CC-C740-1999

Sentencia C-740/99

PROPOSICION JURIDICA COMPLETA Es preciso resaltar, como lo ha hecho la Corporación en otras oportunidades, el carácter excepcional que tiene la unidad normativa, pues ella sólo procede cuando es necesaria, para evitar que un fallo sea inocuo, o para proferir una decisión de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano, pero que exige el análisis integral de toda la norma de la cual hace parte. La unidad normativa es procedente cuando, como ocurre en el presente asunto, es necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo sobre un aparte de una disposición que ha sido demandada por inconstitucional, y que aunque tiene contenido e identidad propia, se encuentra directamente ligada con otros contenidos jurídicos de la misma norma que hacen necesario que la sentencia efectúe el análisis integral de la misma, conformando en consecuencia la proposición normativa. PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Concepto El principio de legalidad consiste en que la administración está sujeta en el desarrollo de sus actividades, al ordenamiento jurídico, razón por la cual todos los actos y las decisiones que profiera, así como las actuaciones que realice, deben ajustarse a lo dispuesto en la Constitución y la ley. Ello se deriva, en el caso colombiano, de lo dispuesto en la Carta Política, en sus artículos 1º, que reconoce a Colombia como un Estado de derecho; 3º, que preceptúa que la soberanía se ejerce en los términos que la Constitución establece; 6º, que señala que los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y la ley, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus

funciones; 121, en virtud del cual ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley; y 122, de conformidad con el cual ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. En consecuencia, según éste principio, la función pública debe someterse estrictamente a lo que disponga la Constitución y la leyPRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Alcance El alcance del principio de legalidad en materia tributaria, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 338 de la Constitución Nacional, comprende el establecimiento del tributo y la determinación de los elementos de la obligación tributaria. Dicho principio, se traduce, frente al contribuyente, en la garantía del debido proceso. Por lo tanto, en materia tributaria, sólo podrán ser gravadas las actividades y las personas en los estrictos y precisos términos que las normas establezcan. En este sentido, el Constituyente de 1991 atribuyó a las corporaciones públicas de elección popular la determinación de los impuestos, en desarrollo del principio clásico liberal de que “no hay impuesto sin representación”. Una ley, una ordenanza o un acuerdo que no señale directamente los elementos del impuesto, desconoce el principio de legalidad en sentido material. Y por lo tanto, no puede en esos casos, sin expresa atribución conferida por el Congreso, las Asambleas o los Concejos, establecer los elementos omitidos en uso de su simple facultad reglamentaria, pues en tal evento, estaría creando el tributo mismo. Es necesario, desde el aspecto constitucional, que el impuesto sea creado por la ley, la ordenanza o el

acuerdo, y no directamente por la decisión de la administración. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL IMPUESTO-Violación De acuerdo con el mandato constitucional, es la ley, la ordenanza o el acuerdo, la que debe definir los sujetos activo y pasivo, los hechos, la base gravable y la tarifa del impuesto, y no la administración tributaria, pues al hacerlo una entidad administrativa como la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, sin tener competencia para ello, desconoce abierta y flagrantemente lo dispuesto por el ordenamiento constitucional, por cuanto “en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales” son los únicos habilitados por el ordenamiento superior para “imponer contribuciones fiscales o parafiscales”. Cabe observar cómo el artículo 28 demandado viola el artículo 338 de la Constitución, en cuanto no determina de manera expresa todos los elementos del nuevo impuesto que allí se crea; tan sólo se señalan los sujetos activo y pasivo, y se omite la precisión de la base gravable, del hecho generador y de la tarifa. REGIMEN UNIFICADO DE IMPOSICION PARA PEQUEÑOS CONTRIBUYENTES-Inconstitucionalidad La posibilidad que confiere la norma legal a los pequeños contribuyentes del impuesto de renta y a los responsables del impuesto de ventas, de someterse voluntariamente al régimen unificado de imposición, considerado éste como un régimen simplificado para la cancelación de los tributos, no es argumento válido para sostener la constitucionalidad del precepto acusado. En efecto, no obstante significar una opción para los contribuyentes frente al régimen

tributario general, es evidente que estos al acogerse a dicho régimen alternativo, están sometiéndose a un nuevo impuesto que resulta creado sin el cumplimiento del mandato constitucional que exige, según el artículo 338, que los distintos elementos del tributo se definan directamente por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. En la práctica lo que la norma hace es crear un nuevo impuesto unificado, defiriendo en la administración tributaria la atribución de fijar los elementos del mismo, desconociendo así lo dispuesto en el artículo 338 constitucional.

