CC - C723-2007

Sentencia C-723/07

OBLIGACION TRIBUTARIA ADUANERA-Competencia para regular la forma en que deben imputarse pagos La Corte considera que el aparte normativo acusado es exequible respecto de los cargos de inconstitucionalidad propuestos, toda vez que la competencia para regular el tema de la imputación de los pagos efectuados por los usuarios aduaneros no corresponde al Gobierno Nacional a través de decretos de desarrollo de ley marco, sino al Congreso mediante ley ordinaria. Ello por cuanto la norma impugnada, aun cuando se refiere a un tema aduanero, no se encamina al logro de objetivos de política comercial sino de política fiscal, como tampoco presenta el carácter dinámico y altamente especializado propio de las materias objeto de legislación marco. Finalmente, porque tanto el principio de legalidad del tributo como el de igualdad ante la ley aconsejan atribuir a una sola autoridad normativa, en este caso al legislador, la competencia para disciplinar el recaudo y forma de imputación de los pagos que efectúen los ciudadanos concepto de obligaciones para con el Tesoro Público. LEGISLADOR ORDINARIO-Competencia para regular recaudo de cartera pública DECRETO EXPEDIDO EN DESARROLLO DE LEYES MARCO Y REGIMEN ADUANERO-Facultad para regular solamente aspectos del régimen aduanero que se orienten al logro de política comercial/LEGISLADOR Y REGIMEN ADUANERO-Competencia exclusiva para regular aspectos del régimen aduanero que persigan fines de política fiscal o tributaria Es necesario establecer si todos los aspectos del régimen aduanero quedan

sometidos a la disciplina de las leyes marco y de los decretos que las desarrollan, como lo sostiene el actor en su demanda, o si algunos aspectos del mismo se sustraen a este tipo de regulación y respecto de ellos el legislador, en virtud de su cláusula general de competencia, conserva una potestad legislativa plena. Esta cuestión ya ha sido abordada por la Corte en ocasiones anteriores, en las que ha establecido una distinción entre dos tipos de finalidades que persiguen las disposiciones aduaneras: por un lado, las de política comercial y, por otro, las de política fiscal o tributaria. Sobre esta base, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la Constitución tan sólo faculta al Gobierno para regular, a través de decretos de desarrollo de ley marco, aquellos aspectos del régimen aduanero que se orienten al logro de finalidades de política comercial. En cambio, las medidas aduaneras que persigan fines de política fiscal son competencia exclusiva del legislador en virtud del principio de legalidad de los tributos. LEY MARCO-Distribución de competencias entre legislador y ejecutivo LEY MARCO-Técnica de competencia legislativa compartida LEY MARCO-Justificación constitucional

DECRETO REGLAMENTARIO Y DECRETO EXPEDIDO EN

DESARROLLO DE LEYES MARCO-Distinción

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE LEYES MARCO-Competencia LEY MARCO-Inclusión de norma marco en ley ordinaria

PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación

Referencia: expediente D-6727

Demanda de inconstitucionalidad contra el

artículo 6º (parcial) de la Ley 1066 de 2006, “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: Humberto Aníbal Restrepo

Vélez.

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Bogotá, D.C., once (11) de septiembre de dos mil siete (2007). La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de las atribuciones conferidas por el artículo 241, numeral 4, de la Constitución y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto Aníbal Restrepo Vélez demandó el artículo 6º (parcial) de la Ley 1066 del 29 de julio de 2006, “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

1. La norma demandada A continuación se transcribe la norma acusada, tal como aparece publicada en el Diario Oficial No. 46.344 del 29 de julio de 2006: “ A R T Í C U L O 6 o . M o d i f í q u e s e e l i n c i s o 1 o d e l a r t í c u l o 8 0 4 d e l

E s t a t u t o T r i b u t a r i o , e l c u a l q u e d a a s í : “ A p a r t i r d e l 1 o d e e n e r o d e l 2 0 0 6 , l o s p a g o s q u e p o r c u a l q u i e r c o n c e p t o h a g a n l o s c o n t r i b u y e n t e s , r e s p o n s a b l e s , a g e n t e s d e r e t e n c i ó n o u s u a r i o s a d u a n e r o s e n r e l a c i ó n c o n d e u d a s v e n c i d a s a s u c a r g o , d e b e r á n i m p u t a r s e a l p e r í o d o e i m p u e s t o q u e e s t o s i n d i q u e n , e n l a s m i s m a s p r o p o r c i o n e s c o n q u e p a r t i c i p a n l a s s a n c i o n e s a c t u a l i z a d a s , i n t e r e s e s , a n t i c i p o s , i m p u e s t o s y r e t e n c i o n e s , d e n t r o d e l a o b l i g a c i ó n t o t a l a l m o m e n t o d e l p a g o ' " (El resalto y subrayas no son del texto y corresponden al aparte acusado de la norma).

