CC - C730-2011

Sentencia C-730/11

Referencia. expediente D-8415 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1° de la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”.

Demandante: Hermann Gustavo Garrido

Prada.

Magistrado Ponente:

NILSON PINILLA PINILLA

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil once (2011) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la carta política, el ciudadano Hermann Gustavo Garrido Prada, presentó acción pública de inexequibilidad contra la Ley 1425 de 2010, que derogó el incentivo previsto para la acción popular en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

Mediante auto de febrero 9 de 2011, la Sala Plena de esta corporación resolvió acumular y ordenar que se tramitaran conjuntamente las demandas contenidas en los expedientes D-8414, D-8415 y D-8418. El día 24 de los mismos mes y año, el Magistrado sustanciador inadmitió las demandas correspondientes a los expedientes D-8414 y D-8418, las cuales fueron posteriormente rechazadas,

mediante auto de marzo 18 de 2011. La demanda contenida en el expediente D-8415 sí fue admitida, mediante providencia de febrero 24 de 2011, solicitándose a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes que, (i) certificaran el trámite cumplido ante cada una de las cámaras legislativas por el proyecto de ley 169 de 2010 Senado – 056 de 2009 Cámara, luego 2 sancionado como Ley 1425 de 2010; (ii) indicaran las Gacetas del Congreso donde se publicaron el texto inicial del proyecto, las ponencias, las actas de los respectivos debates, los conciliadores designados, los informes de conciliación y su aprobación por cada una de las plenarias. Lo anterior fue cumplido mediante oficios de marzo 4 de 2011, del Secretario General del Senado de la República; marzo 7 de 2011, del Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República; S.G.2.0 499-11, S.G. 2.049111 de marzo 9 de 2011, S.G.2.0854-11 de abril 12 de 2011 y S.G.21118-11 de mayo 12 de 2011, suscritos por el Secretario General de la Cámara de Representantes; y C.P.3.1.663-2011 de marzo 14 de 2011, del Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. En septiembre 13 del año en curso, el Secretario General del Senado de la República allegó la documentación pendiente relacionada con la contestación de marzo 4 de 2011. Se ordenó comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la

República y al Presidente del Congreso de la República. De la misma manera, se informó al Ministro de Interior y de Justicia y se invitó a la Defensoría del Pueblo, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Contraloría General de la República, y a las facultades de derecho de las Universidades del Rosario, Externado de Colombia, de los Andes, Pontificia Javeriana y Nacional de Colombia, para que emitieran su opinión sobre el asunto de la referencia. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de actuaciones y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda en referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto la Ley 1425 de 2010 demandada, publicada en el Diario Oficial N° 47.937 de diciembre 29 del mismo año: “LEY 1425 DE 2010

(diciembre 29) Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1°. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.

ARTICULO 2°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias. 3 El Presidente del honorable Senado de la República,

ARMANDO BENEDETTI VILLANEDA.

El Secretario General del honorable Senado de la República,

EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.

El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,

CARLOS ALBERTO ZULUAGA DÍAZ.

El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,

JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.

REPÚBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL Publíquese y cúmplase. Dada en Bogotá, D. C., a los 29 de diciembre de 2010.

JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN.

El Ministro del Interior y de Justicia,

GERMÁN VARGAS LLERAS.”

III. LA DEMANDA Afirma el actor que no obstante establecer el artículo 161 de la carta, en forma amplia, la integración de las comisiones de conciliadores, “es indiscutible que una irregularidad en su conformación puede constituir un vicio de procedimiento en la formación de la ley, que puede ocasionar su inexequibilidad”, no sólo porque el reglamento del Congreso1 prevé la participación de los miembros de las respectivas comisiones permanentes en la discusión de los proyectos, sino por cuanto la participación, especialmente de los autores y ponentes , representa “un paso necesario en la formación de la voluntad democrática de las cámaras”, de manera que los llamados a conciliar se hallen debidamente enterados de la formación del texto normativo.

Citando también el artículo 29 superior como violado, indica que sin caer en excesos ritualistas y fundado “en el principio de instrumentalidad de las formas”, debe la Corte verificar la regularidad y transparencia del proceso de aprobación de normas en el Congreso, puesto que las formas y los trámites de deliberación y decisión “pretenden asegurar que exista una verdadera formación de una voluntad democrática detrás de cada decisión legislativa”.

