de presupuesto. Al consagrar una obligación de acudir, en labor misional, al Instituto Agustín Codazzi, se establece como regla, el deber de acudir a criterios de Derecho público para contratación, entre otras, respecto a las tarifas a concertar para la realización de levantamientos topográficos, cartografía básica, entre otros. Este deber, a su vez constituiría una regla de disciplina fiscal, pues implica la asignación de presupuesto, conforme a tarifas preestablecidas por parte del Instituto Agustín Codazzi.”

3. Instituto Colombiano Agustín Codazzi El Director General del IGAC, Juan Antonio Nieto Escalante, defiende la constitucionalidad de la norma demandada. El interviniente hace una breve reseña del trámite legislativo del artículo acusado, luego menciona los conceptos que la Corte Constitucional ha empleado para analizar los cargos por unidad de materia cuando se trata de una ley de presupuesto, y por último, cita 8 una serie de casos en que se ha declarado inexequible una norma por desconocer el artículo 158 C.P.1

A partir de lo expuesto, plantea que la norma acusada se ajusta a los mandatos constitucionales de unidad de materia e identidad flexible, por cuanto: “(…) la norma demandada no establece competencias con vocación específica de permanencia para el IGAC, ni reforma otras disposiciones permanentes del ordenamiento jurídico. Además cumplió el requisito democrático de haber estado presente en los debates llevados a cabo por ambas Cámaras del Congreso. || Destacamos que la norma se encuentra directamente vinculada al tema presupuestal y económico del IGAC al estipular pautas de contratación para que las demás entidades estatales deban buscar la vinculación del Instituto (como ente validador o ejecutor) para realizar las actividades relacionadas en la norma, lo que representa un impacto fiscal para el Instituto.”.

4. Consejo Profesional Nacional de Topografía El Director Ejecutivo del Consejo Profesional Nacional de Topografía, Heberto Rincón Rodríguez, solicitó declarar inexequible el artículo 123 de la Ley 1737 de 2014. Para contextualizar su concepto, el interviniente define la topografía y advierte que por tratarse de una actividad que implica riesgo social se encuentra regulada mediante la Ley 70 de 1979 y sujeta a la expedición de licencias para su ejercicio.

En lo relacionado con el cargo por unidad de materia, expone que si bien corresponde al Congreso de la República, por iniciativa del Ministerio de Hacienda, aprobar la ley del presupuesto, ello no supone crear a través de esa norma un monopolio para la prestación de los servicios topográficos por parte del IGAC a entidades estatales, departamentales o municipales. Por último, enfatiza que el núcleo temático del cual hace parte la norma

demandada carece de relación razonable sea esta causal, sistemática o teleológica respecto de la ley presupuestal que la contiene.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, mediante concepto 5934, solicitó a la Corte Constitucional que declare inexequible el artículo 123 de la Ley 1737 de

2014. En su criterio, el artículo demandado viola los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, puesto que su contenido no guarda una relación causal, teleológica, temática o sistemática con el objeto de la ley de presupuesto.

En tal sentido, precisa que el artículo censurado se refiere a actividades misionales de las entidades que se podrán adelantar únicamente a través del 1 La intervención refiere a las sentencias C-039 de 1994, C-402 de 1997, C-053 de 1998, C-560 de 2001, C177 de 2002, C-515 de 2004, C-457 de 2006, C-668 de 2006, C-1124 de 2008 9 IGAC, tales como la elaboración de levantamientos topográficos, planímetros, georreferenciaciones, individualización e identificación del predial, clasificación de campo, estudios de suelo, diagnósticos prediales, de tenencia de la tierra, entre otros. Esta materia, a su juicio, no tiene ninguna relación verificable con el núcleo temático de la Ley 1737/14, ley anual del presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal 2015. Asimismo, señala que el artículo 123 acusado tampoco tiene conexidad con cada una de las disposiciones que conforman la Ley 1737, ya que estas se

refieren a “… las rentas y recursos; los criterios técnicos y condiciones para el manejo de los excedentes de liquidez del Tesoro Nacional; el portafolio de inversiones; la emisión de títulos; y los rendimientos financieros. Como también a los gastos para proveer el empleo; los programas de capacitación y el bienestar social; la forma en que podrá distribuirse el presupuesto de ingresos y gastos sin cambiar su destinación; los órganos responsables para el registro de su gestión financiera pública; los anticipos de pago; los gastos de servicio de la deuda y otros gastos necesarios; las reservas presupuestales; y las cuentas por pagar y de las autorizaciones de las vigencias futuras, entre otros. Y todo esto para el presupuesto relativo al periodo fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2015”. Adicionalmente, la Procuraduría General advierte que el artículo acusado desconoce el carácter temporal de las normas que integran la ley anual del presupuesto, pues el contenido del artículo 123 demandado establece una regulación de carácter permanente, en la que se asigna al IGAC la función de atender unas actividades específicas de algunas entidades estatales, que son totalmente ajenas al presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal 2015.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Y FUNDAMENTOS DE LA

DECISIÓN

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la demanda de la referencia, en los términos del numeral 4 del artículo 241 de la Constitución.

Esto en razón que se trata de una acción pública de inconstitucionalidad contra una norma que hace parte de una Ley de la República.

Problema jurídico y metodología de la decisión

2. El ciudadano Alturo Tapiero considera que el artículo 123 de la Ley 1737 de 2014 es inconstitucional, al infringir el principio de unidad materia. Señala que mientras la Ley mencionada tiene como núcleo temático asuntos de índole presupuestal, el artículo acusado confiere a favor del IGAC el monopolio sobre la elaboración de diferentes actividades técnicas de naturaleza geográfica, 10 cuando estas sean requeridas por las entidades del Estado. En su criterio, no existe ninguna conexidad entre dichos preceptos, lo que implica la vulneración del mencionado principio.