Referencia: Expediente D-2350

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 28 (parcial) de la Ley 488 de 1998.

Actor: José Duván Jaramillo Ramírez

Magistrado Ponente:

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Santa Fé de Bogotá, D.C., octubre seis (6) de mil novecientos noventa y nueve (1999). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano José Duván Jaramillo Ramírez promovió demanda ante la Corte Constitucional contra el artículo 28 de la Ley 488 de 1998.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su

publicación en el Diario Oficial No. 43.460 del 28 de diciembre de 1998, y se subraya lo demandado: “Artículo 28. Régimen Unificado de Imposición (RUI) para pequeños contribuyentes. Se adiciona el Estatuto Tributario con el siguiente artículo: "Artículo 763-1. Régimen Unificado de Imposición (RUI) para pequeños contribuyentes del impuesto sobre la renta y responsable del impuesto sobre las ventas. El impuesto sobre la renta y el impuesto sobre las ventas aplicable a los pequeños contribuyentes y responsables por un año calendario determinado, podrá liquidarse en forma unificada sobre los ingresos mínimos gravados que en forma presunta y general determine la administración tributaria para cada actividad a partir de bases de estimación objetivas. Se entenderán como base de estimación objetivas, entre otras, los gastos efectuados por servicios públicos, así como el número de empleados, área del establecimiento, aportes a la seguridad social, ubicación geográfica, y los ingresos resultantes de las verificaciones realizadas mediante el procedimiento establecido en los dos (2) primeros incisos del artículo 758 del Estatuto Tributario. Para efectos de establecer las bases de estimación objetivas, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, deberá realizar las verificaciones y/o censos que resulten necesarios. A partir del ingreso mínimo gravable presunto la administración tributaria deberá determinar el monto unificado de los impuestos, el cual, podrá afectarse con un crédito fiscal por un valor máximo presunto por concepto de los impuestos a las ventas aplicables a las adquisiciones y servicios gravados, por concepto de los gastos y costos, y por concepto de las

retenciones en la fuente a título del impuesto sobre la renta, imputables a la actividad, que será determinado igualmente en forma general y a partir de similares bases de estimación objetivas por parte de la administración tributaria. Mientras la administración tributaria no realice una nueva estimación de las bases de estimación objetivas que permiten establecer las presunciones generales aquí contempladas, para cada año gravable serán aplicables los valores del año inmediatamente anterior, ajustados de conformidad con las reglas generales consagradas en el Estatuto Tributario para los valores absolutos expresados en moneda nacional. El monto del ingreso gravable presunto mínimo, así como el valor unificado de los impuestos así determinados, junto con la cuantía máxima de crédito fiscal solicitable, deberá comunicarse al interesado a más tardar el último día del mes de enero de cada año. Si dentro de los diez (10) días siguientes al envío de la comunicación, el interesado manifiesta su voluntad de someterse al RUI, el impuesto unificado menos el valor del crédito fiscal solicitable, será el impuesto a su cargo por el mismo año calendario, para lo cual la Administración Tributaria procederá a facturar periódicamente el valor a pagar. El número de cuotas, la periodicidad y el plazo para su cancelación serán fijadas mediante resolución que expida la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Los pequeños contribuyentes y responsables que no expresen su voluntad de someterse al RUI dentro de la oportunidad aquí señalada, continuarán sometidos a las normas generales que regulan el impuesto sobre la renta y el impuesto sobre las ventas, de conformidad con lo establecido en el Estatuto