1Ley 5ª de 1992, artículo 187, modificado por el artículo 17 de la Ley 974 de 2005. 4 Estima que la designación correcta de conciliadores por cada célula legislativa es garantía de conocimiento del tema global del proyecto, lo cual, a través de “la aprobación del informe de conciliación”, permite superar las divergencias surgidas entre los textos aprobados por las respectivas plenarias, composición que, a su vez, al participar quienes debatieron el proyecto, formularon reparos, observaciones o propuestas, “desarrolla el principio de contradicción, que es esencial en la formación de la voluntad democrática de las cámaras”. Refiere entonces el actor que conforme a la Constitución y al Reglamento del Congreso, la comisión accidental de conciliación “deberá estar integrada por aquellos miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la discusión del texto aprobado y especialmente de los autores y ponentes en las plenarias”, y que la falta de aprobación del informe genera la imposibilidad de continuar el trámite legislativo. Manifiesta a este respecto que integrada la comisión de conciliación según los dictados del artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, el acuerdo final consignado en el informe de conciliación “no estará viciado pues se habrá permitido que cada quien argumente y defienda su posición a fin de llegar a unificar criterios entre las dos Cámaras representadas por los conciliadores”. Según el actor, la debida integración de la comisión accidental de conciliación garantiza que en la aprobación del informe de conciliación, “todas las voces a favor o en contra de una u otra postura hubiesen sido escuchadas

representando un paso necesario en la formación de la voluntad democrática de las cámaras”, siendo el “vehículo idóneo” de expresión de los miembros del Congreso acerca de su conformidad con el proyecto discutido, por lo que su inobservancia constituye un vicio objeto de control constitucional. Finalmente, en concreto, como causa principal de la demanda, destaca la que estima indebida conformación de la comisión accidental de conciliación, con la designación del senador conciliador Juan Carlos Restrepo Escobar, quien “ni fue autor, ni ponente ni menos participó en la discusión del proyecto como miembro de la respectiva comisión permanente, así como tampoco integró dicha comisión con los congresistas ponentes y con quienes formularon reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias donde se debatió el Proyecto de Ley Número 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara”.

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio del Interior y de Justicia En nombre y representación de dicho Ministerio, un abogado pide proferir sentencia inhibitoria por incumplimiento de los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos para realizar un examen de fondo. En su defecto, propone declarar la exequibilidad de la normatividad demandada, fundado en

las siguientes consideraciones: 5 (i) Las razones expuestas en la demanda no guardan relación con las normas invocadas como violadas (artículos 29 y161 superiores), en la medida que el principio del derecho al debido proceso no se predica de las actuaciones legislativas, “pues ellas no están encaminadas a determinar responsabilidad alguna sino a la formación de las leyes” y, por otro lado, la censura del actor

refiere a un asunto legal, incluido en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, “sin hacer mención a los requisitos consagrados directamente en la Constitución”. (ii) Los requisitos cuya pretermisión se acusa, “son meramente legales y no de carácter constitucional, por lo que en realidad no se está planteando un verdadero juicio de inconstitucionalidad contra la norma demandada”, desconociéndose de esta manera las exigencias enunciadas en la sentencia C1052 de 2010 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa) en cuanto al cumplimiento del requisito de pertinencia. (iii) No obstante lo anterior, aun cuando los autores, ponentes y participantes en los debates de las Plenarias de Senado y Cámara no tuvieron presencia en la configuración del informe de conciliación, sí estuvieron en su debate los miembros del Senado, cuyo texto propuesto fue desechado al acogerse el de la Cámara de Representantes, como se lee en el Acta N° 33 de la Plenaria del Senado de diciembre 14 de 2010, visible en la Gaceta N°078 del mismo año. (iv) El informe de conciliación tuvo un “extenso y participativo debate” en la respectiva Plenaria del Senado, al haberse propuesto en ella, nuevamente, por varios senadores, el texto aprobado en los debates ordinarios, razón por la cual, al momento de la votación, existía amplia ilustración sobre la diferencia de los textos aprobados en una y otra cámara, “respetándose así el principio democrático en la aprobación de las leyes”, máxime cuando 43 de los 56

senadores votaron afirmativamente dicho informe.