2. La demanda

El ciudadano Restrepo Vélez solicita declarar la inconstitucionalidad del aparte normativo acusado por vulnerar lo dispuesto en los artículos 150, numeral 19, literal c) y 189, numeral 25, de la Constitución Política. Para fundamentar su pretensión el demandante señala que la Carta, en su artículo 150, numeral 19, literal c), ha establecido que la regulación del régimen de aduanas es un tema sometido a la ley marco. Esta técnica normativa circunscribe la función legislativa en materia de aduanas a la expedición de normas generales en las que se señalen los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para su regulación. Para el caso de las materias sometidas a ley marco, la Constitución excluye la posibilidad de regulación legislativa de la materia en ejercicio de la función general y ordinaria del Congreso. Ello con el fin de evitar que concurran simultáneamente en dos ramas distintas – Legislativa y Ejecutiva - la función de disciplinar una misma materia. La razón para someter el régimen de aduanas a la técnica de las leyes marco obedece a su especialidad y a la necesidad de dotar al Gobierno de mecanismos que le permitan regular el régimen de aduanas en forma ágil y oportuna. Por tanto, explica el demandante, cuando esa regulación se realiza mediante una ley ordinaria, el legislador no sólo se abroga una competencia que no tiene en esta materia, sino que le niega la posibilidad al Gobierno de regular en forma diferente estos aspectos e incluso de modificarlos. El actor señala que los pagos que deben realizar los usuarios aduaneros, a los

que se refiere el aparte normativo acusado, corresponden a los denominados “tributos aduaneros”, los cuales, según la definición establecida en el artículo 1 del Decreto 2695/1999, comprenden los derechos de aduana y el impuesto sobre las ventas. Hasta antes de la expedición de la norma demandada no existía ninguna regulación expresa acerca de la forma de imputación de los pagos efectuados por los usuarios aduaneros, en particular aquellos efectuados por concepto de derechos de aduana, por cuanto a los correspondientes al impuesto sobre las ventas se les aplicaba lo dispuesto en el artículo 804 del Estatuto Tributario. Con la norma acusada, explica el demandante, ya no existe el vacío legal, pues todos los pagos realizados por usuarios aduaneros, ya se trate de impuesto a las ventas o derechos de aduana, están sometidos a las reglas de imputación que ella establece. El problema es que el legislador colmó este vacío, pero lo hizo despojando al Gobierno de su facultad para regular la materia a través de decretos reglamentarios de ley marco. A juicio del demandante, en materia de imputación de pagos efectuados por usuarios aduaneros, el legislador sólo puede regular directamente, en virtud del principio de reserva de ley, aquellos que correspondan al impuesto a las ventas, pero no los relacionados con los derechos de aduana. Así pues, concluye el señor Restrepo Vélez, la regulación a través de leyes ordinarias de una materia reservada al Gobierno con sujeción sólo a ley marco, vulnera la constitución en su artículo 150, numeral 19, literal c), norma que sólo

le atribuye al Congreso la facultad de expedir leyes marco en materia aduanera pero no la de ocuparse de la regulación exhaustiva de la materia. Igualmente se vulnera el artículo 189, numeral 25, de la Carta, por cuanto la posibilidad de establecer las reglas de imputación de todos los pagos realizados por los usuarios aduaneros, en lo que se refiere a pagos distintos del impuesto sobre las ventas, es una facultad de regulación atribuida al Gobierno nacional y no al Congreso.

3. Intervenciones 3.1. Intervenciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público La abogada María Fernández, obrando en virtud de las atribuciones delegadas por la Viceministra encargada de las funciones del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público, intervino en este proceso con el fin de defender la constitucionalidad de la norma acusada.

