CC-C772-1998

Sentencia C-772/98

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Naturaleza Uno de esos principios es el de legalidad, el cual se constituye en uno de los fundamentos más importantes de las democracias constitucionales. "Según tal principio, corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático y de la forma republicana de gobierno. En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben ser previamente decretadas por la ley sino que, además deben ser apropiadas por la Ley de presupuesto para poder ser efectivamente realizadas. PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificación El presupuesto general de la Nación solamente puede ser modificado por el legislador, salvo en los casos de declaratoria de estados de excepción, en los cuales está habilitado para hacerlo el gobierno nacional, tal como lo establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto, lo que equivale a señalar que en tiempos de normalidad el presupuesto sólo puede ser modificado por el Congreso, mientras que en los casos de perturbación del orden económico y social, el ejecutivo, previa la declaratoria del estado e excepción, tiene legítimas facultades para hacerlo. ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Postulados del Estado social de derecho El legislador, al elaborar el estatuto general de contratación administrativa, debió supeditar los preceptos que en materia presupuestal incluyera en éste, a

las disposiciones del Estatuto Orgánico de Presupuesto, norma de superior jerarquía a la que contiene el estatuto de contratación. El análisis que en sede de constitucionalidad se efectúe de los mandatos específicos de ese estatuto general de contratación de la administración pública, demandados por el actor, ha de sustentarse en los postulados básicos del Estado social de derecho, y verificar, a partir de ellos, que sus preceptos no sólo contribuyen al desarrollo efectivo de los principios rectores del mismo, sino, desde luego, que no contrarían ni desbordan las disposiciones, ni de la Constitución Política, ni las del Estatuto Orgánico de Presupuesto. URGENCIA MANIFIESTA-Alcance La "urgencia manifiesta" es una situación que puede decretar directamente cualquier autoridad administrativa, sin que medie autorización previa, a través de acto debidamente motivado. Que ella existe o se configura cuando se acredite la existencia de uno de los siguientes presupuestos: - Cuando la continuidad del servicio exija el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro. - Cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción. - Cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, - En general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concurso públicos. ACTIVIDADES ADMINISTRATIVAS-No pueden modificar los presupuestos de entidades públicas Es claro que ni la Constitución ni el Estatuto Orgánico de Presupuesto,

consagran o viabilizan la posibilidad de que las "autoridades administrativas" modifiquen ellas, directa y unilateralmente, los presupuestos de la entidades públicas, ni efectuando traslados ni autorizando créditos adicionales. TRASLADOS PRESUPUESTALES-Competencia para efectuarlos Cuando con el traslado se afecten montos asignados entre secciones (entidades públicas), entre tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), o entre programas y/o subprogramas, el traslado deberá hacerse mediante ley, esto es que le corresponde efectuarlo al Congreso. Cuando se trate de traslados destinados a atender los gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción, el competente para efectuarlos será el Gobierno, mediante decreto, en los términos que éste señale. TRASLADOS PRESUPUESTALES INTERNOS-Autoridades administrativas pueden efectuarlos De acuerdo con la regulación orgánica de presupuesto, contenida en el correspondiente Estatuto y sus normas reglamentarias, cuando se trata de traslados presupuestales internos, esto es de operaciones a través de las cuales "...simplemente se varía la destinación del gasto entre numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), el jefe del organismo o la Junta o consejo directivo si se trata de un establecimiento público del orden nacional, están autorizados para hacerlo mediante resolución o acuerdo respectivamente". Habilitar a las autoridades administrativas de las mismas para efectuarlos, tal como lo hizo el legislador a través de la norma impugnada, en nada contraría el ordenamiento superior.

Referencia: Expediente D-2107

Acción pública de inconstitucionalidad

contra el parágrafo 1o. del artículo 41 y el parágrafo único del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, "Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública" .

Actor: José María Armenta Fuentes

Magistrado Ponente:

Dr. FABIO MORON DIAZ.

Santafé de Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998).

I. ANTECEDENTES El ciudadano JOSE MARIA ARMENTA FUENTES, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que establece el artículo 242 de la Constitución Política, presentó ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra el parágrafo primero del artículo 41 y el parágrafo único del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, "Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la

Administración Pública". Admitida la demanda, se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó en lista el negocio por la Secretaría General y simultáneamente se dio traslado al Despacho del Señor Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia. Una vez cumplidos todos los trámites indicados para esta clase de procesos de control de constitucionalidad, procede la Corte a resolver sobre la demanda presentada.