2. Universidad del Rosario El Grupo de Acciones Públicas de ese centro educativo, desenfocado del cargo de tramitación a que se contrae la demanda bajo estudio, propone declarar la inconstitucionalidad de la Ley demandada a partir de los principios de progresividad, no regresividad y solidaridad, la limitación de los derechos colectivos y la autonomía judicial. Al respecto, expresa:

(i) La supresión del incentivo a la acción popular desconoce los lineamientos establecidos por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en procura de implementar los derechos económicos, sociales y culturales, ligados con los derechos colectivos, limitando por ende su efectividad, cuando, por el contrario, a los actores debe “reconocérseles el esfuerzo por su actividad protectora de derechos e incluso auxiliarlos ante la escasez de recursos para afrontar el proceso que se deriva de una acción popular”. 6 (ii) La medida tendiente a la supresión del incentivo constituye un retroceso en la protección de derechos sociales, contraria a los dictados de la Corte Constitucional en sentencias C-393 de 2007 y T-1013 de 2008 acerca del principio de progresividad de derechos colectivos reconocidos conforme al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (bloque de constitucionalidad), al no existir “justificación razonada y proporcional que logre demostrar la necesidad de la misma”. (iii) En la sentencia C-215 de 1999, esta Corte resaltó que el ejercicio aunado de la solidaridad y el estímulo económico de las acciones populares era válido en la defensa de los derechos colectivos, “toda vez que con él no solo se

buscaba un beneficio propio, sino también se evidenciaba la reivindicación de tales derechos, como una manera de retribuir a la sociedad”. (iv) La figura del incentivo ayuda a hacer real la defensa de una colectividad afectada, constituyendo en esa medida una compensación de las cargas que tiene que afrontar el accionante para la protección de bienes jurídicos de connotación social, razón por la cual no tiene como fin único un beneficio económico, menos aún al haber establecido esta Corte que los intereses particular y general no son excluyentes. (v) En oposición a lo dispuesto en la sentencia C-459 de 2004, la eliminación del incentivo en las acciones populares se nutre en la libertad de configuración de legislador, la cual, sin embargo, “debe respetar el marco establecido por los principios y derechos constitucionales”. (vi) La derogatoria del incentivo supuestamente aleja al ciudadano del acceso a la justicia, por resultar gravoso para el actor popular incoar acciones con su propio peculio, lo cual conduce a reducir la congestión judicial actual. (vii) Los incentivos no constituyen una forma de incremento patrimonial particular, sino una herramienta de financiamiento para la protección de los derechos colectivos. (viii) La presentación de acciones populares por el mero incentivo y de mala fe es sancionada mediante la imposición de costas procesales; su otorgamiento, en criterio del juez, obedece a la gestión que haya desplegado el actor en pro de los derechos colectivos. (ix) La figura de la recompensa o incentivo no es una creación reciente, pues tiene origen en el derecho romano y aparece consagrada en disposiciones

civiles de diferente orden, anteriores a la Ley 472 de 1998; no apunta exactamente al lucro personal sino, por el contrario, a estimular la defensa de los derechos de la comunidad y los propios, por manera que persigue “incentivar y motivar la solidaridad y el ejercicio de la participación ciudadana en defensa de los derechos humanos colectivos”. 7

3. Universidad Externado de Colombia Académicos del Departamento de Derecho Procesal de la Facultad de Derecho de esa Universidad piden declarar exequibles las normas acusadas, al estimar que el análisis de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento “no puede ser asumido desde la perspectiva adjetiva y formalista”, en tanto no toda inobservancia de normas procedimentales en el campo legislativo acarrea tal consecuencia, según ha dispuesto la Corte Constitucional (C-041 de 2005).

Bajo esta directriz, observan que el control de la actividad de la comisión de conciliación prevista en el artículo 161 de la carta, “ha de partir de establecer su función y competencia, con el fin de establecer cuándo pueden generarse vicios de procedimiento, que comprometan la constitucionalidad de la ley”, en la medida que su tarea va dirigida a flexibilizar el proceso de adopción de las leyes respecto de los textos divergentes de las cámaras y sólo podrá estar viciada una ley cuando incluya en el proyecto puntos no discutidos en las plenarias o suprima parte del texto normativo, sin autorización (C-055 de 1995 y C-208 de 2005). Así, advierten que en la hipótesis de que el senador Juan Carlos Restrepo no hubiera hecho parte de la comisión permanente pero sí de la comisión de