Para ello argumenta que “el artículo 6 de la Ley 1066 de 2006 no es una disposición aduanera, sujeta a las disposiciones de una ley marco, sino que se circunscribe a normas tributarias, y específicamente a la extinción de obligaciones tributarias a cargo de contribuyentes, agentes de retención y usuarios aduaneros, que han incurrido en mora de pagar la obligación tributaria a su cargo”. La norma demandada, en lo que respecta a los usuarios aduaneros, no es inconstitucional. Por el contrario, desarrolla un beneficio creado para todos los que cuentan con obligaciones tributarias en mora, sin que ello signifique una modificación del régimen aduanero, pues se refiere a un aspecto eminentemente tributario. Es por ello que “la lectura respecto de usuarios aduaneros es frente

a obligaciones tributarias por estos surtidas, mas no incluye los pagos pendientes de la actividad aduanera propia en sí misma”. Por su parte, el abogado Antonio Granados Cardona, en calidad de apoderado de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada. A su juicio, el demandante incurre en una equivocada interpretación de las facultades conferidas al Congreso por el artículo 150, numeral 19, literal c), y al Gobierno por el artículo 189, numeral 25, de la Constitución. Ello por cuanto no se tiene en cuenta que “con las leyes marco, no es posible facultar al Gobierno para modificar los decretos leyes, o regular la destinación de los ingresos para el tesoro público”, siendo esto último “un asunto potestativo del Congreso que en la actualidad se ejerce a través de las disposiciones contenidas en el Estatuto Tributario”. Señala además que la parte actora no tiene en cuenta los límites de la función administrativa a cargo del Gobierno, previstos en el artículo 209 de la Constitución, frente a la función de redistribución de los recursos y de las competencias atribuida al Congreso por el artículo 356 de la Carta. Al parecer, se añade, “el demandante confunde el procedimiento de recaudo de los tributos, con la destinación que a ellos debe darse, para lo cual no es competente el Gobierno y por tanto, como ya se dijo, no puede hacerlo a través de un decreto ejecutivo”, sino que tal regulación debe hacerse a través de una ley, como lo indica el artículo 150, numeral 10, inciso segundo, de la Constitución.

Finalmente, sostiene el apoderado del Ministerio de Hacienda, la Ley 1066 de 2006, de la que forma parte la norma demandada, establece un marco general para el ejercicio de la función recaudadora a favor del tesoro público. Hacia este último “convergen todos los ingresos que percibe el Estado, sin que sea necesario crear disposiciones para recaudar ingresos por cada una de las actividades, como sugiere el demandante”. 3.2. Intervención de la Universidad Externado de Colombia La Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia fue invitada a participar en este proceso de constitucionalidad, emitiendo un concepto técnico sobre la norma demandada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Atendiendo a esta invitación, Julio Roberto Piza Rodríguez, en calidad de Director del Departamento de Derecho Fiscal y Centro de Estudios Fiscales de dicha universidad, presentó un concepto en el que afirma la constitucionalidad de la norma impugnada con fundamento en las siguientes consideraciones: Para resolver el problema jurídico que plantea la demanda es preciso establecer si la forma como se imputa un pago que efectúa un usuario aduanero a la administración tributaria forma o no parte del régimen aduanero y, en caso afirmativo, si ello vulnera las normas constitucionales a las que se refiere el demandante. Con el fin de despejar esta cuestión, el interviniente precisa que por régimen aduanero ha de entenderse el conjunto de normas que regulan los aspectos sustanciales y procedimentales relacionados con la importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías. Esta materia, según lo establece la

constitución, ha de ser regulada a través de las llamadas leyes marco. Uno de los temas comprendidos dentro del régimen aduanero es el de los tributos aduaneros, los cuales, conforme a lo establecido en el Decreto 2685 de 1999, comprenden los derechos de aduana y el impuesto sobre las ventas. Señala el interviniente que los tributos aduaneros, si bien presentan algunas particularidades en relación con las características generales de los tributos, no por ello pierden su condición de tributos, sometidos, por tanto, al principio de reserva de ley. De ahí que, para establecer a quién y con qué alcance corresponde su regulación, deban ser interpretadas de manera sistemática las disposiciones constitucionales que establecen las competencias del Congreso y del Gobierno para expedir leyes marco y decretos reglamentarios en materia de régimen aduanero - artículos 150, numeral 19, literal c) y 189, numeral 25 de la Constitución - con el artículo 338 de la Carta que establece la reserva de ley en materia tributaria. Como resultado de la interpretación sistemática de estas disposiciones, concluye el interviniente, “la ley marco debe regular íntegramente los tributos aduaneros estableciendo los sujetos pasivos, hecho generador, bases gravables y debe dejar un amplio margen de maniobra al Gobierno para que regule las tarifas”. En lo atinente a la regulación de las tarifas por parte del Ejecutivo, la ley marco debe limitarse a establecer “unos mínimos criterios, denominados constitucionalmente como sistema y método”. A la luz de esta interpretación se sugiere la posible inconstitucionalidad sobrevenida de la Ley 6 de 1971, o ley

