CC - C724-2015

Sentencia C-724/15

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EMPLEABILIDAD Y MEJORAR CONDICIONES DE VIDA DE

POBLACION AFECTADA POR DECLARATORIA DE

EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Cumplimiento de requisitos formales DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICARequisitos constitucionales PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad para decretar estados de excepción en circunstancias excepcionales y medidas que los desarrollen DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICAParámetro de validez constitucional/NORMA ESTATUTARIA Y ORGANICA-Conforman el bloque de constitucionalidad en sentido lato DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Criterios de conexidad y especificidad LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCIONConstitucionalidad de Decretos legislativos está supeditada al cumplimiento de principios DECRETO LEGISLATIVO SOBRE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Límites establecidos por norma estatutaria DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICAAcatamiento de las disposiciones de derecho internacional

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POBLACION AFECTADA POR DECLARATORIA DE

EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Juicio de conexidad externa e interna

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EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Medida de carácter temporal o transitorio

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proporcionalidad

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EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Disposiciones son compatibles con las condiciones de motivación de incompatibilidad y vigencia del Estado de Derecho

Referencia: expediente RE-219

Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Legislativo 1821 de 2015 “Por el cual se amplía la destinación de 3 unos recursos para promover la empleabilidad y para mejorar las condiciones de vida de la población afectada por la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica”

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 7, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES El Presidente de la República, mediante Decreto Legislativo 1770 del 7 de septiembre de 2015 declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en un grupo de municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela.

En desarrollo de la anterior norma de excepción, el Presidente de la República, con la firma de los ministros, expidió el Decreto Legislativo 1821

del 15 de septiembre de 2015 “Por el cual se amplía la destinación de unos recursos para promover la empleabilidad y para mejorar las condiciones de vida de la población afectada por la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica”. De acuerdo con lo previsto en el artículo 241-7 de la Carta Política, corresponde a la Corte Constitucional decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los Decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política.

II. LA NORMA DEMANDADA El texto de la norma objeto de análisis, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 49.636 del quince (15) de septiembre de 2015, es el

siguiente: 4 “MINISTERIO DEL TRABAJO DECRETO “Por el cual se amplía la destinación de unos recursos para promover la empleabilidad y para mejorar las condiciones de vida de la población afectada por la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica” EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo del Decreto 1770 de 2015, y CONSIDERANDO: Que mediante Decreto 1770 de septiembre 7 de 2015, el Presidente de la Republica declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en los municipios de la Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, el Molino, San Juan del César, Fonseca, Barrancas, Albanía, Maicao, Uribia y Hato Nuevo

en el Departamento de la Guajira; Manaure - Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La Jagua de Ibirico, Chiriguana y Curumaní en el Departamento del César; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Area Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el Departamento de Norte de Santander; Cubará, en el Departamento de Boyacá; Cravo Norte; Arauca, Arauquita y Saravena en el Departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el Departamento de Vichada, e Inirida en el Departamento de Guanía, por el término de treinta (3) (sic) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. Que en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución, corresponde al Gobierno Nacional, en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis. Que con esa finalidad y en aras de dinamizar la economía en las zonas afectadas, se hace necesario impulsar programas de desarrollo empresarial que permitan la creación de nuevas empresas y la activación de las existentes. Que, además, según los últimos datos de la Unidad de Gestión del Riesgo más de 13.000 personas han retornado al territorio nacional como resultado de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia y se presume que una gran parte se ubicarán en el zona de frontera, por lo que es necesario generar nuevas fuentes de empleo en dicha zona, que permitan

