CC - C759-2004

Sentencia C-759/04

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE TRAMITE-Requisitos Tratándose de demandas incoadas por vicios de trámite en la expedición de las leyes, el numeral 4° del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 impone al demandante el señalar de manera concreta cuál es el procedimiento constitucional o reglamentario que ha sido transgredido y en qué consistió la trasgresión, es decir cuál es el trámite que se incumplió o se cumplió en forma incompleta, inconstitucional, irreglamentaria o extemporánea; sobre este último punto, en aplicación del numeral 3° del artículo 2° del mismo Decreto, la demanda debe exponer las razones por las cuales los textos constitucionales u orgánicos relativos a las ritualidades que deben cumplirse para la expedición de las leyes se estiman violados; aquí, además, la Corte ha dicho que las razones presentadas por el actor deben ser “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”. LEY ACUSADA-Cargo relativo a la indebida conformación del Congreso para el momento de la aprobación LEY ACUSADA-Cargo relativo a falta de participación política del Departamento del Vaupés en la Cámara como consecuencia de sentencia de nulidad electoral

PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance

BICAMERALISMO-Justificaciones diversas/BICAMERALISMO EN ESTADO UNITARIO Y SISTEMA FEDERAL-Adopción atendiendo diversas razones BICAMERALISMO-Mantenimiento en la Constitución/CAMARA DE

REPRESENTANTES-Consagración de forma de elección/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Sistema de elección CAMARA DE REPRESENTANTES-Promoción de representación de comunidades de entidades territoriales de escasa población/CAMARA DE REPRESENTANTES-Apertura de espacio para la representación permanente CAMARA DE REPRESENTANTES-Consideración de factores territoriales para representación/CAMARA DE REPRESENTANTESSistema de elección CAMARA DE REPRESENTANTES-Elección/CAMARA DE REPRESENTANTES-Finalidad del sistema de elección Exp. D-5070 2 La interpretación histórica del artículo 176 superior, según el cual en la Cámara habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tenga en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil, lleva a concluir que con la consagración de dicha norma el constituyente pretendió asegurar un mecanismo de representación democrática ligado a un factor territorial. Adicionalmente, la interpretación sistemática de la Carta lleva a concluir que este mecanismo de representación democrática ligado a factores territoriales previsto en el artículo 176 superior resulta acorde con el principio autonómico que acogió la Constitución de 1991 y tiende a reforzarlo(C.P art. 1°) Ciertamente, la garantía de una representación mínima de los ciudadanos de la circunscripción electoral, que coincide con el Departamento, refuerza el carácter políticamente autónomo de estas divisiones territoriales, el cual no se limita al reconocimiento de atribuciones y facultades constitucionales propias. La razón de ser del artículo 176 superior radica en la importancia que el constituyente le concedió a que las

comunidades asentadas en las circunscripciones electorales menos pobladas tuvieran garantizado el derecho de estar permanentemente representadas en el Congreso de la República. REGIMEN DEMOCRATICO CONTEMPORANEO-Decisiones políticas legislativas/REPRESENTANTE LEGISLADOR-Elecciones periódicas y libres ELECCIONES PARLAMENTARIAS LIBRES-Significado ELECCIONES PLURAL, LIBRE Y TRANSPARENTEGarantía/VOTO LIBRE DE COACCION-Garantía/VOTO Y ELECCIONES-Sistemas de control de validez/LIBERTAD DE ELECCIONES COMO ACTO COLECTIVO-Sistemas de garantía/VOTO COMO DERECHO INDIVIDUAL-No coacción LEGALIDAD DEL PROCESO ELECCIONARIO Y PUREZA DEL SUFRAGIO-Preservación a través de autoridades electorales y la Jurisdicción Contencioso Administrativa