Tributario. Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo se consideran pequeños contribuyentes y responsables las personas naturales y jurídicas que durante el año gravable inmediatamente anterior hubieran obtenido unos ingresos brutos inferiores a trescientos millones de pesos ($300.000.000) (valor año base 1998) y a 31 de diciembre del mismo año, tengan un patrimonio bruto inferior a quinientos millones de pesos ($500.000.000) (valor año base 1998), un número máximo de veinte (20) trabajadores y cuya actividad sea el comercio, la prestación de servicios, el ejercicio de profesiones independientes y liberales, agricultura, ganadería, empresas de carácter industrial y elaboración y venta de productos artesanales. Estos valores se ajustarán anualmente de conformidad con las reglas generales consagradas en el Estatuto Tributario. La recaudación del impuesto unificado podrá efectuarse mediante facturación realizada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales directamente o en forma indirecta a través de convenios que realicen con terceros. Quienes se sometan al Régimen Unificado de Imposición (RUI) no estarán obligados a presentar declaraciones tributarias por los impuestos sobre las ventas y sobre la renta, ni a cobrar el impuesto sobre las ventas por las operaciones gravadas que realicen. La obligación de facturar para el caso de personas naturales sometidas al RUI, se cumplirá de conformidad con las normas que regulan dicha obligación para los responsables del impuesto sobre las ventas sometidos al régimen simplificado. Las personas que se sometan a este régimen estarán excluidas de retención en la fuente por el impuesto sobre las ventas.

Los cobijados por el régimen deberán exigir y conservar las facturas o documentos equivalentes que soporten sus adquisiciones de bienes y servicios. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá llevar un registro especial de los contribuyentes y responsables que se sometan al RUI, en el cual se deberán inscribir igualmente aquellos que, demostrando haber reunido los requisitos para pertenecer a dicho régimen durante dos (2) años calendarios seguidos, soliciten que les sea aplicable el mismo. Si durante el transcurso del año calendario, el contribuyente responsable sometido al RUI, supera los requisitos para pertenecer a dicho régimen, empezará a cumplir con sus obligaciones tributarias en el impuesto sobre la renta y sobre las ventas, de acuerdo con las normas generales, a partir del primero de enero del año calendario inmediatamente siguiente. Parágrafo 1º. La DIAN podrá celebrar convenios con los entes municipales con el fin de administrar el recaudo del tributo de Industria, Comercio y Avisos, originado en las bases de estimación objetiva previstas en el presente artículo que hubieren sido determinadas por dicha Entidad. En este evento los municipios deberán reconocer como compensación a favor de dicha entidad, un porcentaje no mayor del uno por ciento (1%) de lo recaudado. Para poder celebrar estos convenios, los municipios deberán adoptar previamente este mismo régimen para el Impuesto de Industria, Comercio y Avisos, en cuyo caso al pago mensual por los impuestos sobre las ventas y sobre la renta, se adicionará con el valor correspondiente al impuesto de Industria y Comercio y Avisos.

Parágrafo 2º. A las disposiciones contenidas en el presente artículo se podrán someter los comerciantes informales”.

III. LA DEMANDA Considera el actor que la disposición acusada viola los artículos 287, 294 y 362 de la Constitución Política.

En su concepto, la expresión “objetivas” contenida en el artículo 28 de la Ley 488 de 1998, la cual hace referencia a “las bases de estimación objetivas”, es contraria a la Constitución Política, por cuanto en su criterio los conceptos “objetividad” y “estimación” son opuestos; según él, siempre una estimación tiene carácter subjetivo pues no se puede presumir de manera categórica. Más aún, agrega que la estimación es susceptible de error, por cuanto el grado de confiabilidad no es absoluto, por lo que no puede ser objetiva. El enunciado, a su juicio, debió ser “bases de estimación”. En cuanto al parágrafo 1º del artículo 763-1 adicionado por el artículo 28 de la ley demandada, el actor estima que vulnera el principio de autonomía de las entidades territoriales consagrado en el artículo 294 constitucional, así como se afecta el libre ejercicio del derecho de propiedad de los entes locales sobre sus bienes y rentas, al establecer una contraprestación consistente en el pago de un porcentaje no mayor al uno por ciento de lo recaudado en favor de la DIAN por administrar el recaudo del impuesto de industria y comercio de propiedad de los municipios originado en las bases de estimación objetiva, ya que ello representaría la facultad de atribuir al ente subalterno posibilidades de las cuales carece el principal, sin que de todas maneras desaparecieran objetivamente las

razones en las cuales se funda la restricción que se impone.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario El Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario intervino para solicitar que se declare inexequible el artículo 763-1 del Estatuto Tributario.