marco de aduanas, por cuanto esta “no regula ningún hecho generador, base gravable, ni la forma de establecer la tarifa de los tributos aduaneros”. Por otra parte, añade el ciudadano Piza Rodríguez, la norma demandada es parte adjetiva del derecho aduanero, dado que regula la forma como se debe imputar el pago parcial realizado por un contribuyente. La imputación de pago se da en un momento posterior a la liquidación de la obligación tributaria aduanera y presupone que la misma se encuentra insoluta. Por tal razón, la norma demandada no regula los elementos de la obligación tributaria, sino que más bien se relaciona con la recaudación y gestión de los impuestos. Este último no es un tema que se encuentre dentro del régimen aduanero, por lo cual, si el objeto de la norma demandada es regular la manera como se realizará el recaudo de los tributos, “su análisis se separa de toda controversia entre las facultades del ejecutivo y legislativo en materia de ley marco de aduanas”. Para finalizar su argumentación, el interviniente señala que las competencias que tiene el ejecutivo para modificar los aranceles, tarifas y otras cuestiones del régimen aduanero, tienen como finalidad marcar una política comercial, de la cual no forma parte, en modo alguno, la regulación acerca de la forma de imputar el pago de los tributos aduaneros. Por lo anterior, concluye, “la norma es constitucional, en la medida en que su objeto no es el de establecer una política comercial y el legislador bien puede regular aspectos relacionados con la gestión, administración o recaudos de los tributos y demás rentas del

Estado”. 3.3. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario Invitada a emitir un concepto técnico acerca de la constitucionalidad de la norma demandada, esta entidad, a través de su Presidente, Luis Miguel Gómez Sjöberg, presentó un escrito en el que sostiene que el aparte demandado del artículo 6 de la Ley 1066 de 2006, no viola el literal c) del numeral 19 del artículo 150, como tampoco el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución. Para respaldar esta conclusión, el interviniente se refiere, en primer lugar, a las dos posiciones que existen en la doctrina acerca de las atribuciones que la Constitución confiere al Congreso y al Gobierno para regular el régimen de aduanas a través de leyes marco: la primera de estas posturas sostiene que la competencia del Congreso en materia aduanera se limita a establecer los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para modificar aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. La segunda posición considera que el Congreso conserva además algunas facultades en materia aduanera, especialmente en lo relacionado con la política fiscal y la salvaguarda del interés nacional. Tras reproducir el artículo 150, numeral 19, literal c) de la Carta, donde se lee que la competencia del Gobierno para modificar el régimen de aduanas está condicionada a que su ejercicio se oriente al logro de objetivos de política comercial, el interviniente se pregunta si el Congreso conserva la facultad de regular vía ley ordinaria aspectos diferentes a la política comercial concernientes al régimen de aduanas. Para responder a esta cuestión, señala que el Instituto

que preside comparte la posición sostenida por la Corte Constitucional en la sentencia C-510/1992. En ella se afirma que cuando la Constitución utiliza la expresión “por razones de política comercial” está limitando el campo de aplicación de las leyes marco y de los decretos que las desarrollan a regular los aspectos económicos del arancel de aduanas y, en consecuencia, excluyendo que a través de dicha técnica normativa se persigan objetivos de política fiscal. Dado que el tema de la imputación del pago de los tributos aduaneros, al que se refiere la norma demandada, corresponde a la política fiscal y no a la política comercial, su regulación es competencia del Congreso a través de ley ordinaria. Por tal razón, considera el Instituto que en relación con este tema existe el fenómeno de la “cosa juzgada implícita”, dado que en la sentencia de constitucionalidad citada, la Corte Constitucional ya había formulado, a manera de ratio decidendi, la regla que resulta aplicable para resolver el problema jurídico que se plantea en el presente juicio de constitucionalidad. 3.4. Intervención de la Universidad del Rosario El señor Alejandro Venegas Franco, Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, presentó ante la Corte un concepto elaborado por Edilberto Peña González, profesor de dicha Facultad, en el cual se afirma la exequibilidad de la norma demandada. Para apoyar esta conclusión, el interviniente aporta un recuento de la jurisprudencia constitucional en materia de alcances de la potestad reglamentaria. A continuación, se ocupa de revisar el trámite legislativo surtido