Dos de los intervinientes y el Procurador General coinciden con el demandante acerca de la inexequibilidad de la disposición demandada. Para ello, insisten en la carencia de conexidad entre la norma acusada y las disposiciones de la Ley 1737/14, que contiene la ley anual de presupuesto para la vigencia 2015. Señalan que los asuntos regulados en dicha Ley se concentran en los diferentes procedimientos para la conformación y ejecución del presupuesto general de la Nación, ámbito en el que la materia regulada por el artículo demandado es extraña. El Ministerio Público agrega que esa desconexión también se demuestra por el hecho que a pesar que la ley anual de presupuesto tenga, por definición, carácter temporal, la disposición acusada esté prevista con vocación de permanencia. Los demás intervinientes consideran que el precepto acusado es exequible. Con este fin, señalan que el actor hace una lectura restrictiva e incompleta del principio de unidad de materia. Así, es claro que el propósito de la norma es

prever tanto reglas precisas sobre contratación estatal a favor de una entidad pública, así como prescribir disposiciones sobre disciplina fiscal, la cual se logra a través de un régimen tarifado por parte del IGAC y no a través de contratos con personas de derecho privado para la prestación de los servicios descritos en la disposición acusada. De otro lado, la norma está intrínsecamente relacionada con materias presupuestales del IGAC, a través de la estipulación de pautas de contratación con dicha entidad por parte de otros entes públicos. De allí que sí exista conexidad teleológica al respecto.

4. Conforme lo expuesto, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿La inclusión en la ley anual de presupuesto de una norma que impone a las entidades del Estado el deber de contratar la prestación de determinados servicios técnicos sobre asuntos topográficos y otros análogos con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, viola el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Constitución?

Para resolver esta cuestión, la Corte adoptará la siguiente metodología: En primer lugar, hará referencia a las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional sobre el principio de unidad de materia, haciendo énfasis en los argumentos utilizados en decisiones que analizaron el contenido y alcance de ese principio respecto las leyes que incorporan el presupuesto anual de la Nación. Luego, identificará el objeto de regulación de la norma acusada. Esto con el fin de, en una tercera etapa de la argumentación, definir si existe conexidad entre dicha disposición y la materia presupuestal, según ha sido definida por la Constitución, la normativa orgánica y la jurisprudencia

constitucional aplicable. 11 El principio de unidad de materia y su aplicación frente a las leyes anuales de presupuesto

5. El artículo 158 de la Constitución dispone que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. De esa manera, el presidente de la respectiva comisión del Congreso deberá rechazar las iniciativas que no se avengan con este precepto.

La jurisprudencia constitucional ha fijado en diversas decisiones una doctrina reiterada y estable sobre la interpretación del principio de unidad de materia, razón por la cual en esta sentencia se recapitularán los aspectos esenciales de la misma, del modo siguiente2:

6. El objetivo general del principio de unidad de materia es racionalizar y tecnificar la actividad legislativa. Esto solo es posible cuando la deliberación democrática se concentra, para cada iniciativa, en una materia particular, respecto de la cual las diferentes corrientes políticas al interior del Congreso expresan sus posiciones. Es claro, en ese sentido, que la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras no es materialmente posible cuando la iniciativa objeto de deliberación versa sobre un grupo de asuntos inconexos, respecto de los cuales no pueda predicarse un núcleo temático identificable.

Sobre el particular, la Corte ha señalado que la función de la unidad de materia es evitar “…La proliferación de iniciativas legislativas sin núcleo temático alguno; la inclusión y aprobación de normas desvinculadas de las materias inicialmente reguladas; la promulgación de leyes que se han sustraído a los debates parlamentarios y la emisión de disposiciones promovidas subrepticiamente por grupos interesados en ocultarlas a la opinión pública

como canal de expresión de la democracia.”3 De lo que se trata, por ende, es que a través de la vigencia del principio de unidad de materia se impida que durante el trámite legislativo sean incluidas, la mayoría de las veces subrepticiamente, contenidos que no guardan conexión alguna con el mencionado núcleo temático. Por ende, el principio en mención se opone a lo que ha sido denominado metafóricamente, incluso por la jurisprudencia constitucional, como la inclusión de “micos legislativos.”4 Tales irregularidades, a su vez, usualmente desconocen otros principios constitucionales del trámite legislativo, como la consecutividad y la identidad flexible. Esto debido a que se trata de propuestas que, precisamente al carecer de conexión con la materia debatida, no son objeto de deliberación 2 Con el fin de reconstruir esta línea jurisprudencial, se hace uso de las reglas sintetizadas en los fallos C933/14 (M.P. María Victoria Calle Correa) y C-006/12 (M.P. María Victoria Calle Correa). 3 Corte Constitucional, sentencia C-995/01 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). 4 La expresión se encuentra, además que en las sentencias mencionadas en las decisiones C-523/95 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-198/02 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández. SV Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Rodrigo Escobar Gil). 12 congresional o solo la obtienen de forma tardía dentro del procedimiento legislativo.

7. Con el fin de satisfacer el principio democrático, la Corte ha comprendido la

noción de “materia” de una forma amplia, de modo que se considera que el principio constitucional en comento es satisfecho cuando existe una conexión plausible entre el precepto analizado y el núcleo temático de la Ley correspondiente. En consecuencia, solo cuando se acredite que dicha norma carece de toda relación objetiva y razonable con el tema o materia dominante de la normatividad en que está inserta, podrá concluirse la violación del principio de unidad de materia.5 La Corte ha explicado la relación entre el mencionado carácter amplio y la protección del principio democrático al exponer que “el principio de unidad de materia también tiene implicaciones en el ámbito del control constitucional. Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad par