CC-C713-1998

Sentencia C-713/98

CONSTITUCION POLITICA-Esfera pública y privada Se comprende que las relaciones entre lo público y lo privado, en consecuencia, no puedan en su integridad ser decididas desde el plano constitucional y que la definición de esa ponderación difícilmente pueda sustraerse a los órganos del sistema democrático encargados de formular y ejecutar políticas en los distintos campos de la vida social y económica. ORDEN CONSTITUCIONAL ECONOMICO La consagración de un título de la Constitución dedicado al régimen económico, pone de presente que en las normas constitucionales pueden encontrarse los criterios superiores llamados a orientar positivamente la vida económica y social, en modo alguno ajena al ordenamiento jurídico. Por consiguiente, los principios constitucionales en asuntos ligados a la economía, por establecer el marco para el ejercicio de la actividad económica tienen carácter vinculante, tanto para las autoridades públicas como para los particulares. En especial, dichos principios y reglas permiten confrontar en términos de validez las políticas económicas y sociales que adoptan el legislador y el gobierno, cuya discrecionalidad política forzosamente resulta limitada. Las normas de la Constitución que se refieren a la vida económica y social, plasman principios, reglas y, además, fijan metas. En su conjunto conforman un orden que se erige en patrón de validez constitucional de las políticas que se formulen y ejecuten por parte de los órganos del Estado y, al mismo tiempo, indican a éstos el sentido que debe inspirar el ejercicio diario de sus competencias.

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Práctica del deporte como derecho constitucional El Estado Social de Derecho, de otra parte, incorpora como perteneciente a la política, esto es, no externo a la ley ni a sus órganos, un cúmulo de tareas y materias que en el pasado escapaban a la atención pública o sólo recibían un tratamiento marginal o incidental. Es el caso del deporte, en todas sus manifestaciones, cuya práctica se eleva a derecho constitucional y, por ende, exige del Estado políticas de promoción y control con miras a hacerlo efectivo. ACTIVIDAD EMPRESARIAL EN AMBITO DEPORTIVO El deporte, particularmente el que tiene carácter profesional, está directamente relacionado con los derechos laborales de los jugadores. Las organizaciones deportivas, con o sin ánimo de lucro, asumen una función y una dimensión empresarial que las pone en contacto con los restantes sujetos de derecho, lo que obliga a tomar cautelas en lo relacionado con el crédito público y el desenvolvimiento regular de las transacciones. La relación interna entre asociados y gestores de las empresas deportivas, no puede desconocer la conservación de la empresa ni la pureza del ideal deportivo. El conjunto de las organizaciones deportivas como depositarias de la buena fe de los aficionados y de los colectivos que en torno a ellas crean expectativas de diferente tipo, no pueden sin perjuicio para el deporte defraudar dicha confianza mediante actos lesivos de la dignidad deportiva y la buena administración de los intereses que ellas manejan. En fin, si es necesario abundar en la justificación de un régimen normativo dictado por el Congreso - aún en ausencia de una cuota de fomento económico -, basta agregar que el

Estado debe garantizar que el ideal deportivo no sea mediatizado por organizaciones delictivas que pretenden trasladar a las empresas deportivas el fruto de su enriquecimiento ilícito ya sea para obtener un lucro fácil o para esconder y simular el ya turbiamente obtenido. ACTIVIDAD DEPORTIVA-Regulación legal La propia Constitución reclama del Estado un régimen jurídico para la actividad deportiva y que la ley al hacerlo en modo alguno penetra en un campo que le esté vedado. Igualmente, la expedición del indicado estatuto legal, no requería que previamente el Estado hubiese procedido a fomentar de manera material la actividad sobre la cual versaban las disposiciones demandadas. DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD DE CLUBES DEPORTIVOS La ley ha establecido que ninguna persona natural o jurídica podrá poseer más del 20% de los títulos de afiliación acciones o aportes de los clubes con deportistas profesionales. Esta disposición persigue, entre otras cosas, la democratización de la propiedad de los clubes con deportistas profesionales y, en consecuencia, debe ser aplicada de manera tal que consiga su objetivo. En este sentido, resulta claro que ninguna persona puede ser beneficiaria real - vale decir, directa o indirectamente propietaria - de más del 20% de los títulos de afiliación acciones o aportes de los clubes. Pero el legislador no se limitó a garantizar la democratización de la propiedad dentro de cada uno de los clubes, sino que buscó, adicionalmente, impedir que se produjera una concentración de la propiedad de las distintas asociaciones deportivas de la naturaleza de las que acá se estudian, en manos de pocas personas o grupos económicos. Para tal efecto, estableció que ninguna persona, natural o

jurídica, podrá participar en la propiedad de más de un club del mismo deporte. A juicio de la Sala esta restricción persigue un fin constitucionalmente legítimo, cual es garantizar una adecuada competencia entre los distintos clubes y propender el no surgimiento de conflictos de intereses o, en general, manejos empresariales o de mercado ajenos a la práctica del deporte de que se trate, susceptibles de afectar, no sólo las condiciones necesarias para una sana competencia sino, incluso, los derechos de los propios deportistas. La regulación de un régimen especial de propiedad no debe sujetarse al trámite previsto para la adopción de leyes estatutarias. El derecho de propiedad como tal no tiene la naturaleza de derecho fundamental. De otro lado, el derecho al deporte con el cual se establece en este caso un conexidad próxima, tampoco puede en principio catalogarse como derecho fundamental.

Referencia: Expediente D-2063

Actores: Jaime Castro y Néstor Raúl Correa Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 29 y 30 de la Ley 181 de

1995.

Temas: Las esferas pública y privada en la Constitución Política El llamado orden constitucional económico Práctica del deporte y actividad empresarial en el ámbito deportivo

Magistrado Ponente:

Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., noviembre veinticinco (25) de mil novecientos noventa y ocho (1998) La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José

Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz

EN NOMBRE DEL PUEBLO

Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION ha pronunciado la siguiente S E N T E N C I A En el proceso de constitucionalidad contra los artículos 29 y 30 de la Ley 181 de 1995.

I. ANTECEDENTES

1. El Congreso de la República expidió la Ley 181 de 1995, publicada en el Diario Oficial N° 41.679, de enero 18 de 1995.

Los ciudadanos Jaime Castro y Nestor Raúl Correa demandaron la inconstitucionalidad de los artículos 29 y 30 de la Ley 181 de 1995, por considerarlos violatorios de los artículos 13, 38, 52, 58, 189-24-26, 300-10, 333, 334 y 335 de la Constitución. El Instituto Nacional del Deporte - COLDEPORTES -, por intermedio de su apoderado, intervino para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte que declarara la exequibilidad parcial del artículo 29 y la inexequibilidad del artículo 30 acusados. Normas demandadas

2. A continuación se transcriben las normas demandadas.

Ley 181 de 1995 “” Artículo 29.- Los clubes con deportistas profesionales deben organizarse como corporaciones o asociaciones deportivas sin ánimo de lucro o sociedades anónimas. Ninguna persona natural o jurídica podrá poseer más del 20% de los títulos de afiliación, acciones o aportes de tales clubes.

Tampoco podrá participar en la propiedad de más de un club del mismo deporte, directamente o por interpuesta persona. Artículo 30.- El número mínimo de socios o asociados de los clubes con deportistas profesionales estará determinado por el capital autorizado o el aporte inicial, según el caso, de acuerdo con los siguientes rangos: Capital Autorizado o aporte Número de socios o inicial asociados De 100 a 1000 salarios 250 mínimos De 1001 a 2000 salarios 1000 mínimos De 2001 a 3000 salarios 2000 mínimos De 3000 en adelante 3000

Parágrafo: El salario mensual base para la determinación del número de socios, será el vigente en el momento de la constitución o de su adecuación a lo previsto en este artículo. Los clubes de fútbol profesional en ningún caso podrán tener un número inferior a dos mil (2000) socios o accionistas.

Cargos de la demanda

4. En opinión del demandante, en la Carta se ha previsto una gradualidad en la injerencia estatal en las actividades particulares, cuyos extremos son la permisividad y la prohibición absoluta, para adelantar ciertas empresas. El criterio que explica la mayor o menor injerencia del estado en una actividad específica es el riesgo social asociado a ella. Así, en presencia de actividades riesgosas la Carta autoriza distintos niveles de control hasta alcanzar la prohibición, en tanto que las empresas poco riesgosas parten de la permisión hasta diferentes grados de inspección y vigilancia.

Habida consideración del bajo nivel de riesgo que supone el ejercicio del deporte, la Carta ha previsto que el Estado se limite a fomentar su práctica y

que ejerza una inspección y vigilancia circunscrita a la democratización de la estructura propietaria y orgánica de las personas jurídicas vinculadas al ramo. La inspección y vigilancia constituye un momento posterior que tiene por propósito verificar que el fomento haya tenido el efecto esperado, es decir, su eficacia.

5. En las normas acusadas, que deben estudiarse de manera conjunta, se invierten las competencias estatales en materia deportiva, desconociendo los parámetros constitucionales. Así, en lugar de ejercer el fomento - estimular, a través de una participación modesta, una actividad - del deporte, el Estado interviene en este ámbito, al regular “todos aquellos aspectos que definen la existencia misma de los clubes”.

En esta intervención, el legislador, además, desconoce el mandato del artículo 13 de la Carta, toda vez que somete a una misma regulación entes corporativos sujetos a distintos controles estatales, como ocurre con las asociaciones (sujetas a inspección y vigilancia -art. 189-26 de la C.P.-) y las sociedades mercantiles (sometidas a una fuerte intervención -art. 189-24 de la C.P.-). Por otra parte, desdibuja la competencia estatal de intervención y vigilancia en el ámbito deportivo, ya que (i) no prevé reglas relativas a la democratización de la estructura interna de los clubes deportivos, y, (ii) no impide que se concentre la propiedad de un mismo club, mediante la presencia de testaferros o familiares. Sobre esto último, debe tenerse presente que el inciso 2° del artículo 29, mientras prohibe la participación

directa o indirecta en la propiedad de varios clubes, guarda silencio sobre la participación indirecta en un mismo club, en cuantía superior al 20% de los intereses asociados. A lo señalado debe sumarse el hecho de que la práctica del deporte es un derecho fundamental, como lo ha reconocido la misma Corte, de manera que resulta contrario al principio liberal de la Carta que el Estado se arrogue el derecho de regular el ejercicio de dicho derecho, so pretexto de establecer “quiénes y cuántos pueden jugar, o quiénes y cuantos pueden aprovechar el tiempo libre, o quiénes y cuántos pueden organizar clubes deportivos para jugar”. El desconocimiento de los postulados constitucionales resulta patente si se tiene en cuenta que, contrariamente a lo que exige el artículo 13 de la Constitución, las normas acusadas restringen el derecho a conformar clubes profesionales de fútbol de manera tan grave que resulta imposible para muchos municipios colombianos conformar sus propios equipos. Lo anterior se constata al observar las estadísticas demográficas colombianas que muestran que existen varios municipios en los cuales es necesaria la asociación de todos sus habitantes, o de un altísimo porcentaje de ellos, para conformar el club. Sostienen que en el presente caso, la Corte debe mantener la línea jurisprudencial desarrollada en materia televisiva, según la cual, no comporta violación a la obligación constitucional de intervenir en el espectro, el hecho de que la ley no fije límites a la propiedad accionaria, bajo el supuesto de que la organización interna propia de las sociedades anónimas es suficiente para garantizar la debida democratización del medio.

En efecto, habiendo la Corte avalado la fórmula legislativa en cuestión en un ámbito sometido a intervención estatal, cabría esperar la aplicación de la misma doctrina a asuntos en los cuales la competencia estatal se limita a la inspección y vigilancia. Se presenta, por otro lado, la anulación de las competencias territoriales en materia deportiva. La Ley 181 de 1995 reguló de manera integral el deporte, de suerte que no dejó espacio alguno para que los entes territoriales ejerzan la facultad reguladora, prevista en el numeral 10 del artículo 300 de la C.P. Intervención del Instituto Colombiano del Deporte - COLDEPORTES6. En opinión del apoderado de COLDEPORTES los cargos de la demanda parten de una serie de equívocos. El primero de los cuales es desconocer la diferencia entre la práctica del deporte y la actividad empresarial en ese ámbito. El reconocimiento de dicha diferencia explica que el Estado esté facultado para fomentar la práctica del deporte y para ejercer, respecto de la actividad empresarial, variadas competencias que parten del establecimiento de un esquema único de organización empresarial (régimen asociativo o mercantil), y, de otro lado, se inspiran en un criterio de intervención gradual según el esquema corporativo adoptado. El segundo equívoco tiene relación directa con el anterior. Las competencias territoriales, tanto en materia deportiva como en cualquiera otra, no pueden ejercerse por fuera del marco normativo. De allí que, al expedirse normas nacionales sobre la organización empresarial del deporte no se desconozca tales competencias. Por otra parte, los demandante olvidan que la misma ley y las normas que la han sucedido han precisado el margen de competencia

territorial. Por este motivo, estima que respecto de este cargo, no se ha integrado debidamente la proposición jurídica. Finalmente, sostiene el apoderado que, el primer equívoco lleva a los demandantes a rechazar las condiciones de asociación en el fútbol profesional, ya que consideran excesiva la limitación impuesta para el ejercicio del derecho. Sin embargo, a su juicio, estos ignoran que dicha limitante no restringe el ánimo asociativo de los particulares y, por otra parte, que “la Constitución no determina que en materia de organización del deporte profesional deba existir un club por cada municipio del país”. Concepto del Procurador General de la Nación

7. El Procurador General de la Nación considera que en materia deportiva se presenta un tratamiento Constitucional distinto al que tradicionalmente se da en otras áreas económicas. Así, respecto de la actividad misma, el artículo 52 de la C.P. dispone que el Estado debe ejercer una inspección que garantice que la propiedad y la estructura de los clubes deportivos sea democrática, en tanto que de conformidad con el artículo 189-24-26, se busca que los socios o asociados se ajusten a los requisitos legales de funcionamiento, conformación y de cumplimiento de sus cometidos sociales. Con todo, estas facultades no pueden anular “el fomento y patrocinio de la actividad deportiva”.

Ahora bien, cuando el legislador dispone que los clubes deportivos deban adoptar alguna de las formas corporativas prescritas, no hace más que establecer las reglas a partir de las cuales se ejercen las competencias establecidas en los numerales 24 y 26 del artículo 189 de la C.P. En este orden

de ideas, no es posible sostener que al establecer la exigencia anotada se desconozca la Constitución, toda vez que entidades de derecho privado, como lo relativo a las personas jurídicas, “cumplen funciones de interés público y social, que no pueden quedar al margen del control del Estado”.

8. En relación con las restricciones sobre la propiedad accionaria, deben distinguirse dos situaciones. De una parte, la regla sobre la propiedad en un mismo club y, por otra, la atinente a participación en varios clubes. En relación con la primera regla, que fija en 20% la participación máxima en un club deportivo profesional, esta se ajusta a los mandatos constitucionales. La Carta, en punto al deporte, quiso que su propiedad fuera democrática, para lo cual el legislador cuenta con una amplia discrecionalidad. Sostiene que es competencia de la Corte, en esta materia, determinar si las condiciones previstas por el legislador se ajustan a criterios de proporcionalidad y razonabilidad. En este sentido, manifiesta el Procurador, la limitante objetada se ajusta a lo estipulado en la Constitución, en la medida en que “evita que la propiedad de los clubes profesionales quede en poder de unos pocos”.