CONSEJO DE ESTADO EN JUICIOS CONTRA LA ELECCION

DE SENADORES Y REPRESENTANTES-Competencia

ACCION ELECTORAL-Presentación NULIDAD DE ACTA DE ELECCION-Causales/NULIDAD DE ACTA DE ELECCION-Violencia sobre electores VOTO Y ELECCIONES-Inmunidad de coacción física NULIDAD DE ACTA DE ELECCION-Implicaciones Exp. D-5070 3 NULIDAD DE ELECCION EN CAMARA DE REPRESENTANTES-Carencia de calidades del elegido no afecta a demás miembros de la lista NULIDAD DE ELECCION EN CAMARA DE REPRESENTANTES-Origen en violencia sobre electores o escrutadores cobija a la lista completa/NULIDAD DE ELECCION DE

MIEMBROS DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-No necesariamente da lugar al nombramiento de reemplazos ELECCIONES Y VOTO LIBRES EN COMICIOS PARA CORPORACIONES PUBLICAS-Consecuencia jurídica ante violencia contra electores o escrutadores El sistema que garantiza que las elecciones y el voto sean verdaderamente libres de coacción física o violencia implica necesariamente que cuando se comprueba esta causal de nulidad en comicios para corporaciones públicas (violencia contra los electores o escrutadores), la consecuencia jurídica inevitable sea la cancelación de las credenciales de los elegidos, sin posibilidad de nombramiento de suplentes provenientes de las misma lista a la que pertenecían quienes pierden la curul. Consecuencia jurídica que a su vez puede implicar, en ciertos casos, la imposibilidad jurídica de acatar temporalmente, es decir mientras se convoca una nueva elección, lo dispuesto en el artículo 176 de la Constitución sobre la representación mínima en la Cámara de Representantes por cada circunscripción electoral.

LIBERTAD DE ELECCIONES PARLAMENTARIAS-Sistema jurídico de protección/DERECHO AL VOTO LIBRE Y PRINCIPIO

AUTONOMICO-Tensión DERECHO AL SUFRAGIO LIBRE SOBRE MECANISMO DE REFORZAMIENTO DE LA REPRESENTACION DE CIERTAS COMUNIDADES-Prevalencia ante circunstancias de violencia física La prevalencia del derecho al sufragio libre sobre el mecanismo concreto de reforzamiento de la representación de ciertas comunidades se explica por la importancia axiomática del principio democrático. La soberanía popular que proclama la Constitución exige que los escrutinios reflejen de manera

fidedigna la voluntad popular expresada en las urnas, pues cualquier circunstancia que desdibuje el resultado electoral corroe el reducto esencial del régimen democrático. Y cuando esa circunstancia es, como en el caso presente, la violencia física, hacer caso omiso de la invalidez de la elección que ello origina, en aras de mantener una representación congresional mínima, significaría permitir el acceso al poder por mecanismos de hecho y no de derecho. PRINCIPIO DEMOCRATICO EN NULIDAD DE ELECCION EN CAMARA DE REPRESENTANTES-Preservación ante violencia sobre electores Exp. D-5070 4 DERECHO A UNA REPRESENTACION MINIMA EN EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Puede implicar suspensión temporal ante nulidad de la elección por violencia ACTIVIDAD LEGISLATIVA ANTE NULIDAD DE ELECCIONES POR VIOLENCIA-No suspensión ante pérdida temporal de representación mínima/PRINCIPIO DE SOBERANIA POPULAR ANTE NULIDAD DE ELECCIONES POR VIOLENCIAJustificación de reuniones por el Congreso ¿Es posible estimar que sin esta representación territorial mínima las reuniones del Congreso se efectúan por fuera de las condiciones constitucionales, de manera tal que carecen de validez, conforme lo dispone el artículo 149 de la Carta?. Al parecer de la Corporación la respuesta a la pregunta anterior debe ser negativa. En primer lugar, por cuanto no es posible entender que el Congreso se reúne por fuera de las condiciones constitucionales cuando el hacerlo sin la representación territorial mínima exigida por el artículo 176 de la Constitución obedece a la declaración de nulidad de la elección de dicha representación. A juicio de la Corte, en este

