CC - C710-2001

Sentencia C-710/01

LEY-Remisión a decreto reglamentario que fija procedimiento para sanciones PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Doble condición El principio constitucional de la legalidad tiene una doble condición de un lado es el principio rector del ejercicio del poder y del otro, es el principio rector del derecho sancionador. Como principio rector del ejercicio del poder se entiende que no existe facultad, función o acto que puedan desarrollar los servidores públicos que no esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley. Este principio exige que todos los funcionarios del Estado actúen siempre sujetándose al ordenamiento jurídico que establece la Constitución y lo desarrollan las demás reglas jurídicas. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL ESTADO DE DERECHOAspectos básicos y fundamentales La consagración constitucional del principio de legalidad se relaciona con dos aspectos básicos y fundamentales del Estado de derecho: con el principio de división de poderes en el que el legislador ostenta la condición de representante de la sociedad como foro político al que concurren las diferentes fuerzas sociales para el debate y definición de las leyes que han de regir a la comunidad. Y de otro lado, define la relación entre el individuo y el Estado al prescribir que el uso del poder de coerción será legítimo solamente si está previamente autorizado por la ley. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL ESTADO DE DERECHOComplejidad Su posición central en la configuración del Estado de derecho como principio rector del ejercicio del poder y como principio rector del uso de las facultades

tanto para legislar -definir lo permitido y lo prohibidocomo para establecer las sanciones y las condiciones de su imposición, hacen del principio de legalidad una institución jurídica compleja conforme a la variedad de asuntos que adquieren relevancia jurídica y a la multiplicidad de formas de control que genera la institucionalidad. PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Graduación de las formas de coerción PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Significado de la palabra ley CLAUSULA DE RESERVA DE LEY/DERECHO-Legalidad y legitimidad/LEY-Elaboración La cláusula de reserva de ley atiende al desarrollo del principio de división de poderes unido a la necesidad de que el derecho además, de ser legal sea legítimo. El significado de la legitimidad del derecho se encuentra estrechamente vinculado al principio democrático de elaboración de las leyes. SOCIEDAD-Normas producto de un procedimiento/SOCIEDADPrincipios a garantizar Las normas que rigen una sociedad deben ser el producto de un procedimiento en el que se garanticen en especial dos principios: el principio de soberanía popular en virtud del cual los límites al ejercicio de las facultades de las personas que hacen parte de una colectividad, tienen como único origen legitimo la voluntad popular. Y el principio del pluralismo, como una garantía de participación de la diversidad de los individuos y grupos que componen una sociedad, que no es homogénea. SOCIEDAD-Reglamentación/LEY-Resultado de la reglamentación de la sociedad/LEY-Procedimiento democrático y respeto de derechos fundamentales El resultado de la reglamentación -las leyesdebe ser el reflejo de un procedimiento altamente democrático para que las normas no sean producto

ni de la imposición arbitraria por el uso de la fuerza, ni de la imposición de las mayorías sobre las minorías y que además, sea un procedimiento sujeto al dispositivo contramayoritario del respeto de los derechos fundamentales que no pueden ser desconocidos en el devenir legislativo por el imperio de los intereses de turno o al calor de las pasiones coyunturales. CLAUSULA DE RESERVA DE LEY-Prohibición de concesión de facultades extraordinarias La cláusula de reserva de ley identifica constitucionalmente asuntos que deben ser de exclusiva competencia del legislador ordinario y frente a los cuales le está prohibido conceder facultades extraordinarias. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Casos de prohibición de concesión FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Expedición de normas sancionadoras FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DERECHO SANCIONADOR-Límites y concesión Frente a las facultades extraordinarias es preciso aclarar que en la Constitución de 1991 además, de estar sujetas a la cláusula de reserva de ley estas facultades cuando se confieren en especial para proferir normas relativas al derecho sancionador, no son ilimitadas y además, frente a su concesión la Corte ha dicho que la razón obedece a la distinción que se hace de la intensidad de afectación de los derechos de las personas que varía entre el derecho penal y las sanciones administrativas. DERECHO SANCIONATORIO-Facultades del legislador ordinario y extraordinario ACTIVIDAD LEGISLATIVA-No es absoluta/ESTADO DE DERECHO-Ningún poder es omnipotente Si el principio de legalidad rige tanto el ejercicio de las funciones de los

servidores públicos y a su vez es principio rector del derecho sancionador esto significa que el desarrollo de la actividad legislativa no es ni omnímoda ni absoluta. Se considera como característica central, distintiva del Estado de derecho que ningún poder puede ser omnipotente.