vincular a estas personas al mercado laboral. 5 Que así mismo el cierre de la frontera ha significado la suspensión de la actividad económica de un gran número de personas residentes en los municipios cobijados por la declaración de emergencia, dedicados habitualmente al comercio o al transporte transfronterizo. Que la Ley 1607 de 2012, en su artículo 20, creó el impuesto sobre la renta para la 10 equidad - CREE, a partir del 1º de enero de 2013, como el aporte con el que contribuyen las sociedades y personas jurídicas y asimiladas, contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios, al beneficio de los trabajadores, la generación de empleo y la inversión social en los términos previstos en la citada ley. Que el parágrafo transitorio del artículo 24 de la Ley 1607 de 2012 estableció inicialmente que para los períodos gravables 2013 y 2014 el punto adicional de que trataba el parágrafo transitorio del artículo 23 de la citada ley se distribuiría así: 40% para financiar las instituciones de educación superior públicas, 30% para la nivelación de la UPC del régimen subsidiado en salud y 30% para la inversión social en el sector agropecuario. Que posteriormente en el año 2014, mediante el artículo 72 de la Ley 1739 de 2014 esta disposición transitoria fue modificada eliminando la destinación del 30% del punto adicional al sector agropecuario. Que en el año 2015 se apropiaron a la Unidad de Servicios Público de Empleo recursos sobrantes del 30% del punto adicional para el sector

agropecuario recaudados en las vigencias 2013 y 2014 por concepto de CREE. Que con el fin de aliviar la presión sobre el empleo generada en la zona de frontera con Venezuela, se hace necesario permitir que el 30% del punto adicional del Impuesto sobre la renta para la equidad CREE, inicialmente destinado a la inversión social en el sector agropecuario, pueda ser invertido por la Unidad de Servicios Público de Empleo para promover el empleo, la empleabilidad y la mejora de las condiciones de vida de la población urbana y rural. Que a su vez, la Ley 1636 de 2013 y el artículo 77 de la Ley 1753 de 2015 establecen la destinación que puede dársele a los recursos del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC) que administran las Cajas de Compensación Familiar. Que es necesario ampliar la destinación de los recursos del FOSFEC con el fin de otorgar apoyos económicos a un plan de vida integral a la población colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada con motivo de la situación presentada en el territorio venezolano que les permita su inserción en el mercado laboral, así como a aquellas personas residentes en los 6 municipios cobijados por la declaración de emergencia, dedicados habitualmente al comercio o al transporte transfronterizo, que por el cierre de la frontera han quedado cesantes. Que la Corte Constitucional en la Sentencia C-393/07 se refirió a los límites del Legislador en lo referido a su facultad de destinar recursos del subsidio familiar que administran las cajas de compensación familiar para la atención

de personas que no han estado afiliadas a una caja dentro de un plazo determinado.

Al respecto la Corte indicó: "el primer límite lo constituye el campo de aplicación de los recursos. Puesto que esos medios están destinados a prestar el servicio público de la seguridad social, no es admisible que el Congreso de la República los destine a fines que no formen parte de política social, ya que ello podría desvirtuar "el propósito básico de la prestación social".

Por otra parte, la decisión del Legislador tiene que ser también razonable. Es decir, la medida que determina la destinación los recursos debe estar dirigida a cumplir con una finalidad constitucional importante y medio empleado debe ser idóneo y proporcionado con dicha finalidad." Que la población a las que se destinarán recursos se encuentra en condiciones económicas muy precarias, así como la asistencia que se brindará a la misma con cargo a los recursos de las cajas corresponde precisamente a servicios de asistencia social para garantizar su inserción en el mercado laboral. DECRETA Artículo 1. Recursos para el desarrollo de programas de empleo temporal. Para los municipios que se encuentren cobijados por la declaratoria de Emergencia Económica definida en Decreto 1770 de 2015 las entidades que estén adelantando programas o proyectos financiados con los recursos del 30% del punto adicional del impuesto sobre la renta para la equidad CREE para los años 2013 y 2014, destinados a la inversión social del sector agropecuario, podrán, con cargo a estos recursos, desarrollar actividades para promover el empleo, la empleabilidad y la mejora de las condiciones de vida de la población urbana y rural afectada la declaratoria de emergencia. Artículo 2. Utilización de los recursos del FOSFEC para promover empleo,