caso opera una causal constitucional de justificación, que hace que la reunión del Congreso en esas circunstancias no pueda considerarse contraria al orden jurídico, sino más bien exigida en esas condiciones por él mismo ordenamiento. Tal causal constitucional de justificación se deriva directamente del principio de soberanía popular que impone tener como representantes del pueblo solamente a quienes han sido designados por la voluntad popular manifestada en elecciones verdaderamente libres. De otro lado, el interés general implícito en la continuidad de la labor congresional durante todo el período de sesiones ordinarias resulta evidente. Este interés general, prevalente por expresa disposición constitucional (C.P Art. 1°), hace que la restricción temporal del derecho colectivo de las comunidades asentadas en las circunscripciones electorales a tener una representación mínima en el órgano legislativo no se juzgue desproporcionada o excesiva, máxime cuando la referida limitación obedece a una causa de justificación constitucionalmente válida, como es la necesidad de garantizar la auténtica y libre expresión de la voluntad popular manifestada en los comicios. Por todo lo anterior la Corte concluye que el artículo 176 de la Constitución Política no obliga a mantener una representación congresional mínima por cada circunscripción electoral sin tener en cuenta la forma en que se accedió al ejercicio de dicha representación, ni tampoco a suspender la actividad legislativa cuando por efectos de la declaración de nulidad de una elección una determinada comunidad temporalmente pierde la mencionada representación mínima a que alude el artículo 176 de la Carta. CONGRESO DE LA REPUBLICA-Funciones En cumplimiento de la actividad de expedir las leyes el Congreso ejerce un

papel de impulsión y conducción política de toda la colectividad nacional hacia ciertas metas congruentes con los planes de desarrollo; pero también mediante la expedición de las leyes el legislativo delimita y orienta concretamente la actividad de las autoridades públicas, que en todo momento Exp. D-5070 5 deben actuar dentro del marco fijado por la ley; en particular delimita la acción ejecutiva que, como es sabido, entre otras cosas consiste en “hacer cumplir las leyes”. Pero además, al Congreso compete ejercer una función de control político sobre el Gobierno que, dentro del clásico sistema de pesos y contrapesos inaugurado por el liberalismo político, resulta indispensable como garantía de las libertades públicas. Este control se extiende también a otros ámbitos de la actividad de la Administración: ciertamente, en cumplimiento de la función legislativa el Congreso ratifica los compromisos internacionales adquiridos por el Ejecutivo en representación del Estado, ejerce un control de tipo presupuestal sobre la Administración a través de la aprobación de la ley anual de presupuesto en donde se fijan límites y se establecen prioridades para el gasto público, y además mediante ley el Congreso autoriza la contratación pública nacional; también mediante ley interviene la economía, etc. De otro lado, por fuera de la actividad legislativa, al Congreso le corresponde una función nominadora de ciertos cargos importantes para el adecuado funcionamiento del poder público, y finalmente el ejercicio del poder constituyente secundario que lo autoriza para expedir actos reformatorios de la Constitución. El Congreso de la República, como organismo colegiado, electivo y pluralista, es por excelencia el foro máximo de expresión de las distintas corrientes de pensamiento

presentes en la Nación. Su legitimidad democrática, comparable tan sólo con la del Presidente de la República, que es elegido también por el sufragio directo de la totalidad de los ciudadanos, se refuerza por su composición plural, que da espacio a las minorías políticas para influir en la toma de las más importantes decisiones.

Referencia: expediente D-5070

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 848 de 2003, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004”

Actores: Néstor Guillermo Franco

González y Nelson Fernando Franco González.

Magistrado Ponente:

Dr. MARCO GERARDO MONROY

CABRA Bogotá, D.C. diez (10) de agosto de dos mil cuatro (2004) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en Exp. D-5070 6 el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes,

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Néstor Guillermo Franco González y Nelson Fernando Franco González demandaron la inexequibilidad de la Ley 848 de 2003, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004”

II. NORMA DEMANDADA

Por la extensión de la Ley demandada, no se transcribe íntegramente, sino que la Corte se remite al Diario Oficial Número 45.370, de 13 de noviembre de 2003, en donde aparece oficialmente publicada.

