CC - C726-2015

Sentencia C-726/15

CONTRIBUCION PARAFISCAL A COMBUSTIBLE DENOMINADA “DIFERENCIAL DE PARTICIPACION”- Desconocimiento del principio de identidad flexible ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDADManifestación del derecho fundamental a la participación ciudadana/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público y popular/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho político/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Observancia del principio pro actione/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDADExigencia de requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos de procedibilidad/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLEAptitud del cargo por desconocimiento está condicionado a estrictas reglas jurisprudenciales en relación con los requisitos de suficiencia y pertinencia ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ausencia de caducidad por violación al principio de consecutividad e identidad flexible

DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE

CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Vicios de forma

VICIOS DE FORMA-Caducidad ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Inexistencia de cosa juzgada constitucional absoluta en relación con la sentencia C-585/15 CORTE CONSTITUCIONAL-Fallos dictados en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada

FALLOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN SEDE DE

CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter obligatorio y efectos erga omnes COSA JUZGADA-Dimensión negativa y positiva COSA JUZGADA-Reglas jurisprudenciales de verificación de la existencia 2 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Formal o material

COSA JUZGADA EN MATERIA DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos condicionados

COSA JUZGADA ABSOLUTA O RELATIVA-Alcance

COSA JUZGADA ABSOLUTA Y APARENTE-Alcance ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Cosa juzgada relativa PROYECTO DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Trámite legislativo PROYECTO DE LEY-Requisitos para convertirse en ley PROYECTO DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Excepciones a la regla de inicio de trámite en Cámara de Representantes PROYECTO DE LEY-Normas constitucionales relativas al procedimiento en cada Cámara tienen como finalidad la formación de una voluntad democrática/DEMOCRACIA CONSTITUCIONALRespeto por los principios del proceso legislativo y garantía de publicidad, imparcialidad y derechos de las minorías

PROCESO DE FORMACION LEGISLATIVAPrincipios/CONTROL CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE

PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Justificación

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Reglas jurisprudenciales PROYECTO DE LEY-Aplicación del principio de consecutividad no implica que deba hacerse de manera rígida y literal

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Facultad del Congreso para introducir modificaciones, adiciones o supresiones a proyectos de ley está limitada por el principio de identidad flexible o relativa

CONTROL CONSTITUCIONAL DE TRAMITE LEGISLATIVO

POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Reglas jurisprudenciales

PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE-Alcance

3 CONCEPTO DE IDENTIDAD-Alcance/IDENTIDAD RELATIVAAlcance/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLEAlcance/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Reglas jurisprudenciales PROYECTO DE LEY-Subreglas jurisprudenciales que determinan la existencia o no de relación temática PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA-Relación de complementariedad

DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE

ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLESContribución parafiscal DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLESNaturaleza jurídica tributaria TRIBUTO-Elementos/DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-Gravamen impositivo CONGRESO-Establecimiento de contribuciones fiscales y excepcionalmente de contribuciones parafiscales ESTATUTO ORGANICO DE PRESUPUESTO-Contribuciones parafiscales

RENTAS PARAFISCALES-Concepto

CONTRIBUCION PARAFISCAL-Concepto PROYECTO DE LEY DE ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-No se debatió

el tema de la creación de contribución parafiscal “Diferencial de Participación” en el trámite legislativo

CONTRIBUCION PARAFISCAL DIFERENCIAL DE

PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-Desconocimiento del principio de identidad flexible CONTRIBUCION PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-No se debatió en primer debate del proceso legislativo ni en comisiones de Senado y Cámara 4 CONTRIBUCION PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-Modificaciones al impuesto a la gasolina no justifican creación de tributo nuevo y completamente diferente

IMPUESTO NACIONAL A LA GASOLINA-Creación/IMPUESTO

NACIONAL A LA GASOLINA-Tributo autónomo

CONTRIBUCION PARAFISCAL DIFERENCIAL DE

PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE

PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-Núcleo temático

CONTRIBUCION PARAFISCAL DIFERENCIAL DE

PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-No guardan relación temática con el tema del proyecto de ley CONTRIBUCION PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-Vulneración del principio de consecutividad

Referencia: expediente D-10742

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra

los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras disposiciones.”

Demandante: Luis Fernando Velasco

Magistrada Ponente:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa, quien la preside, los magistrados Myriam Ávila Roldan, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos los 5 requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA Dentro de la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras disposiciones.”

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los

artículos 40-6, 241 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Luis Fernando Velasco presentó ante esta Corporación demanda contra los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras disposiciones.”, por cuanto los considera contrarios a los artículos 157 y 158 de la Carta. La demanda fue admitida por el Despacho mediante auto del 19 de mayo de 2015, providencia en la que además se ordenó: i) remitir por parte de los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así como a los Secretarios de las comisiones Tercera y Cuarta Constitucionales Permanentes de las mencionadas Corporaciones, los antecedentes legislativos del proyecto de ley número 134/2014 de la Cámara de Representantes y 105/2014 de Senado de la República; ii) comunicar al Presidente de la República, al Presidente del Congreso la iniciación del proceso, así como a los Ministros de Justicia y del Derecho, Hacienda y Crédito Público, Minas y Energía, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-; iii) invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario y del Norte, para que, si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados; iv) fijar en lista las normas acusadas para garantizar la

intervención ciudadana; y v) correr traslado al señor Procurador General de la Nación, para lo de su competencia. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcriben los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras disposiciones.”, objeto de la demanda de inconstitucionalidad: 6 ““LEY 1739 DE 2014

(diciembre 23) Diario Oficial No. 49.374 de 23 de diciembre de 2014 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: ARTÍCULO 69. CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL A COMBUSTIBLE. Créase el “Diferencial de Participación” como contribución parafiscal, del Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles para atenuar las fluctuaciones de los precios de los combustibles, de conformidad con las Leyes 1151 de 2007 y 1450 de

2011. El Ministerio de Minas ejercerá las funciones de control, gestión, fiscalización, liquidación, determinación, discusión y cobro del

Diferencial de Participación.

ARTÍCULO 70. ELEMENTOS DE LA CONTRIBUCIÓN

“DIFERENCIAL DE PARTICIPACIÓN”.

1. Hecho generador: Es el hecho generado del impuesto nacional a la gasolina y ACPM establecido en el artículo 43 de la presente ley.

El diferencial se causará cuando el precio de paridad internacional, para el día en que el refinador y/o importador de combustible realice el hecho generador, sea inferior al precio de referencia.

2. Base gravable: Resulta de multiplicar la diferencia entre el precio de referencia y el precio de paridad internacional, cuando esta sea positiva, por el volumen de combustible reportado en el momento de venta, retiro o importación; se aplicarán las siguientes definiciones: a) Volumen de combustible: Volumen de gasolina motor corriente nacional o importada y el ACPM nacional o importado reportado por el refinador y/o importador de combustible; b) Precio de referencia: Ingreso al productor y es la remuneración a refinadores e importadores por galón de combustible gasolina motor corriente y/o ACPM para el mercado nacional. Este precio se fijará por el Ministerio de Minas, de acuerdo con la metodología que defina el reglamento.

7

3. Tarifa: Ciento por ciento (100%) de la base gravable.

4. Sujeto Pasivo: Es el sujeto pasivo al que se refiere el artículo 43 de la presente ley.

5. Periodo y pago: El Ministerio de Minas calculará y liquidará el diferencial, de acuerdo con el reglamento, trimestralmente. El pago, lo harán los responsables de la contribución, a favor del Tesoro Nacional, dentro de los 15 días calendario siguientes a la notificación que realice

el Ministerio de Minas sobre el cálculo del diferencial.”

III. LA DEMANDA El demandante acusó de inconstitucionales los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, por la supuesta vulneración de los principios de consecutividad y de identidad flexible, contenidos en los artículos 157 y 158 de la Carta.