conciliación, tal situación no comporta una usurpación de funciones y menos la inconstitucionalidad de la ley; al no proponer el actor “reparo alguno” en relación con los demás miembros que integraron la comisión accidental de conciliación, “es viable asumir que todos o algunos participaron en la discusión de los proyectos, como autores, ponentes, y que formularon reparos, observaciones o propuestas en las plenarias, lo que deja indemne el cumplimiento del mandato del artículo 187 de la Ley 5ª de 1992”. Por último, durante el trámite del proyecto no fueron incluidos puntos nuevos, o que no hubiesen sido discutidos en las plenarias, ni suprimido texto alguno, lo cual descarta la causal de vicio de procedimiento, cuya consagración no persigue “hacer de este asunto una exegética sucesión de actos o comportamientos ciegos, sino garantizar el principio democrático como fuente inspiradora de toda norma expedida por el Congreso. De no ser así, el trámite legislativo se convertiría en un escenario de fastidiosas triquiñuelas y pequeñas trampas, que en vez de defender el principio democrático, lo alterarían y desconocerían”.

4. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, Andi El Vicepresidente de Asuntos Jurídicos y Sociales de esa asociación gremial, estima que el error cometido en la conformación de la Comisión Accidental de Conciliación es subsanable, como de hecho se produjo con ocasión de las deliberaciones en la sesión de la Plenaria del Senado de diciembre 14 de 2010, razón para declarar exequible la Ley 1425 de 2010.

8 Argumenta que los criterios señalados de manera reiterada por esta Corte para que un vicio en la formación de una ley sea subsanable (v.gr. C-737 de 2001, auto 343 de 2009) y, de otra parte, la historia del proyecto de ley que derivó en la Ley 974 de 2005, cuyo artículo 17 modificó el 187 de la Ley 5ª de 1992, conducen a determinar que la participación de las bancadas se constituye en garantía de un mejor conocimiento y estudio del texto legislativo discutido y conciliado, lo cual se aviene a los principios y valores que protege la carta. Anota que al ser “tan precisos y específicos” los términos de la conciliación, en tanto sólo se admitía escoger entre el proyecto de la Plenaria de la Cámara de Representantes que eliminaba el incentivo en la acción popular y el texto de la Plenaria del Senado de la República que lo disminuía, cualquier otro senador no habría podido hacerlo mejor que el senador Juan Carlos Restrepo, luego no hay lugar a que se pregone una conciliación deficiente. Agrega, “en gracia de discusión”, que si se aceptara que la conciliación del proyecto de ley fue deficiente, ello quedó subsanado con la deliberación amplia del informe de conciliación en la Plenaria del Senado de diciembre 14 de 2010, en donde, (i) participaron representantes de las distintas bancadas y (ii) hubo suficiente ilustración sobre el sentido y alcance del informe, despejándose así cualquier duda u oscuridad que hubiera podido aflorar de la intervención del senador Juan Carlos Restrepo.

Finalmente, destaca que el propósito del artículo 17 de la Ley 974 de 2005 modificatorio del 187 de la Ley 5ª de 1992, fue “procurar una conciliación buena y la participación de las bancadas”, aspecto cumplido cabalmente con el debate del informe de conciliación en la plenaria de diciembre 14 de 2010.

5. Federación Nacional de Comerciantes, Fenalco El Presidente Ejecutivo y representante legal de ese gremio, pide declarar exequible la disposición acusada, con base en los siguientes argumentos:

(i) La línea jurisprudencial acuñada por la Corte Constitucional en las sentencias C-737 de 2001 y C-473 de 2004, acerca del principio de instrumentalidad de las formas, permite determinar que no toda falla en la formación de una ley acarrea de manera ineludible su declaración de inconstitucionalidad, en la medida en que resulte intrascendente, o haya sido saneada, o sea subsanable. (ii) Además, el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992 no lleva a concluir que para formar parte de una Comisión Accidental de Conciliación, el congresista asignado a ella “deba haber realizado una intervención en los estrictos términos previstos en el artículo 97 de la misma ley”. En el caso específico, así el Senador Juan Carlos Restrepo no hubiere sido autor del proyecto, ni ponente, ni contribuyese en la discusión en Plenaria del 9 Senado, la preceptiva amplía “el espectro de aplicación de la norma a la participación y a la formulación de reparos, observaciones o propuestas y no a la simple realización de una intervención como quiere hacerlo ver el actor,