III. LA DEMANDA Relatan los demandantes que en las elecciones parlamentarias de marzo de 2002 resultaron elegidos como representantes a la Cámara por el Departamento de Vaupés los señores Fabio Arango Torres y Javier Miguel Vargas Castro. Posteriormente, la Sala Quinta del Consejo de Estado, dentro de proceso de nulidad electoral, profirió la Sentencia de once (11) de octubre de 2002, “la cual quedó aclarada y finalmente ejecutoriada a finales de junio de 2003”.

En dicha Sentencia, dicen los accionantes, “la Sala V del C.E., ORDENO a las autoridades competentes convocar y adelantar ELECCIONES COMPLEMENTARIAS para representantes a la Cámara por el mencionado Departamento, únicamente en el corregimiento de Acaricuara y en las Inspecciones de Yapu y Yurapari del Municipio de Mitú y en los Municipios de Taraira y Carurú, bajo condiciones que garanticen el orden público en las mesas... También ordenó la sentencia, declarar la nulidad del acta de escrutinio departamental de Vaupés, calendada en marzo de 2002 y en el numeral tercero de esa sentencia, se dispuso que una vez celebradas esas “elecciones complementarias”, se procederá a escrutinio general, luego de lo cual deberán declararse electos los nuevos representantes a la Cámara por esta circunscripción departamental.... en el numeral cuarto del mencionado fallo,

se dispuso CANCELAR las credenciales de los señores FABIO ARANGO TORRES Y JAVIER MIGUEL VARGAS CASTRO, como representantes a la Cámara por la circunscripción territorial del Vaupés, para el período 20022006, como consecuencia directa de la nulidad del ato de escrutinio emitido en mazo de 2002.” Agrega la demanda que como consecuencia del referido fallo, y habida cuenta que en él se cancelaron las credenciales de los dos únicos representantes que Exp. D-5070 7 tenía dicho Departamento en la Cámara, el Departamento de Vaupés quedó sin representación en la Rama Legislativa del poder público, en contra de lo estipulado por el Artículo 176 de la Constitución Política. Prosigue el libelo afirmando que sólo hasta el 17 de diciembre de 2003 el Gobierno Nacional convocó para el 15 de febrero de 2004 a elecciones complementarias para Cámara de Representantes en el Departamento de Vaupés. Por lo anterior, “durante las sesiones ordinarias del Congreso de la República adelantadas desde el 20 de julio de 2003 hasta diciembre de 2003, en las cuales fue estudiada y aprobada la Ley aquí demandada, NO estuvo representado el DEPARTAMENTO DE VAUPÉS dentro de la Rama Legislativa”. La anterior situación, a juicio de los demandantes, implica el que la Ley que acusan resulte violatoria “por causa del trámite legislativo” de los artículos 1°, 2° 4°, 13, 29, 40, 114, 132, 133, 149 y 176 de la Carta, “entre otros”. Explicando el concepto de la violación de las anteriores normas superiores, los

demandantes dicen lo siguiente: - En cuanto a la presunta violación del artículo 1° superior, indican que dicha norma señala que Colombia es una República unitaria y participativa, por lo cual “todos los nacionales tenemos derecho a participar en todo aquello que a ella le incumbe.” Si ello es así, a todos los pobladores del Vaupés se les debe garantizar el derecho a estar permanentemente representados en la Rama Legislativa. Por lo tanto, el haber tramitado la Ley acusada sin la participación de los dos únicos representantes a que tienen derecho el Departamento del Vaupés rompe el principio de República Unitaria. - Respecto del desconocimiento del artículo 2° superior, aducen que dicha norma señala como fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y el de facilitar a todos la participación de todos en las decisiones que los afectan. Al parecer de los demandantes dicha preceptiva constitucional resulta desconocida por el trámite impartido a la Ley 848 de 2003, dado que dicho trámite negó a los ciudadanos residentes en el Departamento de Vaupés el derecho a participar por medio de sus representantes en la adopción de la referida Ley. Lo anterior conlleva adicionalmente la violación del “principio de integridad territorial”. - Sobre las razones por las cuales la Ley acusada vulnera el artículo 3° constitucional, la demanda expresa que dicha norma establece que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, y que es ejercida directamente o por medio de sus representantes; por lo anterior, el trámite impartido a la Ley 848 de 2003 sin la concurrencia de la representación del Vaupés irrespeta el