El actor sustentó los cargos formulados con fundamento en que: “(…) las disposiciones mencionadas no hicieron parte del texto radicado por el Gobierno, ni se incluyeron en la ponencia para primer debate de las comisiones conjuntas; además de ello ni los artículos ni lo relacionado con los mecanismos de financiación del Fondo de Estabilización de precios de combustibles FEPC fueron tan siquiera mencionados a lo largo del debate en las comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara; más aún, éstas ni siquiera hicieron parte de las ponencias presentadas a las plenarias de una y otra cámara, vulnerando claramente los principios que rigen la aprobación de una ley con plena observancia de las disposiciones constitucionales requeridas para tal efecto.”1 Expuso el ciudadano que la consagración legislativa de las disposiciones atacadas provino de: “(…) una proposición hecha a mano, firmada por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, cuya lectura duró aproximadamente un minuto, y cuya votación se realizó en bloque junto con otras disposiciones(…)”2 De otra parte, manifestó que: “(…) cabría la posibilidad de entender que el texto de los artículos cuya inexequibilidad se demanda hubiese contenido asuntos de simple formalidad complementaria a los principales temas contenidos en la Ley

como fueron el impuesto a la riqueza, la Sobretasa al Impuesto a la Renta para la Equidad (CREE) y el gravamen a los movimientos financieros, que constituyeron las principales modificaciones al Estatuto Tributario, pero lo cierto es que no hubo tal, dicha alternativa no existió, 1 Folio 9 cuaderno principal. 2 Ibídem. 8 dado que este es un tema que requiere total atención y una profunda discusión (…) Se vulneraron los principios de consecutividad e identidad relativa comoquiera (sic) que los mencionados artículos fueron aprobados sin ningún tipo de deliberación, dado que no estuvieron contenidos en las ponencias presentadas y no existe sobre su contenido registro alguno en las actas de las sesiones de las respectivas comisiones de cuya fe dan las actas publicadas de los debates suscitados el 5, 11, 12, 25 y 26 de noviembre de 2014, (…)”3 Para concluir, el actor consideró que las normas demandadas contienen un nuevo tributo en la modalidad de parafiscal a los combustibles, sin que se hayan respetado las reglas del debate democrático4. Por las anteriores razones, solicita que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014.

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio de Minas y Energía El Ministerio de Minas y Energía presentó intervención, a través apoderada judicial especial, ante la Secretaría General de esta Corporación, en la que solicitó la declaratoria de EXEQUIBILIDAD de los artículos 69 y 70 de la

Ley 1739 de 2014. Para esa entidad, las disposiciones acusadas no desconocieron los principios de consecutividad y de identidad, puesto que se deliberó en primer debate una modificación al impuesto nacional a la gasolina, en la que se hizo referencia al hecho generador, sujetos activo y pasivo, tarifas, causación, entre otras5, por lo que“(…) el tema de los impuestos a los combustibles, fueron tratados plenamente en debates de Cámara de Representantes y Senado, que las mismas tuvieron variaciones con el fin de dar claridad al tema, y nunca se alejaron del tema tributario que desarrolla la norma en cuestión, razón por la que no encuentra esta entidad motivo para que sean declarados inexequibles por falta de consecutividad e identidad.”6

2. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Ese organismo público a través de apoderada judicial presentó intervención ante la Secretaría General de la Corte, en la que solicitó se declararan EXEQUIBLES las disposiciones demandadas. 3 Folio 10 del cuaderno principal. 4 Folios 10 y 11 cuaderno principal. 5 Folio 203 cuaderno principal. 6 Folio 204 cuaderno principal.

9 Consideró la interviniente que las normas acusadas no infringieron los principios de identidad y de consecutividad, ya que “(…) si bien estas fueron introducidas en virtud de la proposición del senador Jhon Jairo Cárdenas en segundo debate, esta es la facultad que ostenta el Congreso a partir de la Constitución de 1991, que prevé en su (sic) artículos 160 de la Constitución, 178 de la Ley 5º de 1992 y 186 ibídem (sic), que las cámaras podrán

introducir modificaciones al proyecto de Ley, precisamente en cumplimiento del principio que se considera infringido, siempre que tales nuevas disposiciones guarden identidad.”7

3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público A través de apoderada judicial, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó intervención en el presente proceso y solicitó, en primer lugar que la Corte se inhiba para conocer de fondo la demanda y, en caso de conocer de fondo el asunto, declarar la EXEQUIBILIDAD de las normas acusadas. A continuación se presentan de manera sucinta sus consideraciones: i) Ineptitud sustantiva de la demanda frente a los cargos formulados en la sentencia, por incumplimiento del requisito de especificidad, indebida formulación de los cargos y por falta al deber de argumentación del concepto de violación.

