CC - C781-2001

Sentencia C-781/01

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Revisión formal de norma anterior a Constitución vigente REGULACION CAMBIARIA-Antecedentes CAMBIO INTERNACIONAL-Regulación LEY MARCO-Características LEY MARCO DE CAMBIO INTERNACIONAL CAMBIO INTERNACIONAL-Principios sobre la regulación/JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Autoridad cambiaria REGIMEN CAMBIARIO-Señalamiento REGULACION CAMBIARIA-Autoridades REGIMEN DE CAMBIO INTERNACIONAL-Constitución vigente REGIMEN DE CAMBIO INTERNACIONAL-Régimen de inversión de capitales CAMBIO INTERNACIONAL-Operaciones FACULTADES EXTRAORDINARIAS Y LEY MARCO-Semejanzas y distinciones

FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN UNA LEY

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance/LEY MARCOAlcance FACULTADES EXTRAORDINARIAS Y LEY MARCO-Presupuestos de temporalidad y precisión CAMBIO INTERNACIONAL-Fijación de régimen de inversiones/LEY MARCO DE CAMBIO INTERNACIONAL-Fijación de régimen de inversiones LEY MARCO DE CAMBIO INTERNACIONAL-Régimen de inversión de capitales REGIMEN DE CAMBIO INTERNACIONAL-Reserva de ley bajo Constitución anterior REGIMEN DE CAMBIO INTERNACIONAL-Reserva de ley bajo Constitución vigente

Referencia: expediente D-3346

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso primero del artículo 15 de la Ley 9ª de 1991

Actor: Luis Carlos Sáchica Aponte

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil uno (2001). La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241-4 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. TEXTO A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada y se subraya lo demandado: “LEY 09 DE 1991

(enero 17) Por la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias El Congreso de Colombia DECRETA TITULO I De las normas generales en materia de cambios internacionales (…) CAPITULO III De las inversiones Artículo 15. Régimen de inversiones. El régimen general de la inversión de capitales del exterior en el país y de las inversiones colombianas en el exterior será fijado por el Gobierno Nacional. En desarrollo de esta función se señalarán las modalidades, la destinación, forma de aprobación y las condiciones generales de esas inversiones. Efectuada una inversión de capitales del exterior en el país en debida forma, el inversionista tendrá derecho para remitir al exterior las utilidades provenientes de la inversión y para reembolsar el capital invertido y las ganancias de capital, con sujeción a los límites y condiciones que señale el Gobierno Nacional. (…)1

II. LA DEMANDA 1 Diario Oficial No. 39.634 del 17 de enero de 1991.

Considera el actor que la disposición demandada violaba lo dispuesto en el artículo 76 numeral 10 (sic)2 de la Constitución de 1886 bajo la cual la Ley 9ª de 1991 fue expedida, y actualmente el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política de 1991. Señala que “el inciso primero del artículo 15 de la Ley 9ª de 1991 está afectado de vicio de inconstitucionalidad en cuanto, tanto bajo el régimen de la anterior Constitución, dentro de cuya vigencia fue expedida, como en la actual, no cumple los requisitos exigidos en ésta ni en la otra Carta, para que el Congreso pudiera habilitar al Gobierno como legislador extraordinario en orden a dictar el Régimen de Inversiones extranjeras. En uno y otro régimen constitucional el otorgamiento de las llamadas ‘facultades extraordinarias’ (que sí revisten al Gobierno para dictar normas con fuerza legislativa) son facultades temporales y precisas, y el inciso primero del artículo 15 es de vigencia indefinida y no es preciso. “En efecto, el artículo 15 demandado no señaló el término para dictar el régimen general de inversión de capitales extranjero en el país y de las inversiones colombianas en el exterior, condición ineludible de la investidura de facultades extraordinarias al Gobierno, pues, se trata de una excepción a la regla de que la ley la dicta directamente el Congreso, que es el significado de las expresiones pro tempore, de la anterior Constitución, y que en la nueva es un plazo que no puede exceder de seis meses. “Por tanto, tratándose de materia reservada por ambos estatutos a la ley, se requería