como herramienta para la estabilización la población nacional afectada. Los recursos del FOSFEC, creado por el artículo 19 de la Ley 1636 de 2013, podrán ser utilizados para financiar programas de promoción del empleo, mejora de la empleabilidad, promoción de la formación en empresa y reconocimiento de bonos de alimentación, bonos para recreación y 7 transporte para la población afectada en el territorio cobijado por la Declaratoria de Emergencia Económica definida en el Decreto 1770 de 2015. El Ministerio del Trabajo definirá directrices para la orientación de estos recursos y podrá, de acuerdo con las necesidades identificadas en el territorio, destinar recursos de otras Cajas de Compensación Familiar para el desarrollo de dichos programas. Artículo 3. Población beneficiaria. La población que busque beneficiarse con las medidas contenidas en el Decreto deberá estar debidamente identificada como población colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada con motivo de la situación descrita en el Decreto 1770 de 2015 de acuerdo con los registros que se establezcan para el efecto por las autoridades competentes. La población residente en los municipios cobijados por la declaración de emergencia, dedicada habitualmente al comercio o al transporte transfronterizo, que busque beneficiarse de las medidas contenidas en el presente Decreto, igualmente debe estar en los registros que para el efecto lleven las autoridades competentes. Artículo 4. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición.

PUBLÍQUESE, y CÚMPLASE”

III. INTERVENCIONES

Mediante Auto del veintidós (22) de septiembre de 2015, el Magistrado Sustanciador avocó conocimiento del asunto de la referencia y ofició a los Ministerios de Trabajo, y de Hacienda y Crédito Público para que, dentro del término de tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva, expresaran a la Corte los argumentos que sustentaran, en su criterio, la constitucionalidad del Decreto Legislativo objeto de análisis. Además de la información solicitada, se dispuso que los Ministerios oficiados debían presentar a la Corte los estudios que fundamentaran, en su criterio, la constitucionalidad de la normativa sub examine. En la misma providencia se determinó que luego de calificadas dichas pruebas, se fijara el proceso en lista en la Secretaría General de la Corte, por el término de cinco (5) días, con el fin de garantizar la participación ciudadana en el trámite de constitucionalidad. De manera simultánea se invitó a participar al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario y a la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar – Asocajas-, para que rindieran concepto técnico sobre la norma objeto de control. 8 Igualmente se ordenó que vencido el término de fijación en lista se corriera traslado del presente proceso al Procurador General de la Nación, por el término de diez (10) días, con el fin de que rindiera concepto sobre la constitucionalidad de la disposición a analizar. Tanto en el trámite probatorio como en la fijación en lista, fueron allegadas a

la Corte las siguientes intervenciones:

1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio presentó a la Corte escrito en el que defiende la exequibilidad del Decreto Legislativo sujeto a examen. 1.1 Menciona que el artículo 215 de la Constitución Política establece los presupuestos para la declaratoria del estado de emergencia. A partir de este precepto superior se identifican los presupuestos formales y sustanciales que deben cumplir los Decretos proferidos en desarrollo de la declaratoria del estado de emergencia y que la Corte Constitucional ha desarrollado. 1.2 Al realizar el examen formal del Decreto 1821 de 2015, concluye que cumple en forma estricta todos los requerimientos constitucionales y jurisprudenciales fijados para la expedición de Decretos con fuerza de ley en

el marco de un estado de emergencia: (i) El Decreto 1821 de 2015 se dictó en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política en desarrollo de los dispuesto en el Decreto 1770 de 2015 que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en partes del territorio nacional debido a la crisis presentada en la frontera colombo-venezolana; (ii) se encuentra firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros; (iii) en su parte motiva se explica las razones por las cuales destinar recursos para el desarrollo de programas de empleo temporal y la utilización de recursos del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante – FOSFECpara promover el empleo y