En relación con el incumplimiento del requisito de especificidad en la formulación de los cargos, consideró la interviniente que: “(…) el cargo por violación de los principios de consecutividad e identidad relativa se basa en interpretaciones que no se ajustan al precedente desarrollado por la H. Corte Constitucional sobre el contenido de estos principios, toda vez que el demandante asume que el principio de consecutividad implica que la totalidad del articulado del proyecto debe ser debatido y votado en todas y cada una de las instancias legislativas, como si no fuera posible introducir variaciones en el trámite legislativo, y afirma que la posibilidad de incluir nuevas disposiciones en cualquiera de los debates esta especialmente restringida cuando se trata de normas de naturaleza tributaria (…)”8 La indebida formulación del cargo por la falta de referencia a la violación del

artículo 160 Superior, fue sustentado por la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con fundamento en que el demandante: “(…) estima que la introducción de las normas demandadas vulnera el principio de identidad relativa consagrado en el artículo 160 de la Carta Política, al formular el reproche e identificar las disposiciones constitucionales aparentemente violadas no indica a la Corte que deba 7 Folio 214 cuaderno principal. 8 Folio 233V cuaderno principal. 10 examinar el trámite legislativo a la luz del mandato contenido en el artículo 160 Constitucional, ni de sus desarrollos jurisprudenciales. (…) Así las cosas, resulta evidente que en este caso no se cumple con el requisito contenido en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, según el cual las demandas presentadas en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad deberán indicar las normas constitucionales que se consideran infringidas y las razones por las cuales se estiman violadas (…)”9 Por último, el interviniente señaló que en el presente caso se está frente a una ineptitud de la demanda, por incumplimiento del deber de argumentar el concepto de la violación, bajo el entendido que el demandante: “(…) para fundamentar la aparente violación del principio de identidad flexible, (…) se limita a señalar que a su juicio las normas demandadas se refieren a un tema que requería total atención y una profunda discusión. Sin embargo en manera alguna explica por qué estima que las normas demandadas son contrarias a la facultad consagrada en el artículo 160 de la Constitución, ni tampoco expresa con suficiencia cómo

el contenido de las normas demandadas resultaba totalmente ajeno a la unidad temática del proyecto de ley que se discutía.” ii) Además de lo anterior, la entidad pública sustentó su solicitud de exequibilidad con base en que los artículos acusados no desconocieron los principios de consecutividad y de identidad flexible, al considerar que la Ley 1739 de 2014, tenía como propósito solventar la menor renta petrolera esperada, producto de la disminución de los precios del petróleo10. En ese orden de ideas, se lograría “(…) el balance en los ingresos y los gastos presupuestados, a través de un conjunto de mecanismos de diferente naturaleza que contribuyen al equilibrio presupuestal no solo desde el punto de vista de la generación de ingresos, sino también a través de mecanismos que permitan mejorar el recaudo de las rentas existentes y a partir de la introducción de normas que eviten que se genere mayor deuda o déficit en las finanzas públicas.”11 En ese sentido, “(…) con la consagración legal de la Contribución Diferencial de Participación, la caída de los precios internacionales del petróleo implica un ahorro a favor del Fondo que permite pagar el déficit del mismo, le da el carácter de auto sostenible y evita que la Nación continúe endeudándose para pagar los saldos a favor de los refinadores e importadores.”12 9 Folios 233V-234 cuaderno principal. 10 Folio 235 cuaderno principal. 11 Folio 236V cuaderno principal. 12 Ibídem. 11 En consecuencia, para la interviniente: “(…) no contar con el mecanismo de ahorro del Fondo se traduce en una mayor deuda para el Gobierno Nacional