LEGISLADOR-Límites/LEGISLADOR FRENTE AL PRINCIPIO

DE LEGALIDAD-Sujeción/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Sujeción a la Constitución En el caso del legislador es un poder que está sujeto a lo dispuesto por la Constitución y su función de legislar debe desarrollarse dentro de los parámetros establecidos por la norma de normas. La sujeción del legislativo al principio de legalidad es la razón para que exista control de constitucionalidad de las leyes, porque a pesar de ser el órgano de representación popular por excelencia, se considera un poder constituido. El marco de referencia dentro del cual puede ejercer la cláusula general de competencia es la Constitución, no puede en virtud de la representación popular, asumir poderes de constituyente primario. LEGISLADOR FRENTE AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Límites constitucionales CLAUSULA DE RESERVA DE LEY-Límites impuestos al legislador/CLAUSULA DE RESERVA DE LEY-Remisión a otro texto Conforme a lo prescrito por la Constitución los límites impuestos al legislador bajo la reserva de ley son de un lado la identificación de temas frente a los cuales no puede conferir facultades extraordinarias y del otro, frente a los principios que integran el contenido material del principio de legalidad como garantía para el juzgamiento de personas. No es posible inferir de la reserva

de ley que una remisión o envío que el mismo legislador, en este caso el ordinario en ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa, hace a otro texto sea de suyo inexequible. Tal consideración sin mayores precisiones impone al debate político restricciones que no se derivan en estricto sentido de la Carta Política. CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVACompetencia reglada TECNICA LEGISLATIVA-Falta no implica inexequibilidad LEY-Remisión constituye falta de técnica por legislador LEY-Remisión/LEY-Remisión a decreto reglamentario La remisión constituye una forma por medio de la cual el legislador incorpora a la ley un texto diferente, esto significa que tal y como los otros asuntos que trata la ley, el texto al que se remite es el que en el presente existe y el legislador ha considerado apropiado para incorporar a la ley y por ende los cambios al mencionado texto deberán hacerse por cuenta del mismo legislador tal y como se modifica, deroga o se crea otra ley. En ningún momento es posible considerar que por hacer la remisión a un determinado decreto reglamentario, este envío concede al ejecutivo facultades para cambiar el procedimiento en uso de facultades reglamentarias. LEY EN DERECHO SANCIONADOR-Remisión a decreto reglamentario en procedimiento LEGISLADOR EN DERECHO SANCIONADOR-Modificación de procedimiento por remisión MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE-Remisión a decreto para procedimiento de imposición de medidas y sanciones/CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Remisión a decreto para procedimiento de imposición de medidas y sanciones

Referencia: expediente D-3287

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3 del artículo 85 de la Ley 99 de 1993

Actor: Ernesto Rey Cantor

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil uno (2001). La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA en relación con la demanda de inconstitucionalidad que presentó, en uso de su derecho político el ciudadano Ernesto Rey Cantor, contra el parágrafo 3 del artículo 85 de la Ley 99 de 1993.

I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe, subrayando lo demandado, el texto de la disposición objeto de proceso: "Ley 99 de 1993

(Diciembre 22) Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia

DECRETA: (...) Artículo 85.- Tipos de sanciones. El Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones autónomas regionales impondrán al infractor de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables, mediante resolución motivada y según la gravedad de la

infracción, los siguientes tipos de sanciones y medidas preventivas:

1. Sanciones: a) Multas diarias hasta por una suma equivalente a 300 salarios mínimos mensuales, liquidados al momento de dictarse la respectiva resolución; b) Suspensión del registro o de la licencia, la concesión, permiso o autorización; c) Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio respectivo y revocatoria o caducidad del permiso o concesión; d) Demolición de obra, a costa del infractor, cuando habiéndose adelantado sin permiso o licencia, y no habiendo sido suspendida, cause daño evidente al medio ambiente o a los recursos naturales renovables, y e) Decomiso definitivo de individuos o especímenes de fauna o flora o de productos o implementos utilizados para cometer la infracción.