Sobre el particular recuerda que la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio del control constitucional, se había pronunciado respecto de disposiciones de idéntico contenido. En su decisión, aquel tribunal puso de presente cómo el ejercicio del derecho de asociación debe sujetarse a las prescripciones positivas relativas a la constitución y mantenimiento de personas jurídicas, que es de resorte exclusivo del legislador. Sin embargo, en criterio del Procurador, no puede decirse lo mismo de la

segunda regla. “La prohibición de adquirir títulos de afiliación - sostiene el procurador - de otros clubes profesionales del mismo deporte, vulnera el núcleo esencial del derecho fundamental de constituir y pertenecer a otras instituciones gregarias de las misma especialidad deportiva, como genuina expresión de la autonomía privada y libre expansión de la personalidad de los asociados”. La restricción no resulta proporcional a los fines de la norma, esto es, a la garantía de democratizar la estructura propietaria de los clubes deportivos, en la medida en que no hay razón que explique cómo ser propietario de intereses en varios clubes afecta el fin anotado. Por otra parte, impide la realización del propósito constitucional de fomento y promoción, ya que obstaculiza al sector privado, y al público, para que financie las actividades deportivas profesionales. Debe tenerse presente que en Colombia el Estado destina exiguos recursos al patrocinio del deporte profesional, razón por la cual “resulta inconstitucional que el legislador limite la iniciativa de la empresa privada, cuando busca aliviar la situación de varias entidades profesionales que ejecutan el mismo deporte”. Por otra parte, la limitación misma desconoce los artículos 58 y 61 de la Carta pues “atenta contra el derecho a la propiedad e impide el acceso a la misma”, sin mencionar el consiguiente menoscabo de la libertad económica. Por este motivo, la expresión “Tampoco podrá participar en la propiedad de más de un club del mismo deporte, directamente o por interpuesta persona”, del inciso 2º del artículo 29 debe separarse del ordenamiento.

9. La Corte ha señalado que la validez de las restricciones a los derechos

fundamentales se explica en relación con el fin perseguido. Así, el objetivo del legislador al expedir el artículo 30 acusado era el de facilitar la conformación de nuevos equipos profesionales. Las pruebas aportadas al proceso muestran cómo la restricción no se ajusta al propósito superior de fomentar el deporte, como se evidencia al constatar que, con posterioridad a la expedición de la Ley 181 de 1995, únicamente se han formado 3 equipos profesionales de fútbol y 2 de baloncesto, sin mencionar la ausencia de conformación de equipos profesionales en otras disciplinas deportivas. Cabe entonces concluir que la norma no es idónea para alcanzar el fin perseguido. Por otra parte, si se tiene presente los datos demográficos y de pobreza en Colombia, resulta claro que únicamente en “algunas ciudades capitales de departamento, es teóricamente posible encontrar el número mínimo de personas que exige la norma acusada, para constituir un club deportivo”. La norma discrimina a los municipios con una población menor a 100.000 habitantes y con niveles de pobreza y miseria del 30 al 40%, “donde es imposible congregar el número mínimo de afiliados y aportes que exige la ley para fundar corporaciones deportivas profesionales”. Cabe resaltar que la discriminación se acentúa más “en el caso de los indígenas y las negritudes, que generalmente son las canteras de los grandes deportistas nacionales”. Con todo, si bien es cierto que la ley no establece que en todos las regiones del país deba existir un club profesional, no resulta admisible que la ley establezca requisitos o condiciones de asociación que hacen nugatorios los

derechos fundamentales de los asociados en punto al deporte. Aún si se aceptara la constitucionalidad del inciso primero del artículo 30 de la Ley 181 de 1995, la misma no podría extenderse al segundo, ya que no resulta razonable y proporcionado, ante el objetivo propuesto por el legislador, imponer restricciones mayores para la conformación de equipos de fútbol. Restricciones que, por demás, son del todo discriminatorias para los pequeños y los más pobres municipios del país.