la atribución expresa de esa potestad al Gobierno, pero en forma transitoria, y precisando la materia. Requisito éste que tampoco cumple el artículo acusado, ya que define la cuestión en la forma ampliada y vaga que significan ‘régimen general de inversiones’, que son los términos en que el Congreso indicó el objeto de las facultades que asignaba al Gobierno indefinidamente, sin ninguna precisión, pues, agrega el artículo 15 que, en ejercicio de las mismas, se señalarán ‘las condiciones generales’ de dichas operaciones”. Considera, en síntesis, que la norma demandada es inconstitucional “porque las facultades de regulación legislativa que confió al Gobierno, no pueden ser indefinidas en el tiempo y la materia”. 2 Por la estructura de la demanda y por el contenido de los argumentos expuestos por el demandante se deduce que hace referencia al numeral 12 de la Constitución Política de 1886 y no al numeral 10 como en varias ocasiones lo señala en su escrito.

III. INTERVENCIONES

1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público La doctora Elizabeth Cadena Fernández, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en este proceso para oponerse a los argumentos de la demanda y solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, en cuanto la Ley 9ª de 1991 es una ley general, expedida con base en el artículo 150-19 de la Constitución, y no una ley de facultades extraordinarias proferida según el artículo 150-10 de la Carta.

Señala que la competencia otorgada al Gobierno Nacional por la norma acusada para

expedir el régimen general de la inversión de capitales del exterior en el país y de las inversiones colombianas en el exterior, no corresponde al ejercicio de una competencia otorgada al Congreso por el ordenamiento superior y por lo tanto no requería atender los requisitos establecidos en el artículo 150-10 de la Constitución. (...) Por el contrario se trata de un asunto donde la competencia legislativa del Congreso se halla limitada a la formulación del marco o cuadro general, que requiere de la participación del Gobierno y de la Junta Directiva del Banco de la República para reglamentar el asunto íntegramente. Los tres entes deben coordinar su función de regular los cambios internacionales a lo dispuesto por la ley que establece el marco de las normas generales que señalan los objetivos y los criterios propios de esta categoría de ley.

2. Intervención del Ministerio de Comercio Exterior La doctora Martha Lucía Casas de Montoya, en representación del Ministerio de Comercio Exterior, intervino en este proceso para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, en cuanto ésta se refiere a un asunto propio del régimen de cambio internacional, el cual, según lo consagra el artículo 150-19 de la Constitución, se regula a través de una ley general, marco o cuadro.

Considera que aunque la Ley 9ª de 1991 fue expedida durante la vigencia de la Constitución del 86, bajo la vigencia de la Constitución de 1991 conserva su carácter de ley general o cuadro porque fija las reglas y los criterios que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional para regular el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones de la Junta Directiva del Banco de la República.

Además, el tema de la inversión extranjera es inherente a la regulación del régimen de cambio internacional y en esa medida la facultad otorgada al Gobierno Nacional en la norma demandada es constitucional porque forma parte de las materias que por estar reguladas por una ley marco, el Gobierno Nacional tiene plenas facultades para desarrollarla dentro de los lineamientos generales trazados por el legislador.

3. Intervención del Departamento Nacional de Planeación El doctor Luis Edmundo Suárez Soto, en representación del Departamento Nacional de Planeación, presentó escrito para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. No obstante, advierte la Corte que el escrito fue aportado al proceso en forma extemporánea, motivo por el cual se abstendrá de considerar sus argumentos.

4. Intervención ciudadana El doctor Marco Aurelio Llinás Volpe, en su calidad de ciudadano en ejercicio, intervino en este proceso con el fin de solicitar que se declare la exequibilidad de la norma demandada.

Precisa que la Ley 9ª de 1991 está conformada por dos (2) Títulos, cada uno con finalidad diversa y plenamente definida en su campo de aplicación normativa. El Título Primero fija las normas generales en materia de Cambios Internacionales y de Inversión Extranjera, en el cual se encuentra la norma demandada (art. 15, inciso 1º). El Título Segundo contiene disposiciones complementarias a la ley marco, entre las que se encuentra el otorgamiento de precisas facultades extraordinarias al Presiente de la República para expedir decretos con fuerza de ley en el tema cambiario (art. 32). A partir de la diferenciación mencionada, considera que el demandante

confunde el contenido de los dos artículos de la Ley 9ª/91. Afirma además que el artículo 15, en cuanto a la temporalidad de la atribución dada al Gobierno, no requería cumplir con las exigencias del artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política.