derecho al ejercicio de la soberanía de los residentes en dicho Departamento. - En cuanto a la prevalencia de la Constitución sobre cualquier otra norma, prevalencia a la que se refiere el artículo 4° de la Carta, la demanda señala que ella se ve desconocida, pues la decisión judicial del Consejo de Estado Exp. D-5070 8 tiene “efectos que superan -con crecesla normativa Constitucional, quitándole todo efecto a lo dispuesto en el art. 176 Supremo, donde se estipula que la Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales y que cuando menos habrá dos representante por cada circunscripción territorial.” Agrega que en ninguna parte está revisto que la Rama Legislativa pueda actuar sin estar válidamente integrada. - Sobre la presunta violación del artículo 13 de la Constitución, referente al derecho a la igualdad, estiman que “ante la decisión judicial de cancelar las pluricitadas credenciales parlamentarias... ninguna autoridad de las llamadas a efectuar las elecciones complementarias actuaron con celeridad para evitar la descomposición del Congreso, conduciendo a que se vulnerara este derecho fundamental, en atención a que era obligación del Estado garantizar al Departamento de Vaupés y a sus residentes igual trato electoral que el dado a cualquier otro Colombiano, mediante la celebración pronta y oportuna de las elecciones complementarias ordenadas judicialmente.” - Las razones por la cuales se vería desconocido el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución radicarían en que, teniendo en cuenta que el artículo 149 ibidem dispone que las reuniones del Congreso que

se realicen fuera de las condiciones constitucionales carecen de validez, y estando probado que la Ley aquí acusada se tramitó sin la representación del Departamento del Vaupés, debe concluirse que las sesiones en que la misma se aprobó no tienen ningún efecto. - De otro lado, los artículos 40 y 176 constitucionales resultarían desconocidos por cuanto el primero se refiere a los derechos políticos de los ciudadanos, entre ellos el de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, para lo cual puede elegir y ser elegido, así como tener iniciativa en las corporaciones públicas; el trámite de la Ley acusada sin la presencia de los representantes del Vaupés, estiman los demandantes, viola esos derechos fundamentales. Además, implica el desconocimiento del artículo 176 superior, pues dicha norma dice que esa entidad territorial tendrá derecho, cuando menos, a dos representantes en la Cámara de Representantes, “precepto vulnerado por el Consejo de Estado al proferir la sentencia anulatoria del escrutinio”.

IV. INTERVENCIONES

Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En representación de Ministerio de la referencia, intervino oportunamente dentro del proceso el ciudadano Carlos Andrés Guevara Correa, quien, tras alegar que se presenta una ineptitud en la formulación de la demanda, no obstante esta opinión, procedió a defender la constitucionalidad de la Ley acusada. Exp. D-5070 9 En cuanto a la opinión relativa a la ineptitud de la demanda, el Ministerio intervinente expresa que ella incurre en una imprecisión técnica ostensible, pues “discute la constitucionalidad de unas normas... sin fundamentar a fondo