2. Medidas preventivas: a) Amonestación verbal o escrita; b) Decomiso preventivo de individuos o especímenes de fauna o flora o de productos e implementos utilizados para cometer la infracción; c) Suspensión de obra o actividad, cuando de su prosecución pueda derivarse daño o peligro para los recursos naturales renovables o la salud humana, o cuando la obra o actividad se haya iniciado sin el respectivo permiso, concesión, licencia o autorización, y d) Realización dentro de un término perentorio, los estudios y evaluaciones requeridas para establecer la naturaleza y características de los daños, efectos e impactos causados por la infracción, así como las medidas necesarias para mitigarlas o compensarlas.

Parágrafo 1. El pago de las multas no exime al infractor de la ejecución de las

obras o medidas que hayan sido ordenadas por la entidad responsable dentro del control, ni de la obligación de restaurar el medio ambiente y los recursos naturales renovables afectados. Parágrafo 2. Las sanciones establecidas por el presente artículo se aplicarán sin perjuicio del ejercicio de las acciones civiles y penales a que haya lugar. Parágrafo 3. Para la imposición de las medidas y sanciones a que se refiere este artículo se estará al procedimiento previsto por el Decreto 1594 de 1984 o al estatuto que lo modifique o sustituya. Parágrafo 4. En el caso del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, las sanciones contempladas en los artículos 28, 29 y 35 de la Ley 47 de 1993, se aplicarán, sin perjuicio de las previstas en este artículo".

II. LA DEMANDA Considera el doctor Rey Cantor que la disposición acusada vulnera el artículo 29 de la Constitución Política porque el legislador omitió reglamentar integralmente el debido proceso administrativo que debía seguirse para imponer las sanciones previstas en la Ley 99 de 1993.

Sostiene el actor que el Congreso en el aparte demandado, remitió a un procedimiento establecido en un decreto de naturaleza administrativa, toda vez que fue proferido por el Presidente de la República en uso de facultades reglamentarias que no tienen fuerza de ley. Manifiesta el demandante que en materia de proceso administrativo sancionatorio, el legislador debió establecer las reglas que debían seguirse para la investigación y aplicación de sanciones, con observancia del principio de legalidad y no como lo

señaló en el parágrafo demandado con una remisión a un procedimiento creado por un decreto reglamentario, toda vez que tal procedimiento desconoce el imperativo constitucional previsto en el artículo 29 de la Carta Política al prescribir que "nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio". Concluye por tanto su demanda afirmando que es a través de ley que se debió reglamentar el procedimiento administrativo sancionatorio y no en un acto administrativo como lo es el Decreto 1594 de 1984.

III. INTERVENCIONES El ciudadano Arturo Arboleda García, quien obra en representación del Ministerio del Medio Ambiente, presenta escrito mediante el cual solicita a la Corte declarar exequible la disposición acusada.

Afirma que no es cierto como lo sostiene el actor, que el parágrafo 3 del artículo 85 de la Ley 99 de 1993 viola el debido proceso administrativo y el principio de legalidad, toda vez que el legislador en uso de su cláusula general de competencia determinó con la expedición de la legislación en referencia que en caso de aplicarse las sanciones contempladas en el artículo demandado, se acudiría a un procedimiento claro, expedito y completo como lo es el establecido en el Decreto 1594 de 1984. En lo referente a la legalidad del Decreto 1594 sostiene el interviniente que esta reglamentación se encuentra vigente, que goza de la presunción de legalidad y que se aplica hasta tanto no sea modificada, sea derogada o sea declarada

inconstitucional mediante fallo judicial. Incluso menciona que en el artículo 197 se establece claramente el procedimiento sancionatorio a seguir, de tal manera que al presunto infractor se le garantiza el ejercicio de su derecho de defensa

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación ha presentado escrito en el cual solicita a la Corte declarar, en relación con el parágrafo tercero del artículo 85 de la Ley 99 de 1993, su inexequibilidad, pero con efectos diferidos hasta tanto el Congreso de la República expida la norma que determine el procedimiento a seguir en el juzgamiento de las infracciones contra el Ambiente y los Recursos Naturales Renovables, contenidas en la Ley 99 de 1993.