estabilización de la población afectada con el fin de conjurar la emergencia declarada en el Decreto 1770 de 2015; y (iv) fue expedido el 15 de septiembre de 2015, es decir, dentro del término de los (30) días de vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública declarado por el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015. 1.3 Posteriormente, realiza el examen material del Decreto 1821 de 2015, pronunciándose sobre (i) la conexidad; (ii) finalidad; (iii) necesidad; (iv) motivación de incompatibilidad; y (iv) proporcionalidad. 9 Así, afirma que en lo que hace a los requerimientos de orden sustancial o material: (i) sí existe una relación directa y específica entre las medidas adoptadas en el respectivo Decreto y las causas de la perturbación y amenaza que justificaron la declaratoria del estado de emergencia (juicio de conexidad); (ii) cada una de las medidas adoptadas se encuentran directa y específicamente dirigidas a conjurar la situación de crisis y a evitar la extensión de sus efectos (juicio de finalidad); (iii) en el Decreto legislativo se expresaron las razones que justifican las diferentes medidas y el que éstas son necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria de Estado de Emergencia (juicio de necesidad); (iv) las medidas adoptadas guardan proporción con la gravedad de los hechos que se pretenden superar (juicio de proporcionalidad); y finalmente, (v) las disposiciones suspendidas son compatibles con el Estado constitucional de Derecho (juicio de

incompatibilidad). Señala que en las consideraciones que sustentan la expedición del referido Decreto, el cierre de la frontera ha significado la suspensión de la actividad económica de un gran número de personas residentes en los municipios cobijados por la declaración de emergencia, dedicados habitualmente al comercio o al transporte transfronterizo. Adicionalmente, resalta que el ingreso masivo de compatriotas provenientes de Venezuela generaría un incremento en las cifras de desempleo en informalidad sin contar otros aspectos que afectan a esta población (vg. vivienda, alimentación etc.) De esta forma, encuentra que las medidas adoptadas en el Decreto 1821 de 2015 se encuentran encaminadas a permitir el uso de recursos provenientes del 30% del punto adicional del recaudo sobre la renta para la equidad CREE para las vigencias 2013 y 2014, con el fin de promover el empleo, la empleabilidad y la mejora de las condiciones de la población afectada por la emergencia. Así mismo, también se autoriza el uso de recursos del fondo de solidaridad de fomento al empleo y protección al cesante – FOSFECpara financiar programas de promoción del empleo, mejora de la empleabilidad, promoción de la formación en empresa y reconocimiento de bonos de alimentación, recreación y transporte de la población afectada. Evidencia que estas medidas guardan una relación directa y específica con las causas que originaron la declaratoria del estado de excepción, puesto que el cierre de la frontera y el ingreso masivo de compatriotas genera graves efectos económicos y sociales que deben ser atendidos con medidas extraordinarias. Observa cómo por esta situación se ve limitado el comercio entre los dos

países lo que dificulta el desarrollo normal de muchas actividades económicas desempeñadas en la región, sumada a la desocupación a que se ven enfrentados quienes han retornado al país sin contar con una fuente de ingreso. 10 Concluye por tanto, que las medidas adoptadas en el Decreto 1821 de 2015 se ajustan a las disposiciones consagradas en la Constitución Política, la Ley Estatutaria de Estados de Excepción y la jurisprudencia de esta Corporación.

2. Presidencia de la República La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad del Decreto 1821 de 2015. 2.1 En su intervención, la Secretaría Jurídica de Presidencia realiza un examen formal del Decreto, para concluir que cumple en forma estricta todos los requerimientos que el bloque de constitucionalidad, la Constitución Política, la Ley 137 de 1994 y la jurisprudencia constitucional establecen para su

expedición: (i) En cuanto a la firma menciona que de conformidad con el artículo 215 Superior, el Decreto bajo análisis se encuentra debidamente suscrito por el Presidente y todos los Ministros del Despacho, a excepción del Ministro del Trabajo, a quien le había sido concedido un periodo de vacaciones para la fecha de adopción de la emergencia. El Decreto fue firmado por el Viceministro de Relaciones Laborales y de Inspección, encargado de las funciones del Despacho del Ministro. (ii) Respecto a la motivación sostiene que el Decreto en su parte considerativa expone los elementos jurídicos y fácticos que dan cuenta de la necesidad,