A su juicio, si bien la demanda se refiere exclusivamente al parágrafo primero del artículo ibídem, adicionado por el artículo 28 de la ley 488/98, es preciso examinar la totalidad de la norma que establece un régimen especial para los pequeños contribuyentes, por cuanto el precepto acusado confiere unas facultades a los municipios si adoptan el régimen unificado de imposición que regula. El Instituto estima que el precepto pugna con el inciso primero del artículo 338 de la Constitución, norma ésta que ordena que en tiempos de paz solamente los cuerpos colegiados de elección popular pueden imponer tributos, debiendo fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La norma demandada extiende la posibilidad de adopción del régimen unificado de imposición (RUI) al impuesto de industria, comercio y avisos (ICA), y en razón de ello, de una parte, dispone que el impuesto determinado de tal manera se adicione a los impuestos sobre las ventas y sobre la renta establecidos de acuerdo con el RUI, y de la otra, faculta a la Nación y a los municipios para celebrar convenios de recaudo del ICA por parte de la primera en favor de los segundos, teniendo como compensación un porcentaje hasta del 1% de lo

recaudado. En efecto, señala que la norma objeto de estudio consagra una alternativa de determinación del impuesto de industria, comercio y avisos frente a las existentes, la cual consiste en la creación de un nuevo impuesto sin que en la disposición se establezcan los elementos esenciales del nuevo tributo. Afirma el interviniente que “se faculta a la DIAN para que en forma presunta y por vía general con relación a cada actividad, determine unos ingresos mínimos gravados a partir de bases de estimación objetivas. Ello demuestra que el parágrafo acusado, y el artículo al cual remite, no cumplen con el principio de legalidad de los tributos al no fijar “directamente” todos los elementos correspondientes a los nuevos tributos que establecen, como son los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas, y por lo tanto resulta violatorio del artículo 338 inciso primero de la Constitución”.

2. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Dentro del término legal, la apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, intervino para defender la constitucionalidad de la norma acusada.

En criterio de la interviniente, la autonomía territorial de los municipios en la administración de sus recursos no impide que el legislador adopte un sistema fiscal que facilite a los contribuyentes el cumplimiento de sus obligaciones tributarias tanto del orden nacional como municipal, para cuyo recaudo la ley puede permitir la celebración de convenios entre la entidad nacional y la territorial, acatando el principio de eficiencia que debe presidir la tributación, buscando con ello una disminución de costos administrativos del Estado y dotando a los particulares de un instrumento que facilite el cumplimiento de sus

obligaciones tributarias. Afirma la funcionaria que la disposición cuestionada no está dirigida a contravenir la autonomía territorial de que gozan las entidades municipales con relación a la administración y recaudo de sus recursos, sino que desarrolla el principio tributario de la eficiencia (art. 363 CP.). En consecuencia, considera que el régimen unificado de imposición plasmado en la norma legal atacada no desconoce la autonomía de los entes municipales en la administración de los recursos de que gozan, puesto que la entidad nacional no dispone de los recursos provenientes de tales gravámenes, sino que simplemente actúa como intermediaria buscando enmarcar la eficiencia del Estado en la obtención de recursos tributarios nacionales y municipales, siendo el ente territorial quien se apropia y dispone de tales recursos, dentro de sus propias y exclusivas potestades y facultades. De otra parte, manifiesta que en el parágrafo 1º del artículo 28 de la ley 448 de 1998, se contempla la facultad de que las entidades municipales una vez adopten el régimen de impuesto unificado con relación a los tributos de industria, comercio y avisos, el monto de éste se adicione al pago mensual de los impuestos de renta y ventas, para lo cual la DIAN puede celebrar convenios con los entes municipales para la administración del recaudo de tales gravámenes, con el reconocimiento de una compensación. La celebración de dicho convenio, a su juicio, en lugar de romper con la autonomía territorial como erróneamente lo afirma el demandante, la ratifica y corrobora. Por tanto, señala la interviniente que la figura tributaria del RUI responde al

desarrollo económico de un Estado social de derecho que implica un progreso en los mecanismos de recaudo de los impuestos nacionales y territoriales que beneficien al Estado al disminuirle los gastos administrativos relacionados con el control, fiscalización, liquidación y discusión de los tributos, y que a la vez buscan un cumplimiento voluntario y acertado de los particulares con relación a las cargas tributarias, sin que con ello se desconozca la autonomía territorial con relación a los ingresos propios del ente municipal, el cual sigue ostentando la propiedad sobre los mismos para regular lo concerniente a la destinación, manejo e inversión de los recursos.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación en concepto 1812 recibido el 20 de mayo de 1999, solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad del artículo 28 de la Ley 488 de 1998, con fundamento en las consideraciones que a continuación se reseñan.