Manifiesta que corresponde al legislador bien el ordinario (Congreso de la República) o el extraordinario (Presidente en uso de facultades extraordinarias), dar vigencia al principio de legalidad, obligación que la puede ejercer haciendo remisiones a otras regulaciones que en todo caso deben tener fuerza de ley. Considera el Jefe del Ministerio Público que el parágrafo demandado es contrario a la Constitución, toda vez que la remisión que en éste se ordena, se refiere a un precepto que carece de rango legal. Aprecia que el procedimiento contenido en el Decreto 1594 de 1984 al que se refiere el parágrafo 3 del artículo 85, fue proferido en ejercicio de la facultad reglamentaria reconocida al Presidente de la República en el numeral 3 del artículo 120 de la Constitución de 1886 (actual artículo 189, numeral 11 de la Carta de 1991), facultad que en ningún caso habilitaba al Jefe del Estado, para diseñar procedimiento alguno

que permita la aplicación de las sanciones contempladas por el legislador a las conductas señaladas en el artículo 85. Con fundamento en lo anterior, el alto funcionario público considera que el parágrafo demandado es inconstitucional, por remitir a un procedimiento contenido en un decreto sin fuerza de ley y, por ende, contrario al principio de legalidad al que hace referencia el artículo 29 del Texto Fundamental. Sin embargo solicita el Procurador que la Corte declare inexequible el parágrafo acusado pero que los efectos del fallo se difieran a un término prudencial en el que el legislador deba regular el procedimiento aplicable a las infracciones contempladas en la Ley 99 de 1993, en atención a que el procedimiento enjuiciado es el que en la actualidad se aplica a los procesos que cursan ante las autoridades ambientales resultando afectado con tales decisiones el interés público que caracteriza a los derechos colectivos, y teniendo de presente el contenido del artículo 79 de la Constitución según el cual constituye un deber del Estado la protección e integridad del ambiente.

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN El demandante considera que el parágrafo 3° del artículo 85 de la Ley 99 de 1993 viola el principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución, porque hace una remisión a un decreto reglamentario en el que se estableció el procedimiento a seguir para imponer las sanciones previstas en el mencionado artículo1. Asunto que según su consideración está sujeto a la reserva de ley y no podía establecerse por medio de una reglamentación elaborada por el ejecutivo.

En las intervenciones el representante del Ministerio del Medio Ambiente considera que el demandante olvida que el procedimiento previsto en el Decreto 1594 de 1984 o el estatuto que lo modifique o sustituya, fue asumido por el Congreso en uso de sus facultades y que tal procedimiento cumple con las principales garantías 1Para una mejor ilustración sobre la remisión se hace un resumen del procedimiento establecido en el capítulo XVI del Decreto 1594. el proceso se iniciara de oficio, a solicitud o información de funcionario público, por denuncia o queja, presentada por cualquier persona o como consecuencia de haberse tomado una medida preventiva o de seguridad. En el caso de que exista un proceso penal o de otra índole, no se dará lugar a la suspensión del proceso sancionatorio. Conocido el hecho o la denuncia, el Ministerio de Salud, o su entidad delegada, ordenara la correspondiente investigación, para verificar los hechos o las omisiones constitutivas de la infracción para ello, se podrán realizar todas las diligencias que se consideren necesarias, tales como visitas, toma de muestras, exámenes de laboratorio, mediciones, pruebas químicas o de otra índole. En caso de que el Ministerio de Salud o su entidad encargada, compruebe que el hecho investigado no ha existido, que el presunto infractor no lo cometió, o que las normas previstas en la ley no lo consideren como infracción o lo permitan, así como que el proceso sancionatorio no podía iniciarse o proseguirse, deberá declarar la cesación de procedimiento. Tal decisión deberá ser notificada personalmente al presunto infractor. En el caso de continuar con el proceso mediante notificación personal se pondrán en conocimiento del