lo cual como es usual en los debates del Congreso y, particularmente en las sesiones de las plenarias en las que el tiempo es limitado, no todas pueden realizarse en público y dirigirse a toda la plenaria; por ende en muchos casos la propuesta o reparo se hace directamente a los ponentes o autores de los Proyectos de Ley”. (iii) De encontrarse un vicio de procedimiento, debe estudiarse su implicación en los términos que ha definido esta Corte, circunstancia que en el caso objeto de estudio no tiene ocurrencia al haberse acogido por la Comisión Accidental de Conciliación el texto aprobado en los tres primeros debates “dando aplicación al Principio de Consecutividad legislativo” y porque, sometido a discusión y aprobación de las plenarias de ambas cámaras, “la existencia de algún vicio, en caso de haberlo, seria fácilmente subsanado”.

6. Asociación Colombiana de Administradora de Fondos de Pensiones y de Cesantía, Asofondos de Colombia La representante legal de esa Asociación se pronunció sobre los fundamentos de la acción incoada, pidiendo la declaración de exequibilidad de la Ley 1425

de 2010, de acuerdo con las siguientes razones: (i) A partir de una interpretación sistemática de los artículos 161 de la carta política y 186 y 187 de la Ley 5ª de 1992, se colige que con ocasión de la conformación de las comisiones accidentales en ambas cámaras, el Senador Juan Carlos Restrepo Escobar, por su condición de tal, es conocedor del reglamento del Congreso y de las normas constitucionales y estuvo enterado del trámite dado al respectivo proyecto de ley.

(ii) Estima que la aseveración del actor de que dicho congresista no intervino en las deliberaciones, aparece desvirtuada en el acta de diciembre 14 de 2010 y en el hecho cierto de que el Senador mencionado sí “participó en las diferentes plenarias donde se discutió y aprobó el proyecto de ley que a la postre se convertiría en la Ley 1425 de 2010”. (iii) El principio de intrumentalidad de las formas enseña que “las normas constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental” (C-055 de 1996). (iv) Con todo, los cargos lanzados constituirían un vicio de procedimiento enmendable, en la medida en que “la actuación que desarrolló la comisión de conciliación se limitó a subsanar las discrepancias surgidas en los textos 10 aprobados por una y otra cámara y el informe de conciliación fue aprobado por una y otra cámara”.

7. Consejo Gremial Nacional Directivos de esa agremiación privada también solicitan desestimar los cargos de supuesta inconstitucionalidad, al considerar que ninguna norma superior fue violada con la expedición de la Ley 1425 de 2010 y que la Comisión Accidental de Conciliación se ajustó a los mandatos de los artículos 29 y 161 de la carta, puesto que en el seno de ambas cámaras se debatió el proyecto de

ley “poniendo en funcionamiento los mecanismos previstos para la determinación de la voluntad del legislador”, como consta en el informe de conciliación, cumpliéndose “con la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento representadas en el Congreso, tal como lo describe esta misma corporación en la sentencia C-760 de 2001”. Destacan que la Comisión Accidental de Conciliación fue constituida con el Representante a la Cámara Heriberto Sanabria Astudillo y el senador Juan Carlos Restrepo, quienes estuvieron presentes durante el trámite previo en las plenarias de cada cámara y “tenían suficiente conocimiento del proyecto de ley para servir como conciliadores”. Contrario a la opinión del actor, exponen que “el concepto de participación democrática va mucho más allá y se concreta en la presencia de un Congresista elegido democráticamente y que por lo tanto representa al pueblo colombiano”, de manera que su configuración y alcance se realiza con “la presencia, el estudio, el conocimiento de un proyecto y la manifestación de la voluntad de los elegidos a través del voto”, en los términos de la Constitución y la ley. Por último ponen de relieve “la prevalencia de la sustancia sobre la forma en el trámite legislativo”, para señalar que de acuerdo con jurisprudencia de la Corte (C-872 de 2002), los asuntos meramente formales del trámite legislativo “no deberían desconocer el correcto funcionamiento de la Comisión de Conciliación y la aprobación del texto conciliado por parte de las plenarias”.