En cuanto al cargo formulado contra la expresión “objetivas” prevista en el artículo acusado, estima que no está fundamentado en la vulneración de una norma de la Constitución, sino que la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad gira en torno al significado supuestamente contrario que tiene dicha expresión con otro concepto referido en la misma disposición, cual es de la estimación. Por lo tanto, al no plantearse en la demanda confrontación alguna entre la norma de inferior jerarquía y la Constitución, la Corte no puede controlar su constitucionalidad, debiéndose declarar inhibida para conocer de fondo la misma por el incumplimiento de uno de los requisitos esenciales que

debe observar el ciudadano al promover la acción pública de inconstitucionalidad. Señala el funcionario que a pesar de ser inepta la demanda por no haberse identificado incompatibilidad entre las citadas expresiones contenidas en el artículo acusado y la Constitución Política, vicio éste que en principio conduciría a un fallo inhibitorio en el presente caso debido a que el demandante también impugnó la constitucionalidad del parágrafo de ese artículo y que su análisis obliga a constituir una proposición jurídica completa con todas las hipótesis normativas reguladas dentro de esa disposición, solicita a esta Corporación con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación, declare inconstitucional la totalidad del contenido del artículo 28. Estima el Procurador que la norma acusada es contraria a la Carta no por las razones esgrimidas en la demanda, sino por violar el principio de legalidad del tributo previsto en el artículo 338 superior. Por lo tanto, como a pesar de que lo acusado es sólo el primer parágrafo, pero este en uno de sus apartes establece una condición que remite a la primera parte de la norma, la cual es en su criterio inconstitucional, debe efectuarse un análisis integral del precepto. Dicha condición consiste, a su juicio, en que los municipios con anterioridad a la celebración del contrato de recaudo del impuesto con la DIAN deben adoptar el mismo régimen unificado de imposición (RUI) previsto para los pequeños contribuyentes de los impuestos de renta y ventas, régimen que se encuentra regulado en la norma acusada y que, en criterio del Procurador, es inconstitucional por vulnerar el principio de legalidad del tributo.

Ello, por cuanto se dejó en manos de la administración la determinación de los hechos, las bases gravables y las tarifas de los impuestos que en la norma demandada se regulan, siendo que es al Congreso en virtud del artículo 338 constitucional, a quien le corresponde directamente fijar estos elementos del tributo. Agrega el funcionario que en el presente caso la indefinición acerca de los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas es de tal magnitud que con el recurso interpretativo no pueden efectivamente determinarse estos elementos, correspondiéndole esta tarea, al tenor de la norma acusada a la DIAN, entidad no habilitada para el efecto por la Constitución, según lo ha dicho la Corte en sentencia C-253 de 1995.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente en relación con la demanda que en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se formuló contra el artículo 28 (parcial) de la Ley 488 de 1998.

2. El Tema a Analizar Corresponde a la Corte determinar, en el presente asunto, si el artículo 28 de la Ley 488 de 1998 es contrario a la Constitución Política. Para ello, luego del pertinente análisis de los planteamientos contenidos en la demanda que ha dado lugar al proceso de constitucionalidad, así como de los argumentos de los intervinientes, centrará su estudio en la confrontación de la norma acusada con el principio constitucional de la legalidad de los tributos consagrado en el artículo 338 de la Carta Política.