en la expedición de la norma cuestionada, llegando a establecer que la finalidad perseguida por el legislador con su aprobación era modificar la imputación de los pagos realizados por los deudores de la Administración de Impuestos, para así garantizar una amortización equitativa de las obligaciones que facilite al contribuyente cancelar su obligación, evitando el desbordamiento de la obligación inicial. Todo ello acogiendo los criterios establecidos por la Corte Constitucional en las sentencias C-252/1998 y C-383/1999, en relación con la amortización de obligaciones a cargo de los ciudadanos. Finalmente, al emprender el análisis de fondo de la cuestión planteada, el profesor Peña Rodríguez sostiene que la norma impugnada no desconoce el reparto de competencias entre el Congreso y el Gobierno, por cuanto “el tratamiento de la norma impugnada es una modificación al régimen tributario y no al régimen de aduanas como aduce el demandante”. Asimismo, señala que “con la norma impugnada, la prerrogativa del reglamentación por parte del gobierno no se pierde, todo lo contrario, se fortalece en la medida que la norma permite al gobierno reglamentar la forma en que los usuarios aduaneros accederán a estos beneficios, confirmando de esta forma que con la norma en cuestión, no renuncia el gobierno a su facultad de regular la materia”. Finalmente, sostiene, “la norma demandada no alcanza tal nivel…de regular aspectos puntuales del régimen de aduanas, sino que se limita a establecer objetivos y criterios dentro de los cuales, tributariamente, debería ajustarse la

reglamentación que realice el gobierno en la imputación de los pagos que hagan los usuarios aduaneros”.

4. Concepto del Procurador General de la Nación El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias asignadas por los artículos 242 numeral 2º y 278 numeral 5º de la Constitución Política, aportó concepto en el presente trámite, en el que solicita a la Corte que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo ante la ineptitud sustantiva de la demanda o, de manera subsidiaria, declare la exequibilidad de los apartados acusados. Para sustentar esta petición, expone los argumentos que a continuación se desarrollan: A juicio del Procurador, la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano Restrepo Vélez no formula de manera clara el cargo de inconstitucionalidad, “en cuanto no desarrolla las razones por las que el legislador sobrepasa el ámbito de su competencia […] e invade la órbita reguladora del gobierno nacional para los temas aludidos”. El demandante, sostiene la Vista Fiscal, “no establece cuál debió ser el ámbito de competencia del Congreso y el del Gobierno al respecto, ni cómo la actuación del primero invadió la competencia del segundo. Es más, se echa de menos la determinación previa de si dichas normas regulan, per se, asuntos de cambio internacional (sic) en sentido estricto” (paréntesis añadido). Por estas razones, se solicita a la Corte declararse inhibida para conocer de la demanda, por ineptitud sustantiva en relación con el cargo formulado.

De manera subsidiaria, y en caso de que la Corte decida pronunciarse de fondo,

el Procurador solicita que la norma impugnada sea declarada exequible. En tal sentido sostiene que, conforme a lo previsto en el artículo 150, numeral 19, literal c) de la Constitución, “no toda disposición que tenga relación con el tema de aduanas o de cambios internacionales, necesariamente debe ser objeto de ley marco y, en el mismo sentido, regulada por el gobierno. Por lo tanto, es obvio, que únicamente resultan lesivas de dicha competencia del gobierno […] las decisiones legislativas que tiendan a modificar por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”. A continuación, con apoyo en la sentencia C-140/2007 de la Corte Constitucional, reitera la distinción entre las diversas finalidades que pueden perseguir las disposiciones aduaneras: unas, de índole comercial, circunscriben el ámbito de la competencia del ejecutivo para modificar la normatividad aduanera; otras, de índole fiscal, se reservan al legislador en virtud del principio de legalidad del tributo. En este orden de ideas, concluye el Ministerio Público, la norma impugnada “tiene un objetivo de naturaleza fiscal pues regula el orden de imputación de pagos realizados por los deudores de la administración de impuestos (entre ellos los usuarios aduaneros) y garantiza una amortización conforme a las sentencias C-252 del 26 de mayo de 1998 […] y C-383 de 27 de mayo de 1999 […], las cuales ordenaron que cada pago debe incluir tanto capital como intereses, de tal forma, que no acrezca la obligación inicial. En otras palabras, el objetivo de la norma y, en particular de la expresión acusada, no concierne a

la política comercial, propia de las leyes marco, sino que se enmarca dentro del régimen fiscal, el cual debe ser regulado directamente por el legislador en ejercicio del poder tributario originario otorgado por sus representados”.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia De acuerdo con el mandato contenido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.