conexidad y pertinencia de las medidas legislativas proferidas, como parte integrante de los componentes necesarios para conjurar los efectos causados por los hechos que determinaron la declaratoria del estado de emergencia de que trata el Decreto 1770 de 2015. A partir de esta motivación, se infieren las razones por las cuales las medidas ordinarias al alcance de las autoridades públicas resultan innecesarias para atender, con la inmediatez requerida, las necesidades que se pretenden satisfacer. Igualmente, precisa el ámbito geográfico de aplicación de las disposiciones adoptadas. (iii) En relación con la oportunidad, indica que el Decreto 1821 de 2015 fue expedido en vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica, declarado por el Decreto 1770 de 2015. (iv) Acerca de la publicación y envío para revisión constitucional, señala que fue publicado en el Diario Oficial No. 49.636 del 15 de septiembre de 2015 y remitido en la misma fecha para revisión por parte de la Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 CP. (v) En cuanto a la ausencia de limitación de derechos, pone de presente que en la medida en que el Decreto 1821 de 2015 no limita el ejercicio de ningún 11 derecho, no procede dar cumplimiento al artículo 16 de la Ley 137 de 1994, según el cual los Decretos legislativos que limiten el ejercicio de derechos deberán ser puestos en conocimiento del Secretario General de la Organización de Naciones Unidas ONU y del Secretario General de la Organización de Estados Americanos OEA. 2.2 En segundo término describe las medidas adoptadas por el Decreto, las

cuales apuntan a establecer condiciones de flexibilidad presupuestal para posibilitar la puesta en marcha –en condiciones de excepcional celeridadde programas orientados al fomento y promoción del empleo para la población focalizada, esto es, aquella previamente identificada como población colombiana deportada, repatriada, expulsada o retornada, en los términos previstos en el Decreto 1770 de 2015, o la población residente en los municipios cobijados por la declaración de emergencia que se dedica habitualmente al comercio o al transporte transfronterizo, y que esté registrada por las autoridades, según se precisa en el artículo 3 del Decreto 1821 de 2015. Manifiesta que son dos los ejes principales del Decreto: (i) Flexibilización presupuestal para la atención de la situación de emergencia en materia de empleo con cargo a los recursos correspondientes al 30% sobre el punto adicional del CREE, en los términos del texto original del parágrafo transitorio del artículo 24 de la Ley 1607 de 2012. (ii) Flexibilización para la utilización de los recursos del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante – FOSFECy sus subcuentas para el desarrollo de acciones para promover el empleo y mejorar la calidad de vida de la población. Sostiene que los recursos recaudados por concepto del FOSFEC, que para esta vigencia no hayan sido comprometidos, podrían ser utilizados, de manera temporal y en el marco de la emergencia, para los fines definidos en el Decreto 1821 de 2015, para lo cual se tendrá en cuenta la territorialidad de operación de las cajas de compensación familiar, y de conformidad con el