10. Finalmente, en criterio del Procurador, se establece un trato discriminatorio entre los clubes profesionales que acogen el modelo asociativo y los que se someten al esquema de sociedad anónima, puesto que las restricciones del artículo 30 no se exigen de las segundas, las cuales, conforme a la ley comercial, deben contar, como mínimo, con 5 accionistas para cumplir su objeto social.

Análisis probatorio

11. La Corte solicitó a los Departamentos Administrativos de Planeación

(DNP) y Nacional de Estadísticas (DANE), al Instituto Nacional del Deporte y a la Federación Colombiana de Fútbol, que remitieran información relativa a los cargos de la demanda. Dicha información será utilizada, en lo pertinente, en los fundamentos del presente fallo.

II. FUNDAMENTOS

Competencia

1. En los términos del artículo 241-4 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda.

La Controversia constitucional

2. Los cargos de los demandantes se apoyan en una serie de supuestos que es conveniente, en primer término, explicitar. La práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre, en su concepto, no pueden

ser objeto de intervención por parte del Estado, sino materia de fomento y de inspección, las que de otro lado sólo se aplican a las “organizaciones deportivas”, no así a las personas naturales. La actuación estatal, además, cronológica y jurídicamente sería posterior a la primera, como que su ámbito lo constituye aquello que desde el punto de vista material ha recibido estímulo por la vía de los subsidios, concesión de ventajas de distinto tipo, asignación de beneficios etc. El régimen de la inspección se sujetaría entonces a una triple condición: (1) sólo se justifica como efecto de una previa acción estatal de fomento de una actividad privada [causa]; (2) su intensidad debe ser proporcional a la ayuda recibida, debiéndose evitar que el “costo de la ayuda para los particulares sea mayor que los beneficios que éstos reciben” [alcance]; (3) la inspección tiene como objetivo “evaluar si el fomento fue útil” [finalidad]. Los demandantes, luego de establecer, como se ha indicado, que la actividad deportiva sólo puede ser objeto de fomento e inspección, precisan que para la actividad económica - dentro de la cual no incluyen la deportiva -, se contempla en la Constitución un régimen de intervención, que se estructura a modo de “equilibrada ecuación jurídica”, semejante a la esbozada en punto a la inspección. El régimen de la intervención, desde este punto de vista, se caracterizaría por las siguientes notas: (1) la regla general está representada por la libertad económica de los particulares, al paso que la intervención del Estado en la economía tiene carácter de excepción [principio]; (2) frente a

cada tipo de actividad, identificada según el patrón de riesgo que se asocia a su ejercicio, la Constitución consagra una modalidad específica de intervención que se realiza gradualmente y que, en consonancia con el peligro social envuelto, ha de traducirse exactamente en una escala que en un punto inicial se confunde con la permisión total y en el extremo con la prohibición total, pasando por estadios intermedios donde la reacción del Estado se calibra con arreglo a la mencionada pauta de riesgo [gradualidad y alcance de la intervención del Estado]. Sentadas estas dos premisas, la impugnación de las normas demandadas, se expresa en los diferentes cargos que se aducen contra ellas, los cuales ya fueron transcritos por la Corte. En resumen, los actores señalan: (1) la ley en lugar de “fomentar” la actividad deportiva, la hizo objeto de “intervención”; (2) el cometido de la ley ha debido ser integral y, por el contrario, la misma se limitó a “democratizar” la propiedad de las organizaciones deportivas, dejando intocada su “estructura”; (3) dado que los dos sujetos que desarrollan y gestionan la actividad deportiva son distintos - corporaciones y sociedades anónimas -, su régimen jurídico ha debido ser diferenciado; (4) en vista de que el “riesgo social” de la actividad deportiva es inferior del que surge de la explotación de canales de televisión privada por parte de las personas jurídicas que acceden al espectro electromagnético, viola la igualdad que la ley en este caso no exija límites a la concentración accionaria y, en cambio, en el primero sí los imponga; (5) la regulación legal del deporte tiene como