Como en esta ocasión el objeto de la acción pública recae sobre el artículo 6º (parcial) de la Ley 1066 de 2006, la Corte es competente para adelantar el correspondiente examen de constitucionalidad.

2. Problemas jurídicos Teniendo en cuenta los argumentos expuestos por el demandante, por el Ministerio Público y por las entidades que han participado como intervinientes en este juicio de constitucionalidad, la Corte considera que, para decidir sobre el asunto sometido a su consideración, le corresponde resolver los siguientes problemas jurídicos: 2.1. En primer lugar, debe establecer si, como señala el Ministerio Público en su concepto, ante la falta de claridad en el cargo de constitucionalidad formulado por el actor, la demanda presenta una ineptitud sustantiva tal que impide a esta Corporación pronunciarse de fondo, razón por la cual se debe proferir una sentencia inhibitoria. 2.2. En caso de concluir que se verifican los presupuestos para tomar una decisión de fondo, la Corte deberá entrar a establecer, en segundo lugar, si al

insertar la expresión “o usuarios aduaneros” en el artículo 6 de la Ley 1066 de 2006, el legislador infringió lo dispuesto en los artículos 150, numeral 19, literal c) y 189, numeral 25 de la Constitución Política, por ocuparse de un asunto cuya regulación no corresponde al Congreso, a través de ley ordinaria, sino al Gobierno Nacional a través de los decretos reglamentarios de leyes marco.

3. Existencia de cargo de constitucionalidad 3.1. El Procurador General solicita a la Corte, como petición principal dentro de su concepto, que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda. Para este fin, sostiene que el ataque formulado por el demandante no es claro, al no dar cuenta de las razones por las que el legislador sobrepasa el ámbito de su competencia e invade la órbita reguladora del gobierno nacional. Esta falta de claridad, sostiene la Vista Fiscal, impediría a la Corte emitir un pronunciamiento de fondo sobre la cuestión planteada. Por tal motivo, debe pronunciarse la Sala, de manera preliminar, acerca de si la demanda satisface las exigencias de claridad que permitan a esta Corporación tomar una decisión de fondo en el asunto de la referencia. 3.2. La claridad en la formulación de los cargos de inconstitucionalidad es condición necesaria para satisfacer el requisito de “exponer las razones por las cuales los textos constitucionales se estiman violados”, al que alude el artículo 2, numeral 3, del Decreto 2067 de 1991. Como lo afirmó esta Corte en la

sentencia C-1052/2001, la claridad en la formulación de los cargos de inconstitucionalidad constituye “un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.” (subrayas añadidas). 3.3. En el presente caso, se advierte que el demandante realiza un esfuerzo argumentativo mínimo, dirigido a sustentar la conclusión según la cual el aparte de la norma acusada regula un aspecto propio del régimen aduanero, materia que, según la interpretación de las normas constitucionales que propone, debe disciplinarse íntegramente a través de leyes marco y sus correspondientes decretos reglamentarios. Señala el actor que la norma acusada no se limita a señalar objetivos y criterios generales, sino que se ocupa de un aspecto específico del régimen aduanero, como es la forma de imputar el pago de los tributos aduaneros, razón por la cual el Congreso ha excedido su competencia para legislar sobre la materia e invadido la órbita reguladora propia del Gobierno. 3.4. Este concepto de violación, aunque pueda dar lugar a discrepancias, permite en todo caso establecer con suficiente claridad cuál es la acusación que se formula en contra de la norma demandada y las razones en las que se

sustenta, al punto que el mismo Procurador General y todas las entidades intervinientes han logrado proponer razones sustantivas acerca de la constitucionalidad de la norma acusada. 3.5. Por ende, en aplicación del principio pro actione que gobierna la acción pública de inconstitucionalidad y ante la presencia de un cargo de inexequibilidad del aparte normativo demandado formulado con suficiente claridad, la