II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS A continuación se transcriben los artículos 41 y 42 de la Ley 80 de 1993, Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y se subrayan y destacan los parágrafos acusados.

“LEY 80 DE 1993 ( Octubre 28 ) Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública" El Congreso de Colombia

DECRETA:

“Artículo 41. DEL PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO.

Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. “Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto. “En caso de situaciones de urgencia manifiesta a que se refiere el artículo 42 de esta ley que no permitan la suscripción de contrato escrito, se prescindirá de éste y aún del acuerdo acerca de la remuneración, no obstante deberá dejarse constancia escrita de la autorización impartida por la entidad estatal contratante. “A falta de acuerdo previo sobre la remuneración de que trata el inciso anterior, la contraprestación económica se acordará con posterioridad al inicio de la ejecución de lo contratado. Si no se lograre el acuerdo, la contraprestación será determinada por el justiprecio objetivo de la entidad u organismo respectivo que tenga el carácter de cuerpo consultivo del Gobierno o, a falta de éste, por un perito designado por las partes. “Parágrafo 1º. Para efectos de lo establecido en el presente artículo, la autoridad administrativa directamente realizará los ajustes o modificaciones presupuestales a que haya lugar de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto."

“ (...) “Artículo 42. DE LA URGENCIA MANIFIESTA. Existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a procedimientos de selección o concursos públicos. “La urgencia manifiesta se declarará mediante acto administrativo motivado. “Parágrafo. Con el fin de atender las necesidades y los gastos propios de la urgencia manifiesta, se podrán hacer los traslados presupuestales internos que se requieran dentro del presupuesto del organismo o entidad estatal correspondiente".

III. LA DEMANDA Manifiesta el demandante, que el artículo 345 de la Constitución Política, establece que en tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos; así mismo, que no podrá hacerse ningún gasto público que no halla sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.

De otra parte, agrega el demandante, el artículo 352 de la Carta Política establece, que la ley orgánica de presupuesto regulará lo correspondiente a la aprobación, modificación, y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las

entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, mandato superior que encuentra desarrollo en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, actualmente contenido en el Decreto 111 de 1996, el cual prevé en su artículo 71, que todos los actos administrativos que afecten apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos, que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender gastos, y que ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o quien él delegue para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. Para el actor las normas superiores referidas y las pertinentes del Estatuto Orgánico de Presupuesto, son claras en el sentido de que no le es permitido al legislador, bajo ninguna circunstancia, atribuir a las autoridades administrativas la facultad de ajustar o modificar el presupuesto aprobado por el Congreso, o efectuar traslados presupuestales internos, sin incurrir con ello en una clara violación del ordenamiento superior y de normas legales de superior jerarquía. Además, señala el demandante, esas atribuciones permiten que las autoridades administrativas, haciendo uso de la declaratoria de urgencia manifiesta, institución que consagra el artículo 42 del Estatuto de Contratación, realicen toda suerte de “desafueros y desórdenes en materia presupuestal”, al contar con instrumentos como los que emanan de las normas impugnadas, que los dotan con “poderes exorbitantes y supraconstitucionales”, máxime cuando el control

fiscal por disposición de nuestro ordenamiento superior, es posterior y selectivo. Con base en dichos argumentos el actor le solicita a esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad de los parágrafos acusados de los artículos 41 y 42 de la Ley 80 de 1993, Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

IV. EL CONCEPTO FISCAL En la oportunidad correspondiente el Señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de su competencia, solicitando a esta Corporación que se declaren exequibles las normas acusadas, puesto que las mismas en nada contrarían el ordenamiento constitucional. El Ministerio Público sustenta su solicitud en los siguientes argumentos: Los preceptos censurados cumplen una finalidad instrumental dentro del proceso de contratación administrativa, pues tienen como objetivo proveer a las entidades públicas, bajo ciertos presupuestos, de los recursos necesarios para atender los gastos que demandan situaciones de excepción que exigen acciones no previstas ni programadas.

Tales normas en ningún caso autorizan a los jefes de las entidades administrativas a desconocer o incumplir los mandatos de la ley orgánica de presupuesto, al contrario, con ellas el legislador quiso salvaguardar los principios superiores de legalidad y universalidad del gasto público, desarrollados en dicha norma de jerarquía superior, pues el parágrafo 1o. del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, impugnado por el actor, de manera expresa remite a esas autoridades administrativas a las disposiciones de la ley orgánica, para efectuar los movimientos y traslados que se originen en situaciones de

urgencia manifiesta. Teniendo en cuenta lo anterior, dice el Procurador, “...no es legítimo sostener que la actividad contractual que adelanta el Estado en desarrollo de finalidades sociales, está desligada de los principios superiores que gobiernan los dineros y la legalidad del gasto público.”