No obstante, antes de proceder al examen de constitucionalidad de la norma, es preciso señalar que según el demandante, la expresión “objetivas” contenida en el artículo 28 de la Ley 488 de 1998, que hace referencia a “las bases de estimación objetivas”, es contraria a la Constitución Política, por cuanto los conceptos “objetividad” y “estimación” son opuestos; según él, siempre una estimación tiene carácter subjetivo pues no se puede presumir de manera categórica. Más aún, agrega que la estimación es susceptible de error, por cuanto el grado de confiabilidad no es absoluto, por lo que no puede ser objetiva. Agrega además, que el parágrafo 1º del mismo precepto es inconstitucional por violar el principio de la autonomía de las entidades territoriales, al establecer una contraprestación consistente en el pago de un porcentaje de lo recaudado por impuesto de industria, comercio y avisos en favor de la DIAN, por administrar el recaudo de ese tributo. Con respecto a la acusación formulada por el demandante, los distintos intervinientes, así como el Procurador General de la Nación, solicitan a la Corte constituir una proposición jurídica con todas las hipótesis normativas reguladas dentro del artículo 28 demandado, por cuanto el parágrafo conforma con la totalidad de la disposición una unidad normativa, pues no se puede estudiar sin saber en qué consiste el régimen para cuya adopción se autoriza a los municipios. Ahora bien, en relación con la acusación dirigida contra la expresión “objetivas” contenida en el artículo 28 de la ley 488 de 1998, en la medida en que el actor

no planteó en su demanda incompatibilidad alguna entre dicha expresión y la Carta Política, no puede la Corte ejercer el control de constitucionalidad, ya que estaría inhibida para examinar el cargo por la omisión de uno de los requisitos de la demanda señalados en el Decreto 2067 de 1991. Sin embargo, estima la Corporación que como la acción pública de la referencia se dirige igualmente contra el parágrafo primero del citado artículo, y que éste, en principio, da lugar a la conformación de proposición jurídica, procede el examen de constitucionalidad del artículo 28 acusado, previa la determinación de si hay lugar o no a la unidad normativa. 2.1 Conformación de proposición jurídica en relación con todo el artículo 28 de la Ley 488 de 1998, para resolver sobre la acusación contra el parágrafo 1º ibídem. Según el demandante, el parágrafo del artículo 28 ibídem vulnera el principio de autonomía de las entidades territoriales consagrado en el artículo 294 constitucional, así como el libre ejercicio del derecho de propiedad de los entes locales sobre sus bienes y rentas, al establecer una contraprestación consistente en el pago de un porcentaje no mayor al uno por ciento de lo recaudado en favor de la DIAN por administrar el recaudo del impuesto de industria y comercio de propiedad de los municipios originado en las bases de estimación objetiva, ya que ello representaría la facultad de atribuir al ente subalterno posibilidades de las cuales carece el principal, sin que de todas maneras desaparecieran objetivamente las razones en las cuales se funda la restricción que a éste se

impone. El artículo 28 de la Ley 488 de 1998 establece un régimen especial unificado de imposición para los pequeños contribuyentes y responsables de los impuestos de renta y ventas, el cual podrá liquidarse en forma unificada sobre los ingresos mínimos gravados que en forma presunta y general determine la administración tributaria para cada actividad, a partir de bases de estimación objetivas. En caso que el interesado manifieste su voluntad de someterse a éste régimen, el impuesto unificado menos el valor del crédito fiscal solicitable, será el impuesto a su cargo por el mismo año calendario, para lo cual la administración tributaria procederá a facturar periódicamente el valor a pagar. La recaudación de éste impuesto, podrá efectuarse mediante facturación realizada por la DIAN directamente o en forma indirecta a través de convenios que realicen con terceros. Ahora bien, según el parágrafo primero del artículo, que corresponde a lo acusado por el demandante, éste régimen de imposición unificado podrá extenderse al impuesto de industria, comercio y avisos, a partir de las bases de estimación objetivas previstas en el artículo que hubieren sido determinadas por la DIAN. Y con el fin de administrar el recaudo de estos impuestos, se autoriza la celebración de convenios entre la DIAN y los entes municipales, previo el cumplimiento de los presupuestos fijados en la norma. En consecuencia, es evidente que para resolver el cargo planteado por el demandante en relación con la constitucionalidad del parágrafo primero, en la medida en que en él se establece una condición que impone remitirse al contenido de la totalidad del artículo acusado, como lo es la determinación de lo

que debe entenderse por “bases de estimación objetivas”, es preciso conformar la proposición jurídica completa en relación con la totalidad del artículo 28 de la Ley 488 de 1998. Así mismo, la conformación de la proposición jurídica completa se impone por cuanto es necesario determin