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El señor Procurador General de la Nación, en concepto No. 2467 recibido el 8 de marzo de 2001, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada.

Considera que se trata de una ley marco o cuadro y no de una ley de facultades extraordinarias. Por lo tanto, la competencia para la regulación del régimen general de inversión de capitales tanto en el exterior como en el país, hace parte de la política general del régimen de cambio internacional, y como tal, corresponde ejercerla en forma concurrente al Congreso de la República y al Ejecutivo por expresa disposición de los artículos 150-19, literal a) y 189-25 de la Constitución de 1991, que corresponden a las materias tratadas en los artículos 76-22 y 120-22 de la Constitución de 1886. Esta conclusión se obtiene al hacer una lectura integral del artículo 15 de la ley 9ª de 1991 y no solamente del inciso demandado.

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y

FUNDAMENTO DE LA DECISION

1. Señala el actor que la norma demandada no cumplía durante la vigencia de la Constitución de 1886 ni cumple ahora en vigencia de la Constitución Política de 1991 los requisitos constitucionales exigidos para que el Congreso de la República pudiera habilitar al Gobierno Nacional como legislador extraordinario para dictar el

régimen de inversiones extranjeras. Agrega que con el otorgamiento de facultades extraordinarias, temporales y precisas, se reviste al Gobierno para dictar normas con fuerza legislativa y que, por el contrario, la norma demandada ni es precisa ni su vigencia está definida. Con apreciación diferente sobre la norma demandada, el Ministerio Público y los intervinientes consideran que la Ley 9ª de 1991 es una ley marco, expedida con base en el artículo 76, numeral 22 de la Constitución de 1886, y corresponde ahora a las leyes generales consagradas en el artículo 150-19 de la Constitución de 1991. 0 Problema jurídico

2. De acuerdo con los planteamientos expuestos, la Corte deberá, en primer lugar, determinar si el artículo 15 de la Ley 9ª de 1991 corresponde a una ley marco o a una ley de facultades extraordinarias y, en segundo lugar, según el tipo de ley de que se trate, establecer si son constitucionales o no los márgenes de precisión y de temporalidad de la norma acusada.

Para tal propósito se mencionarán los antecedentes de la regulación cambiaria; la pertenencia del régimen de inversión de capitales al régimen de cambio internacional; las semejanzas y diferencias entre el otorgamiento de facultades extraordinarias y la ley general o ley marco, y las condiciones de temporalidad y de precisión en ambas modalidades de legislación.

3. Los cargos formulados en relación con la temporalidad y la precisión de la decisión legislativa contenida en la norma demandada se refieren a vicios de procedimiento y no a vicios de carácter material. En estas circunstancias, la revisión

de constitucionalidad de la norma demandada se hará únicamente en relación con la Constitución anterior y no con la de 1991. Esta Corporación ha determinado que los vicios de procedimiento de una ley se aprecian a la luz de la Constitución vigente en el momento de expedición de la ley y no de acuerdo con la nueva Carta Política. Al respecto, en la sentencia C-176 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, expuso, por ejemplo, que “Si se acusa una norma preconstituyente por no cumplir con esas exigencias de forma, la preceptiva constitucional aplicable es la Carta de 1886 con sus respectivas reformas, pues la formación de un acto jurídico -como una leyse rige por las reglas vigentes al momento de su expedición, y no por la normatividad posterior. En efecto, la regulación ulterior no puede generar una inconstitucionalidad sobreviniente por vicios de formación de un acto que fue regularmente expedido”. Antecedentes de la regulación cambiaria. El régimen de inversión de capitales hace parte del régimen de cambio internacional.