su inexequibilidad, sino simplemente diciendo que son inexequibles, sin mayores explicaciones ni razonamientos jurídicos.” En tal virtud, considera que no es posible adelantar un juicio de inconstitucionalidad, por lo cual la Corte no debe proferir un fallo de fondo. No obstante lo anterior, la intervención entra a referirse al carácter colegiado de las decisiones del Congreso de la República. Dicho carácter colegiado, señala, lleva a que la Constitución se refiera al “Congreso de la República”, al “Senado”, a la “Cámara”, a las “comisiones constitucionales”, etc, y no a cada uno de sus miembros. Agrega que en ningún artículo de la Constitución ni del Reglamento del Congreso se estipula que por el hecho de que los representantes a la Cámara por un departamento no hayan participado en la discusión y elaboración de una ley, la misma adolezca de vicios de inconstitucionalidad. Por el contrario, los principios que gobiernan la actividad legislativa están presididos por la regla de las mayorías, piden solamente que se conforme el quórum deliberatorio y el decisorio y no exigen la presencia de la totalidad de los miembros de la Corporación para la discusión a adopción de las leyes. Refiriéndose a la Sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad del acta de escrutinio departamental de Vaupés, señala que si los representantes de dicho Departamento no pudieron participar en la discusión y aprobación de la Ley que acusan ello no obedece a que se les haya impedido hacerlo, sino a que dicho fallo judicial anuló la elección de dichos representantes. Recuerda que el

hecho que determinó dicha demanda de nulidad fue la violencia ejercida por la guerrilla de las FARC en varias mesas de votación del Departamento, circunstancia que impidió votar a un importante porcentaje de ciudadanos inscritos, a lo cual se agregaba que los diferentes candidatos presentaban resultados muy estrechos que podrían haber sido sustancialmente diferentes si se hubieran celebrado elecciones en las mesas afectadas por la violencia. Así pues, agrega el intervinente, la sentencia del Consejo de Estado se dio conforme a derecho y no de forma arbitraria como pretende hacerlo ver el actor. Tras comentar las normas constitucionales y orgánicas que regulan la adopción de la ley anual de presupuesto, así como la jurisprudencia relativa al tema, recuerda de manera especial que ellas indican que si el Ejecutivo no presenta al Congreso el proyecto de ley anual de presupuesto, o si la Corte declara la inexequibilidad de la que ha sido expedida, entonces continuará rigiendo el presupuesto del año anterior. Para esos efectos el Gobierno debe expedir el decreto de repetición antes del 10 de diciembre. Así mismo, dichas normas precisan que si el Congreso no expide el presupuesto, previa presentación oportuna del proyecto correspondiente por parte del Ejecutivo, entonces regirá el presentado por el Gobierno. Así la cosas, el interviniente recuerda que, en el presente caso, si la Corte llegara a declarar inexequible la Ley acusada, regiría el presupuesto del año Exp. D-5070 10 anterior, con gran repercusión en el funcionamiento de la Administración y del sector público en general, teniendo en cuenta que las facultades del Gobierno Nacional estarán limitadas a la repetición del presupuesto el año anterior,

“reduciendo gastos y en consecuencia suprimiendo o refundiendo empleos.” Agrega que, por efectos de esta situación, se eliminarían muchos nuevos proyectos de inversión, de los cuales cita ejemplos, y se dejarían de percibir recursos incluidos en el presupuesto vigente.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO Dentro del término procesal establecido, el señor Procurador de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, rindió el concepto de su competencia solicitando a la Corte que declare exequible la Ley 848 de 2003, por los aspectos que analiza. En fundamento de esta solicitud, expuso las siguientes consideraciones: Inicialmente el señor procurador aborda el tema del bicameralismo, como sistema legislativo en el cual las deliberaciones tienen lugar en dos cámaras distintas. Tras referirse al origen histórico del bicameralismo inglés y a sus peculiaridades actuales, aborda el tema de la justificación actual del bicameralismo y a sus distintas modalidades en los distintos regímenes políticos.