V. OTRAS INTERVENCIONES OFICIALES

MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.

Dentro de la oportunidad correspondiente se hizo presente el abogado Manuel Avila Olarte, actuando en nombre y representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el objeto, dice, de presentar algunos comentarios y consideraciones sobre la demanda de la referencia. Anota el apoderado de ese Ministerio, que en efecto los parágrafos cuestionados por el actor, le permiten al órgano estatal que declare una urgencia manifiesta, modificar el presupuesto de su entidad no obstante que de conformidad con lo establecido en el artículo 150-11 de la Constitución Política, el órgano competente para el efecto es el Congreso de la República. Agrega, que la alusión que hace el parágrafo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, impugnado por el actor, en el sentido que los ajustes y modificaciones presupuestales que se efectúen al amparo de las normas demandadas, deben realizarse de acuerdo con la ley orgánica de presupuesto, “...en nada altera el vicio mostrado” en dichas normas, “...en la medida en que ni siquiera el estatuto presupuestal podría , sin violar la Constitución, autorizar la modificación del presupuesto...” por la decisión de una autoridad distinta al Congreso de la

República. Manifiesta el interviniente, que la competencia que de manera expresa le atribuyó el Constituyente al Congreso de la República, para modificar la Ley anual de presupuesto, y la imposibilidad de que éste la delegue en otra autoridad, en situaciones distintas de los estados de excepción, ha sido reconocida de manera unánime por la Corte Constitucional en varias de sus sentencias. Por lo tanto, concluye el apoderado del Ministerio de Hacienda, las modificaciones de orden presupuestal a que pueda dar lugar la contratación estatal en casos de urgencia manifiesta, deben sujetarse en todo a las reglas del Estatuto Orgánico de Presupuesto. MINISTERIO DEL INTERIOR El doctor Francisco Beltrán Peñuela, obrando como apoderado del Ministerio del Interior, intervino en el proceso de la referencia y le solicitó a esta Corporación declarar la constitucionalidad de las normas impugnadas de la Ley 80 de 1993, pues en su concepto ellas no contradicen las disposiciones del ordenamiento superior; los argumentos que esgrime para respaldar su petición son en resumen los siguientes : Señala, que es la misma Constitución en sus artículos 345 y 352 la que prevé la posibilidad de modificar el presupuesto, y que la Ley 80 de 1993, a través de las normas impugnadas, contempla los procedimientos a seguir cuando, en situaciones de urgencia manifiesta, las entidades se ven en la necesidad de hacerlo, caso en el cual el legislador autoriza a sus directivas para el efecto, las cuales están supeditados a las normas consagradas en la ley orgánica de presupuesto. Esa autorización a dichas entidades, dice el interviniente, “...no es una carta

blanca para rehacer el presupuesto asignado...que siempre deberá sujetarse a los rubros y gastos que se han previsto en la liquidación de su presupuesto”, ella es aplicable en los casos excepcionales y restrictivos en los que procede la urgencia manifiesta, pues “...no se trata de evadir los procedimientos legales sino [de] simplificarlos en atención a las circunstancias especiales de cada caso.” De otra parte, afirma el apoderado del Ministerio del Interior, la misma Ley 80 de 1993, en su artículo 43, establece los mecanismos de control aplicables a la contratación que se realice para atender casos de urgencia manifiesta, que incluyen la posibilidad de abrir investigaciones disciplinarias a aquellos funcionarios que la realicen desconociendo la normatividad que la rige, lo que reafirma lo dicho en el sentido de que las disposiciones impugnadas en nada contrarían el ordenamiento superior. La urgencia manifiesta, añade, es una figura excepcional aplicable únicamente en los casos en los que se declaren estados de excepción, o por la ocurrencia de hechos que constituyan calamidad, fuerza mayor o caso fortuito, es decir ante circunstancias extraordinarias que demanden actuaciones inmediatas, no previstas, que como tales hagan imposible acudir a los procedimientos de selección o concurso público que prevé la ley. Por último, en opinión del interviniente la figura de urgencia manifiesta responde a las obligaciones que el Constituyente le impuso al Estado a través del artículo 2 de la Carta Política, y es congruente con la teoría de la imprevisibilidad que consagra el derecho civil, la cual, dice, es aplicable en el