infractor, los cargos que se le imputan y éste tendrá acceso al expediente. Si no se puede notificar personalmente, se dejara una citación escrita con un empleado o dependiente responsable del establecimiento, para que la persona indicada, proceda a notificarse dentro de los 5 días siguientes. Si no, se notificará por edicto, durante los siguientes 5 días calendario, al vencimiento de los cuales se entenderá surtida la notificación. El presunto infractor, directamente o por intermedio de apoderado tendrá 10 días para presentar sus descargos, y para aportar todas las pruebas que considere pertinentes y conducentes. Los costos que demande la práctica de las pruebas quedaran a cargo de la parte que las solicite. El Ministerio de Salud o su entidad encargada, decretará la práctica de la pruebas que considere conducentes, las que se llevaran a cabo dentro de los 30 días siguientes, término que se podrá prorrogar por otros 30 días, si en el término inicial no se hubieran podido practicar las decretadas. Vencido el anterior término y dentro de los 10 días hábiles posteriores al mismo, el Ministerio de Salud o su entidad delegada, procederá a calificar la falta y a imponer la sanción que considere del caso, de acuerdo con dicha calificación. Dentro del decreto se establecieron causales de agravación y de atenuación de la conducta sancionada, que deben ser aplicadas por el Ministerio al momento de la imposición de la sanción. Las sanciones deberán imponerse mediante resolución motivada expedida por el Ministerio de Salud o su entidad encargada, deberán notificarse personalmente al afectado dentro de los 5 días hábiles siguientes a su

expedición. Si no se pudiese realizar dicha notificación, se hará por edicto de conformidad con el Decreto 01 de 1984. procesales del derecho a la defensa, la solicitud de pruebas y la interposición de recursos. A su turno el señor Procurador General de la Nación considera que la remisión hecha por el legislador al Decreto reglamentario, viola el principio de legalidad porque este principio exige que el señalamiento tanto de las conductas reprochables, la sanción por incurrir en ellas, como el procedimiento para su imposición, lo fije directamente el legislador, bien sea el ordinario o el extraordinario. De otra parte afirma que el legislador está facultado para hacer una remisión a una ley específica que si bien puede ser considerado un error de técnica legislativa no es por sí mismo un vicio que afecte la constitucionalidad de la norma remitente, salvo que la norma a la que se remite o envía no tenga la naturaleza de una ley, pues se violaría el principio de legalidad que no se subsana por el hecho mismo de la remisión. Si se encuentra que el presunto infractor, no ha incurrido en violación de las entidades sanitarias, se expedirá una resolución por la cual se declare al presunto infractor como exonerado de responsabilidad y se ordenará archivar el respectivo expediente. El funcionario que no defina la situación bajo su estudio, incurrirá en causal de mala conducta. Ante la decisión de sancionar o exonerar al presunto infractor, procederán los recursos de reposición y de apelación, según el caso, dentro de los 5 días hábiles siguientes a la notificación del fallo y deberán interponerse y sustentarse por escrito. Las sentencias serán susceptibles únicamente del recurso de reposición cuando sean expedidas por el

Ministerio de Salud, las demás serán susceptibles de los recursos de reposición y de apelación este último ante el Ministerio mencionado. El recurso de apelación se concederá en efecto devolutivo. Las sanciones podrán consistir en amonestación, multas, decomiso de productos o artículos, suspensión y cancelación de los registros de los permisos de vertimiento o de la autorización sanitaria de funcionamiento y cierre temporal o definitiva del establecimiento, edificación, o servicio. Cuando sea del caso iniciar o adelantar un procedimiento sancionatorio o una investigación para la cual es competente el Ministerio de Salud, éste podrá comisionar a los servicios Seccionales de Salud, para que adelanten la investigación o el procedimiento pero la sanción o la exoneración de responsabilidad será decidida por el Ministerio. Igualmente cuando se deban practicar pruebas fuera de la jurisdicción de un Servicio Nacional de Salud, el jefe del mismo deberá solicitar al Ministerio de Salud la comisión para el servicio que debe practicarlo, caso en el cual el Ministerio señalara los términos apropiados. Cuando una entidad diferente a las que integran el Sistema Nacional de Salud, tenga pruebas en relación de conducta, hecho o omisión que este investigando autoridad sanitaria, tales pruebas deberán ser puestas de oficio a disposición de la misma para que formen parte de la investigación o procedimiento. Cuando una sanción se imponga por un determinado período, éste empezara a contarse desde el momento de ejecutoria de la resolución que la imponga y se computara para efecto de la misma, el tiempo transcurrido bajo una medida de seguridad o preventiva. El problema jurídico que debe entrar a resolver la Corte se refiere a la necesidad de

esclarecer si la remisión que hace el Congreso, en uso de su facultad legislativa, a un decreto reglamentario en el que se fija un procedimiento administrativo para la imposición de sanciones a quienes incurran en las conductas antijurídicas previstas por la Ley 99 de 1993, viola el principio de legalidad contemplado en el artículo 29 de la Constitución Política. En qué consiste el principio de legalidad

1. El principio constitucional de la legalidad tiene una doble condición de un lado es el principio rector del ejercicio del poder y del otro, es el principio rector del derecho sancionador.