Central, lo que implica un mayor servicio a la deuda y, en consecuencia, un mayor déficit. Con el objetivo de hacer frente a este mayor gasto y en aras de cumplir con los lineamientos establecidos en la Regla Fiscal, el Gobierno se vería forzado a crear nuevos mecanismos de renta que le permitan solventar las necesidades que surgen a raíz del mecanismo de estabilización de precios de los combustibles.”13 Para concluir, esa institución pública manifestó que no existió elusión del debate dentro del trámite legislativo en estudio, porque: i) la proposición se incluyó válidamente en último debate en el Senado de la República: y, ii) no se presentó una omisión “voluntaria y consciente” de debatir las normas demandadas, puesto que ninguno de los parlamentarios ni el Ministro de Gobierno, asistentes a la plenaria, solicitaron la discusión del artículo. Por estas razones reiteró a la Corte la declaratoria de exequibilidad de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014. Intervenciones extemporáneas

4. Instituto Colombiano de Derecho Tributario Esa institución presentó su intervención de manera extemporánea ante la Secretaría General de esta Corporación, por tal razón no será considerada en esta oportunidad.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El señor Procurador General de la Nación, en concepto del 5 de agosto de 2015, solicitó a la Corte estarse a lo decidido dentro del proceso D-10617 acumulado con el D-10622, o subsidiariamente declarar INEXEQUIBLES los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014.14

Los argumentos presentados por la Vista Fiscal, gravitaron en torno a: i) análisis de la caducidad de la acción por vicios de trámite; y ii) reiteración de los fundamentos expuestos en los conceptos presentados a los expedientes acumulados D-10617 y D-10622, puesto que uno de los cargos analizados en los mencionados procesos, es idéntico al tramitado en el proceso de la referencia. En ese sentido, en relación con la caducidad de la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma, consideró que la demanda se presentó dentro del término constitucional requerido, al ser radicada ante la 13 Folio 237 cuaderno principal. 14 Folio 263 cuaderno principal. 12 Corte el 23 de abril de 2015, mientras que la Ley 1739 de 2014, fue promulgada el 23 de diciembre de 201415. De otra parte, en relación con el cargo por violación a los principios de consecutividad e identidad flexible, reiteró que: “(…) dichos temas fueron presentados por primera vez en el transcurso de la sesión plenaria del Senado de la República el 10 de diciembre de 2014, como se corrobora en el texto definitivo aprobado en dicha sesión y publicado en la Gaceta del Congreso 861 de 2014. Mientas que, con posterioridad, durante el transcurso de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 15 de diciembre de 2014, se presentaron por primera vez para esa Cámara, tal y como consta en el texto definitivo aprobado en dicha sesión y publicado en la Gaceta del Congreso número 873 de 2014. (…) esta jefatura observa que en el presente caso el principio de

consecutividad no fue vulnerado porque el proyecto que se luego (sic) convirtió en la Ley 1739 de 2014 surtió los debates reglamentarios, el primero en sesión conjunta de comisiones económicas de ambas cámaras legislativas y los dos posteriores en sendas sesiones plenarias de Senado de la República y de Cámara de Representantes. Sin embargo, en lo atinente al principio de identidad legislativa (…) las normas demandadas implicaron, simplemente, la creación de un nuevo tributo parafiscal en el segundo debate que se surtió ante Cámara de Representantes y ante Senado de la República, y dado que se trata de la creación de un nuevo impuesto, para esta jefatura es claro que dicha creación necesariamente debió ser objeto de presentación, discusión y aprobación desde el primer debate. Esto, se reitera, toda vez que se trataba de un tema tributario totalmente independiente de los demás temas que se venían tramitando en el proyecto de ley pertinente. (…) En ese sentido, para el jefe del ministerio público no cabe ni remotamente pensar que era viable crear en segundo debate de Cámara y de Senado el diferencial de participación en los precios de la gasolina, como ingreso parafiscal, por el solo hecho de que en primer debate se discutieron y aprobaron unas modificaciones al impuesto nacional a la gasolina, incluso aunque allí se hubiese definido como hecho generador de tal contribución parafiscal el impuesto nacional a la gasolina.”16 Con fundamento en lo expuesto, el señor Procurador, reiteró su solicitud de estar a lo resuelto en los expedientes D-10617 y D-10622 acumulados, o subsidiariamente declarar INEXEQUIBLES los artículos 69 y 70 de la Ley

1739 de 2014, por violación al principio de identidad flexible. 15 Folio 258 cuaderno principal. 16 Folios 259 al 262 cuaderno principal. 13

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de inconstitucionalidad contra un precepto que forma parte de una ley de la República.