caso sub-examine. MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA El Ministerio de Minas y Energía presentó, a través de apoderado y dentro del término establecido para el efecto, su intervención en la demanda de la referencia, en la cual le solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de las disposiciones impugnadas y negar las peticiones del demandante. Los argumentos que presenta el apoderado del Ministerio de Minas, doctor Daniel Fernando Rozo Sarmiento, para respaldar su solicitud, son en síntesis los siguientes: Los apartes acusados de los artículos 41 y 42 de la ley 80 de 1993, se refieren, dice el interviniente, en primer lugar al manejo presupuestal genérico que se debe surtir durante el perfeccionamiento de cualquier tipo de contrato, y en segundo lugar al manejo específico cuando se trata de contratos que se deriven de la aplicación de la figura de la urgencia manifiesta. La constitucionalidad de las normas demandadas necesariamente se integra a la esencia misma de la urgencia manifiesta, por cuanto dicha previsión se ideó precisamente para atender las necesidades y gastos propios de las situaciones que configuran dicha figura, las cuales están definidas claramente en la ley: cuando se trate de dar continuidad al servicio; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad, constitutivos de fuerza mayor o desastre; y en general cuando se trate de atender situaciones que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concurso público. La declaración de ese tipo de situaciones exige del director de la entidad un acto

administrativo motivado, lo que desvirtúa el argumento del demandante de que el funcionario puede acudir a ella con fundamentos serios o no, ciertos o inciertos, pues sus actuaciones en esos casos están determinadas por la existencia de condiciones previas y objetivas, y son sometidas a un control fiscal especial y específico, consagrado en el artículo 43 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Primera. La competencia y el objeto de control.

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política. Segunda. La materia de la demanda. El demandante sostiene que los parágrafos impugnados de los artículos 41 y 42 de la Ley 80 de 1993, Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, son contrarios al ordenamiento superior, específicamente a los artículos 345 y 352 de la Carta Política, pues ellos le atribuyen a las autoridades administrativas una facultad que el Constituyente radicó de manera exclusiva e indelegable en el Congreso de la República, como es la de modificar el presupuesto general de la Nación. En efecto, tales parágrafos facultan a las “autoridades administrativas”, para, directamente, realizar ajustes o modificaciones al presupuesto de la entidades que dirigen, en los casos en los que declaren la “urgencia manifiesta”, lo cual deberán hacer, señala el parágrafo 1o. del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, una de las normas acusadas, “de conformidad con lo previsto en la ley orgánica de

presupuesto.” Sin embargo, en opinión del demandante, bajo ninguna circunstancia puede el legislador dotar de esa facultad a una autoridad administrativa, pues el ejercicio de la misma le corresponde, en tiempos de paz, según lo estableció el Constituyente en el ya citado artículo 345 de la Carta, al Congreso de la República, a las asambleas departamentales o a los concejos municipales o distritales. De otra parte, agrega el actor, una atribución en ese sentido contradice el mandato del artículo 352 superior, que le ordena al legislador regular lo relativo a la modificación del presupuesto a través de la ley orgánica correspondiente, norma de superior jerarquía que en el caso específico que se analiza, no sólo fue desconocida por los preceptos legales objeto de impugnación, sino modificada en su contenido por una norma de inferior categoría que le otorgó a autoridades diferentes al Congreso, una facultad que es propia y exclusiva de dicha Corporación. Le corresponde entonces determinar a la Corte Constitucional, si efectivamente las disposiciones acusadas de los artículos 41 y 42 de la Ley 80 de 1993, son contrarias al ordenamiento superior, específicamente a lo dispuesto en los artículo 345 y 352 de la Carta Política, y si desconocen o vulneran el Estatuto Orgánico de Presupuesto. Tercera. El presupuesto en el Estado social de derecho, es una expresión de la separación de poderes y un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, que como tal le corresponde expedir al Congreso en cuanto órgano de representación plural. La primera de las acusaciones que considerará la Sala es la referida a la presunta