efecto reducir hasta su entero “vaciamiento” la competencia que para dictar normas en la materia atribuye la Constitución a las entidades territoriales; (6) el requisito de contar con un número mínimo de dos mil socios para formar un club de fútbol profesional resulta excesivo y, por ende, violatorio de la igualdad y de los derechos fundamentales (arts. 13, 16 y 38 ); (7) las regulaciones legales, por comportar una injerencia mayúscula en la actividad deportiva, en el uso del tiempo libre y en la recreación, han debido tramitarse según el procedimiento de las leyes estatutarias; (8) los tratados internacionales suscritos por el país, relacionados con la libertad de asociación y la práctica del deporte, no establecen restricciones como las que introducen las normas demandadas. La esfera pública y la esfera privada en la Constitución Política

3. El planteamiento de los actores se encamina a fijar zonas de exclusión para la acción reguladora del Estado, lo mismo que a establecer condiciones de fondo para hacerlo cuando la última resulta constitucionalmente posible, en cuyo caso la Carta predeterminaría su exacto alcance con arreglo al criterio del riesgo vinculado a cada actividad privada en concreto.

La tesis general según la cual a partir de la Constitución puede derivarse la posibilidad y la medida de la respuesta que el Estado ha de ofrecer a las distintas actividades que desarrollan los particulares, encuentra asidero en la idea misma de Constitución como norma suprema ordenadora de la esfera pública y de la privada. La demarcación de ámbitos se realiza principalmente mediante la configuración de los órganos del Estado y el señalamiento de sus

competencias y, de otra parte, a través de la consagración de derechos fundamentales y garantías sociales. No obstante, la delimitación constitucional tiene lugar básicamente en el nivel de los principios y no es ajena a la necesaria dinámica de la relación público-privado, cuya concreción histórica está sujeta a fuerzas, tensiones, ajustes y, en fin, a una fluidez que difícilmente puede ser captada de manera integral por el Estatuto Superior que sólo se limita a trazar, del modo indicado, las fronteras más visibles y esenciales para coordinar la búsqueda del bien común y el pleno desarrollo de la personalidad y de la libertad de los individuos y grupos sociales. De ahí que buena parte de la cabal armonización de las esferas pública y privada sea el cometido propio de la ley, desde luego, obrando dentro del marco de la Constitución. Con este objeto al legislador la Constitución le asigna, en materia normativa, la función de interpretar, reformar y derogar las leyes, sin excluir en principio campo alguno (C.P. art. 150). La ley por esta razón, se erige en fuente ordinaria de deberes y derechos para los particulares (C.P. art., 6). La función legislativa, en un estrato normativo subordinado a la Constitución, prosigue la tarea iniciada por el Constituyente, de precisar conforme a los principios superiores, la relación de lo público y de lo privado en los diferentes campos en los que la misma esté en juego y tomando en cuenta las circunstancias que en cada momento se estimen relevantes. Asuntos que en el pasado no eran objeto de interés público y de regulación legal, pueden adquirir enorme importancia y exigir específica y adecuada

ordenación por parte del legislador. Lo anterior simplemente indica que lo privado no siempre debe o puede permanecer por fuera de las coordenadas de la razón política, la que se alimenta concediendo interés público a lo que en otras épocas no trascendía los linderos de lo privado, o inversamente negando o renunciando al carácter público que exhibía temporalmente un asunto o materia. El mayor peso relativo de lo público o de lo privado y la forma de su entrecruzamiento, se libra a incontables e impredecibles avatares históricos que sirven de trasfond