Como principio rector del ejercicio del poder se entiende que no existe facultad, función o acto que puedan desarrollar los servidores públicos que no esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley. Este principio exige que todos los funcionarios del Estado actúen siempre sujetándose al ordenamiento jurídico que establece la Constitución y lo desarrollan las demás reglas jurídicas. La consagración constitucional del principio de legalidad se relaciona con dos aspectos básicos y fundamentales del Estado de derecho: con el principio de división de poderes en el que el legislador ostenta la condición de representante de la sociedad como foro político al que concurren las diferentes fuerzas sociales para el debate y definición de las leyes que han de regir a la comunidad. Y de otro lado, define la relación entre el individuo y el Estado al prescribir que el uso del poder de coerción será legítimo solamente si está previamente autorizado por la ley. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa.

Su posición central en la configuración del Estado de derecho como principio rector del ejercicio del poder y como principio rector del uso de las facultades tanto para legislar -definir lo permitido y lo prohibidocomo para establecer las sanciones y las condiciones de su imposición, hacen del principio de legalidad una institución jurídica compleja conforme a la variedad de asuntos que adquieren relevancia jurídica y a la multiplicidad de formas de control que genera la institucionalidad. Si bien todas las conductas no son objeto de reglamentación y mucho menos objeto de sanciones sino sólo aquellas en las que se identifican actos u omisiones que atentan gravemente contra los derechos de las personas, la respuesta jurídica no es la misma. La graduación de las formas de coerción o administración de la fuerza atienden al daño causado y al impacto del mismo en la sociedad. Pero también existen otro tipo de reglamentos, sanciones y procedimientos encaminados a garantizar el cumplimiento de deberes que los ciudadanos tienen como miembros de una comunidad y así, el pago de impuestos, el uso de los recursos naturales, el desempeño de actividades de riesgo, la prestación de servicios públicos y el ejercicio de profesiones u oficios que impliquen un riesgo social, son aspectos que también son objeto de reglamentación estatal para exigir un determinado comportamiento y para imponer sanciones a quienes faltan a estos deberes. La primera pregunta que surge respecto del sentido del principio de legalidad y de su consagración constitucional en el artículo 29 de la Carta Política es sobre cuál es el significado la palabra ley prescrito en la norma superior.

2. El uso constitucional de la palabra ley puede entenderse en dos sentidos, bien

como la norma que emana del órgano competente -el legisladorordinario, en estricto sentido el Congreso; o bien, como toda norma jurídica esto es todo el derecho vigente. En este último sentido, la proposición jurídica vinculante de obligatorio cumplimiento no atiende al órgano competente sino a la condición de obligatoriedad en su observancia. En la Constitución encontramos menciones de la voz ley que no pueden reducirse a la cláusula de competencia porque si no cómo entender la afirmación del artículo 13 cuando se prescribe que toda persona nace libre e igual ante la ley. ¿Es posible entender que sólo la igualdad se exige de la ley producida por el legislador? O lo previsto en el artículo 6º Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por la omisión y extralimitación de sus funciones. ¿Se infiere correctamente que sólo se es responsable por la infracción a las leyes emitidas por el legislador? O la prescripción hecha por el artículo 4º inciso 2 Es deber de los nacionales y extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes...¿Se refiere sólo a las leyes proferidas por el legislador? Desde luego que no es esa la intención del Constituyente. Si la palabra ley no la utiliza la Constitución Política de una manera unívoca entonces la pregunta obligada se relaciona con el significado que dicha expresión adquiere en el artículo 29. ¿Le es dable al intérprete deducir automáticamente de la prescripción del artículo constitucional que la referencia hecha se relaciona de forma exclusiva con el uso de la palabra ley en sentido formal, se referiere el artículo sólo a

las normas producidas únicamente por el Congreso? La respuesta al interrogante planteado parte por reconocer la necesidad de complementar la proposición jurídica prevista en el artículo 29 de la Carta Política, con la cláusula de reserva de ley establecida en el