violación de los artículos 345 y 352 de la Constitución, en la que, según el actor, incurrió el legislador al facultar a las “autoridades administrativas”, en los eventos en los que declaren la urgencia manifiesta, para realizar directamente “los ajustes y modificaciones presupuestales a que haya lugar de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto” Para ello es pertinente detenerse en un aspecto que es fundamental: el papel, la importancia y la trascendencia del presupuesto en el paradigma propio del Estado social de derecho. En efecto, en dicho paradigma, como en reiteradas oportunidades lo ha manifestado esta Corporación, “...el presupuesto no sólo es un instrumento contable sino que tiene importantes finalidades económicas y políticas, que explican, a su vez, su fisonomía jurídica”.1 “El presupuesto es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo, todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al plan de desarrollo (C.P. arts. 342 y 346). Pero el presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público. ..esto explica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto

gubernamental.” (Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero) Dada la trascendencia del presupuesto dentro del Estado social de derecho y el diseño que de él hizo el Constituyente, pretendiendo un instrumento idóneo para alcanzar los valores y fines esenciales del Estado, éste se rige por una serie de principios de carácter fundamental, a través de los cuales se quiso garantizar que cumpla las funciones que le son inherentes, entre ellas las de servir a los propósitos de igualdad, equidad y justicia social, propios del paradigma de organización jurídico-política por el que optó el Constituyente de 1991. Uno de esos principios es el de legalidad, el cual, ha dicho la Corte, se constituye en uno de los fundamentos más importantes de las democracias constitucionales. “Según tal principio, corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático y de la forma republicana de gobierno (C.P art. 1). En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben ser previamente decretadas por la ley (C.P. art. 1 Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero, citando a José Roberto Dromi. Presupuesto y Cuenta de Inversión. Buenos Aires. Astrea, 1988 346) sino que, además deben ser apropiadas por la Ley de presupuesto (C.P.

art. 345) para poder ser efectivamente realizadas. (Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996). Del contenido de los artículos 150-11, 345, 346 y 352 de la C.P2., podría concluirse entonces, que ningún poder público, distinto al Congreso, estaría legítimamente habilitado para introducir modificaciones al presupuesto general de la Nación3; ahora bien, si se tiene en cuenta que el mismo Constituyente le ordenó a dicha Corporación someterse a la Ley orgánica de presupuesto para el cumplimiento de esa función y, dada la categoría de ley que previó para el efecto4, supeditar su actividad legislativa en la materia a su contenido, es claro que todo lo relacionado con los procedimientos a seguir para la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, ha de estar regulado en su integridad por el respectivo estatuto orgánico. Cuarta. La modificación del presupuesto, en cumplimiento del principio de legalidad, le corresponde al legislador ordinario en tiempos de paz, y al extraordinario en los casos en que se declaren estados de excepción. La Ley Orgánica de Presupuesto, actualmente compilada en el Decreto 111 de 1996, prevé en sus artículos 83 y 84 la posibilidad de que el Gobierno Nacional introduzca directamente modificaciones al presupuesto general de la Nación, a través de créditos adicionales y traslados, pero única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. Sobre tal previsión la Corte Constitucional se pronunció en el siguiente sentido : “Si la Constitución encomienda a la Ley Orgánica de Presupuesto regular

todo el proceso presupuestal en sus diferentes fases (programación, 2“Dentro de los principios que trae el Título XII de la Constitución, se destacan aquellos que se enuncian en los artículos 345 a 352 de la Carta, y que hacen parte del Capítulo 3 sobre el presupuesto. Estos artículos son, junto con el 353, el núcleo rector de la materia presupuestal en Colombia. Un escrutinio de su temática lleva a concluir que, salvo el artículo 350 que establece la novedosa figura del gasto público social, el 368 ya comentado y el 345 que consagra el principio de legalidad en asuntos presupuestales, todas las demás normas se refieren a una parcela o faceta del procedimiento para elaborar, programar, aprobar, modificar y ejecutar el presupuesto de la nación o de una entidad determinada.” (Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz) 3 “...la Constitución de 1991 quiso fortalecer las prerrogativas del Congreso durante todo el proceso presupuestal, con el fin de reforzar el principio de legalidad del gasto, tal y como esta Corte lo ha destacado en múltiples oportunidades. Así, en particular, en materia de gastos, la Carta eliminó la figura de los créditos o traslados adicionales administrativos que preveía la anterior Constitución, por lo cual se puede concluir que, tal y como esta Corte ya lo ha establecido, sólo el Congresocomo legislador ordinarioo el ejecutivo -cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepcióntienen la posibilidad de modificar el presupuesto.” (Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996)

4“Leyes orgánicas. Se trata de unas leyes que tienen unas características especiales, esto es, gozan de una prerrogativa especial, por su posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia : son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta Política (art. 151). Es importante anotar que las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan , es decir, según lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la