8. Federación Colombiana de Municipios El Director Ejecutivo de esa organización privada solicita declarar

constitucional la normatividad acusada, por cuanto el artículo 17 de la Ley 974 de 2005 alude propiamente a las “comisiones” que tuvieron participación en la discusión del proyecto de ley en las plenarias de ambas cámaras (C-453 de 2006) y, no obstante, el demandante hace referencia a los “miembros” que participaron en el trámite legislativo. Estima “estrechamente vinculante” la preceptiva sobre bancadas y su observancia para integrar una comisión de conciliación, independientemente 11 de que miembros de ella no hubieren participado en los debates en plenaria, siendo “llamativo” que el actor no demandara la violación de la norma respectiva del Reglamento del Congreso (L. 5ª de 1992).

9. Otras intervenciones ciudadanas 9.1. El ciudadano Henry Sanabria Santos se opone a la prosperidad de la demanda de inconstitucionalidad “contra los artículos 1 y 2 de la Ley 1395

(sic) de 2010”, a partir de las siguientes consideraciones básicas: (i) Del petitorio no es posible extraer cargo violatorio del derecho fundamental al debido proceso, salvo que se piense que la vulneración se presenta “por conexión” ante la supuesta vulneración del artículo 161 de la carta. (ii) Surtidos los debates en las respectivas cámaras y conformada la Comisión Accidental de Conciliación por las diferencias surgidas acerca del texto, éste fue conciliado previa nueva deliberación en las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado, trámite que legitima el informe de conciliación aprobado en diciembre 14 de 2010 en sesión plenaria del Senado y respeta

integralmente la regulación dispuesta en el artículo 161 superior. (iii) De aceptarse “en gracia de discusión” que la designación del Senador Juan Carlos Restrepo constituye una irregularidad, por no ser el autor ni el ponente del proyecto de ley, ésta se presentaría en relación con la norma de la Ley 5ª de 1992 y no con el artículo 161 de la carta, que dispone la integración de la comisión de conciliación con igual número de senadores y representantes, lo cual se satisfizo. (iv) El incumplimiento del requisito que alega el actor, “no consagrado en la propia Carta Política”, carece de validez para declarar la inexequibilidad, por cuanto el trámite legislativo respetó lo ordenado en el texto superior (art. 161) y no fue en contra del principio democrático sobre el cual descansa, en tanto el informe de conciliación pasó por las plenarias de las cámaras para recibir su aprobación, en cuanto, además, “no es la Comisión de Conciliación el órgano competente para dar aprobación definitiva al Proyecto de Ley discutido”. (v) La representación de una de las cámaras en la Comisión Accidental de Conciliación por un congresista que no fue autor ni ponente del proyecto de ley, no implica una conculcación al principio democrático que resalta la Constitución, tornándose entonces irrelevante la irregularidad planteada, en la medida en que se surtió cada una de las etapas al interior de la célula legislativa, vicio eventual que en todo caso fue saneado con la aprobación del informe de conciliación de diciembre 14 de 2010, previa deliberación y

votación en las respectivas cámaras, como indica la sentencia C-872 de 2002. 9.2. El ciudadano Jesús Antonio Espitia Marín coadyuva la solicitud de inexequibilidad de la Ley 1425 de 2010, pero desenfocado parcialmente, al 12 incluir referencia a los principios de progresividad de los derechos colectivos, prohibición de regresividad legislativa, solidaridad, dignidad humana, igualdad, confianza legítima y eficacia, adicionalmente la existencia de vicio de procedimiento legislativo, falsa motivación y omisión legislativa. Estima que el Congreso se excedió al desconocer, con la expedición de la Ley demandada, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Americana de Derechos Humanos, el Protocolo de San Salvador y la jurisprudencia de esta Corte Constitucional, que consagran y protegen la progresividad y efectividad de los derechos colectivos, a efecto de evitar un retroceso de los avances obtenidos, bien entendido que la libertad de configuración legislativa no es absoluta y las medidas que se adopten deben estar justificadas plenamente, además de ser adecuadas y proporcionadas. En este sentido, destaca la prohibición al legislador de derogar normas que “se habían convertido en un avance en materia de la protección de los derechos o intereses difusos de la colectividad”. Sobre el incentivo, agrega que fue creado no sólo para “premiar” la labor del actor popular, sino para “beneficiar” a la comunidad en general; como son unos pocos los que realmente se preocupan por el bienestar ciudadano, la desaparición del incentivo “disminuye el radio de protección de los derechos

sociales” (C-556 de 2009), con repercusión negativa, en cuanto representa “una manera de compensar la carga que asume el demandante, pues de no existir sería una carga desproporcionada para quien inicia la acción”, mientras “el principio de solidaridad no puede esperarse del