principio de solidaridad se faculta al Ministerio de Trabajo para reasignar los recursos no ejecutados entre estas entidades, sin atención a su ubicación. 2.3 En relación con los requisitos materiales de validez constata el cumplimiento de las exigencias decantadas por la jurisprudencia constitucional como la conexidad, finalidad y necesidad, y dentro de este último, el de proporcionalidad. (i) Sobre la conexidad sostiene que resulta evidente la conexidad entre la naturaleza de las medidas proferidas por medio del Decreto 1821 de 2015 y las circunstancias que llevaron a declarar el estado de emergencia. Lo anterior, 12 por cuanto estas medidas están orientadas a dinamizar la oferta laboral para las personas afectadas por la situación de crisis, para lo que resultaba necesario adoptar acciones para promover el empleo y las condiciones de empleabilidad, la capacitación, la reinducción y orientación laboral y la formalización. Informa que los recursos resultantes serán destinados a desarrollar programas susceptibles de aplicarse con celeridad y eficiencia en los territorios y poblaciones afectadas, para promover el empleo y las condiciones de empleabilidad, la capacitación, reinducción y orientación laboral y la formalización. (ii) Acerca de la finalidad indica que en el marco del Decreto, es claro que los recursos adicionales que se buscan por medio de las disposiciones adoptadas están destinados a contrarrestar los efectos negativos que se han proyectado sobre el mercado laboral, con ocasión del retorno masivo de conciudadanos y el cierre intempestivo y prolongado en la zona de frontera. Por consiguiente, la relación medio-fin entre las disposiciones del Decreto 1821 de 2015 y los hechos que provocaron la declaratoria de emergencia

económica, social y ecológica se encuentra acreditada. (iii) En cuanto al requisito de necesidad manifiesta que el impuesto sobre la renta para la equidad –CREEes una renta con destinación específica, en los términos previstos en el artículo 24 de la Ley 1607 de 2012, en cuanto está destinado a financiar la inversión social, no se encuentra sujeto a la prohibición prevista en el artículo 359 CP. En este orden de ideas, con el fin de poder destinar una porción del 30% reservado al sector agropecuario – que actualmente administra la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo – para orientarlos a programas extraordinarios de choque para la generación de empleo en la zona afectada, se requiere la disposición de orden legal establecida en el Decreto 1821 de 2015, a efectos de superar la restricción en cuanto a la finalidad de los recursos. En consecuencia, afirma que las facultades ordinarias del Gobierno Nacional no resultan suficientes para hacer frente a las condiciones excepcionales de crisis, no solamente para expedir la norma en cuestión, sino también para conseguir prontamente los recursos adicionales necesarios para la implementación de los programas destinados a estimular el mercado laboral. Por otra parte, el Fondo de Solidaridad y Fomento al Empleo y Protección al Cesante FOSFEC, en los términos de lo previsto en el artículo 19 de la Ley 1636 de 2013, tiene como objeto financiar el Mecanismo de Protección al Cesante y las acciones que de éste se desprendan, con el fin de proteger a los trabajadores de los riesgos producidos por las fluctuaciones en los ingresos

13 que en periodos de desempleo enfrentan y facilitar la adecuada reinserción de los desempleados en el mercado laboral. Con este marco normativo, se requiere de una disposición de orden legal que posibilite que los recursos de este Fondo –no ejecutadospuedan destinarse para financiar programas de promoción del empleo, mejora de la empleabilidad, promoción de la formación en empresa y reconocimiento de bonos de alimentación, bonos para recreación y transporte para la población definida en el Decreto 1770 de 2015. Considera importante reiterar que la utilización de remanentes no afectará el adecuado funcionamiento del FOSFEC, ni las iniciativas de programas que con él se financian, de conformidad con lo previsto en la Ley 1636 de 2013. Concluye que estos mecanismos resultan necesarios, toda vez que su característica es la de servir como medidas de choque para contrarrestar una situación de emergencia imprevista, que no podría ser atendida por el legislador ordinario en condiciones de excepcional celeridad. (iv) En punto al tema de la proporcionalidad argumenta que las decisiones adoptadas mediante el Decreto 1821 de 2015 no son excesivas, por el contrario, se ajustan al fin previsto y suponen un beneficio directo para los afectados por la crisis. Reitera que en materia laboral uno de los principales efectos causados por las circunstancias que motivaron la declaratoria de emergencia fue la presión sobre la oferta de trabajo, tanto por las personas deportadas, retornadas o expulsadas, como también por aquellas que perdieron su actividad económica principal, al interrumpirse el tráfico comercial transfronterizo. La Secretaría de la Presidencia de la República anexa a su intervención los

estudios presentados por el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Hacienda.

3. Ministerio