Con fundamento en lo anterior, el concepto fiscal aborda el estudio el bicameralismo colombiano, señalando que se trata de uno de carácter “asimétrico”, en cuanto presenta diferencias en la manera de elegir a los miembros de cada una de las dos cámaras; no obstante, dicho bicameralismo es “congruente” en cuanto a casi todos los demás asuntos del régimen de cada una de las corporaciones legislativas, que presentan prácticamente identidad la regulación de sus facultades; entre tales asuntos congruentes estarían la elección en forma directa, el período y la forma de renovación, las facultades

legislativas y las de control político, los mecanismos de solución de controversias, etc. Las “asimetrías” entre una y otra cámara se darían en temas como la iniciativa en ciertos asuntos legislativos, las normas sobre inicio de trámite en determinada cámara, las funciones de nominación de ciertos cargos públicos, las autorizaciones que otorga en Senado para ciertos asuntos, la facultad de la cámara de fenecer la cuenta general del presupuesto, las distintas atribuciones en materia judicial etc. De este examen comparativo entre el régimen de cada una de las cámaras congresionales, la vista fiscal concluye que “el bicameralismo colombiano respecto al proceso legislativo y el control político, es simétrico, lo cual significa que las funciones legislativas que realizan cada una de las cámaras no se diferencian en lo sustancial, y por el contrario el trámite legislativo es reiterativo, sin marcar distancia alguna en las etapas legislativas que se adelantan en una y otra cámara. Así mismo, las divergencias se resuelven en igualdad de condiciones, sin que exista prevalencia de una de las cámaras en la resolución de las controversias presentadas en relación con un proyecto del ley.” Exp. D-5070 11 En un acápite independiente, el concepto del Ministerio Público se refiere a la forma de representación del bicameralismo en Colombia y en el mundo. Al respecto indica que dentro del contexto de los regímenes democráticos contemporáneos existen dos criterios de representación que se reflejan en la composición de las cámaras: el primero es el criterio “demo-orientado”, ajustado al principio democrático; el segundo es el criterio “terra-orientado”.

El primero supone un voto per cápita, y el segundo implica igualdad de representación por cada división política territorial, llámese Estado, Distrito, Departamento, Provincia, etc, “es decir, que la distribución de los escaños en las cámaras bajas es directamente proporcional al número de habitantes, mientras que en las cámaras altas corresponde a un criterio estrictamente territorial: dos senadores por distrito o departamento sin importar la población. En cuanto al caso colombiano, dice el Procurador que el sistema combina los dos criterios, pues el Senado de la República se elige en una circunscripción única que corresponde a un criterio demo-orientado, y la Cámara de Representantes se elige en circunscripciones territoriales y especiales, existiendo dos representantes por cada circunscripción electoral y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor a veinticinco mil. Dicho lo anterior explica que con la circunscripción nacional del Senado el constituyente pretendió debilitar los círculos políticos establecidos por décadas en cada una de las entidades territoriales. No obstante, agrega, “lo pretendido por el constituyente no tuvo la trascendencia, y los Senadores, en la práctica, con algunas excepciones, que no inciden de manera alguna en la composición y la conformación de las mayorías en el Senado de la República, son elegidos por las territorialidades de donde son oriundos, ya por poner en funcionamiento lo que se ha denominado “micro empresas electorales” o debido a la multiplicidad de listas que se presentan en cada elección.” Esta situación, dice el señor Procurador, “se ha querido enderezar mediante el Acto

Legislativo N° 1 de 2003, en donde se reforman aspectos relacionados con los partidos políticos”... con el fin de que “se reagrupen de manera ordenada y en el caso del Senado que refleje que su composición es nacional, y no ataviada a los intereses de los “caciques regionales”. Para concluir, la vista fiscal reitera como a su juicio la elección de la Cámara de Representantes corresponde a un sistema mixto, que atiende tanto a criterios territoriales como democráticos. Sin embargo, tratándose de departamentos que corresponden a los antiguos territorios nacionales, “el factor territorial es el único de distribución de curules, pues por su número de habitantes, no pueden acceder a más curules.” Hecho el anterior análisis, el concepto del Ministerio Público expone una serie de consideraciones relativas a la imposibilidad de interrumpir la actividad legislativa por el hecho de que un organismo