Consideraciones previas Aptitud sustantiva de la demanda en relación con los cargos de consecutividad e identidad flexible

2. El actor considera que los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, son inconstitucionales por la supuesta vulneración de los principios de consecutividad y de identidad flexible, contenidos en los artículos 157 y 158 de la Carta.

El actor sustentó los cargos formulados con fundamento en que (i) las disposiciones mencionadas no hicieron parte del texto radicado por el Gobierno, ni se incluyeron en la ponencia para primer debate de las comisiones conjuntas, y (ii) ni los artículos, ni lo relacionado con los mecanismos de financiación del Fondo de Estabilización de precios de combustibles FEPC, fueron mencionados a lo largo del debate en las comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara, incluso éstas ni siquiera hicieron parte de las ponencias presentadas a las plenarias de una y otra cámara. En este sentido, el demandante afirmó que se vulneraron los principios y las disposiciones constitucionales que rigen la aprobación de una

ley.

3. A su turno, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó la declaratoria de inhibición, en relación con el cargo formulado en la demanda, por el presunto incumplimiento del requisito de especificidad, la indebida formulación del cargo y por falta al deber de argumentación del concepto de violación.

Por esas razones, en primer lugar, la Sala debe analizar si los cargos por violación de los principios de consecutividad y de identidad flexible cumple los requisitos previstos por la jurisprudencia para considerarlos aptos para generar el debate constitucional y, en consecuencia, si la Sala puede efectuar el estudio de fondo.

4. Al respecto, recuerda la Sala que la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente17, que la acción pública de inconstitucionalidad 17 Ver entre otras las sentencias C-1095 de 2001, C-1143 de 2001, C-041 de 2002, A. 178 de 2003, A. 114 de 2004, C405 de 2009, C-761 de 2009 y C-914 de 2010. 14 constituye una manifestación del derecho fundamental a la participación ciudadana, convirtiéndose en un instrumento jurídico valioso, que le permite a los ciudadanos defender el poder normativo de la Constitución y manifestarse democráticamente frente a la facultad de configuración del derecho que ostenta el Legislador (artículos 150 y 114 CP)18. En efecto, la acción pública de inconstitucionalidad permite que se dé un diálogo efectivo entre el Congreso, - foro central de la democracia representativa -; los ciudadanos en ejercicio -de la democracia participativa-, y el Tribunal Constitucional, -a

quien se encomienda la guarda e interpretación de la Constitución -19, con lo que se desarrollan los principios previstos en los artículos 1º, 2º y 3º de la Carta, que definen a Colombia como un Estado Social de Derecho, democrático y participativo20. Ahora bien, aunque la acción de inconstitucionalidad es pública, popular21, no requiere de abogado22 y tampoco exige un especial conocimiento para su presentación, lo cierto es que el derecho político a interponer acciones públicas como la de inconstitucionalidad (art. 40-6 C.P), no releva a los ciudadanos de presentar argumentos serios para desvirtuar la presunción de validez de la ley y de observar unas cargas procesales mínimas en sus demandas, que justifiquen debidamente sus pretensiones de inexequibilidad. Estos requisitos, como se ha indicado, son mínimos y buscan, de un lado, promover el delicado balance entre la observancia del principio pro actione, - que impide el establecimiento de exigencias desproporcionadas a los ciudadanos que hagan nugatorio en la práctica el derecho de acceso a la justicia para interponer la acción pública enunciada-, y de otro, asegurar el cumplimiento de los requerimientos formales mínimos exigibles conforme a la ley, en aras de lograr una racionalidad argument