4. El control de cambios se estableció en Colombia en 1931 como función a cargo del legislador ordinario y, excepcionalmente, de autoridades cambiarias creadas por la ley o autorizadas por ésta. Con la ley 1ª de 1959, sobre régimen de cambios internacionales y comercio exterior, la Junta Directiva del Banco de la República se constituyó en autoridad cambiaria.3 Posteriormente, con la creación de la Junta Monetaria en 1963 se trasladó a este organismo las funciones de regulación cambiaria. El Decreto 444 de 1967 reguló la materia y mantuvo en la Junta

Monetaria la función de la regulación cambiaria.4 3 Ley 1ª de 1959, artículos 18, 20, 35 y 41, entre otros. 4 El decreto 444 de 1967, sobre régimen de cambios internacionales y de comercio exterior, fue expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno por la ley 6ª de 1967. Sobre las funciones en materia cambiaria de la Junta Monetaria ver por ejemplo los artículos 5º-k, 11,

5. La reforma constitucional de 1968 modificó la estructura tradicional de reparto

de competencias entre el legislativo y el ejecutivo. En el Acto Legislativo No. 1 de ese año se estableció una distribución concurrente de competencias entre el Congreso y el Gobierno para la regulación de determinadas materias económicas, en las cuales, hasta entonces, existía la distribución clásica de funciones entre las dos ramas del poder público, es decir la regulación de las materias económicas, de un lado, por el Congreso a través de leyes ordinarias y su desarrollo por el Gobierno a través de decretos reglamentarios o, de otro lado, a través del otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República para que expidiera la regulación económica por medio de decretos con fuerza material de ley. El régimen de cambios internacionales hizo parte de las materias objeto de la nueva modalidad de regulación. La decisión del constituyente en 1968 fue la de otorgar capacidad normativa al Gobierno en materias económicas, con la consecuente reducción de la competencia del Congreso en estos campos. La finalidad de la reforma fue la de establecer mecanismos más eficientes para enfrentar los retos impuestos por la realidad

económica, dinámica y cambiante, los cuales exigen decisiones oportunas, sin necesidad de recurrir al trámite legislativo que incluye la elaboración, presentación, reparto, discusión, aprobación, sanción y publicación de la ley. Como argumento a favor de la reforma se expuso también la eventual inconveniencia de la publicidad de las materias debatidas en las Cámaras, la especialidad temática y la complejidad de los asuntos objeto de regulación, lo cual explicaba la frecuente delegación legislativa en el Gobierno para regular los asuntos económicos.5 De acuerdo con los artículos 11 numeral 22, y 41 numeral 22 del Acto legislativo No. 1 de 1968, incorporados en los artículos 76 numeral 22, y 120 numeral 22 de la Constitución de 1886, al Presidente de la República le correspondía regular el cambio internacional, con sujeción a la normas generales dictadas para tal efecto por el Congreso. Este nuevo tipo de ley fue denominado por la doctrina como ley marco o ley cuadro, con lo cual se alude al papel del legislador en el señalamiento de los 12, 13, 15 y 17. 5 “La institución de las leyes marco permite simultáneamente resguardar el principio democrático - puesto que el Congreso conserva la facultad de dictar y modificar las normas básicas para la regulación de una materia - y reaccionar rápidamente ante la dinámica de los hechos a través de decretos del Gobierno que adapten la regulación específica de la materia a las nuevas situaciones”.

Sentencia C-054 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz. límites, pautas, marco o lineamientos generales de actuación para la regulación de la

correspondiente materia por el Gobierno.

6. Desde 1968 la regulación en los asuntos económicos indicados en los numerales 22 de los artículos 76 y 120 de la Constitución anterior requiere la participación concurrente del Congreso y del Gobierno. La ley marco carece de eficacia regulatoria plena sin los decretos que la desarrollen y los decretos del Gobierno en estos asuntos son improcedentes sin la respectiva ley general.

Decía el numeral 22 del artículo 76 de la anterior Constitución: Art. 76. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 22) Dictar las normas generales a las cuales deba sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, regular el cambio internacional y el comercio exterior; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. Y el numeral 22 del artículo 120: Art. 120. Corresponde al presidente de la república como jefe de Estado y suprema autoridad administrativa: (...) 22) Organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, regular el cambio internacional y el comercio exterior y modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, con sujeción a las reglas previstas en las leyes a que se refiere el ordinal 22 del artículo 76. De acuerdo con los anteriores preceptos constitucionales, la Corte Suprema de Justicia señaló las siguientes características de la ley marco: Esta ley se caracteriza por señalar principios, pautas, métodos, políticas generales de actividad gubernamental, respecto de los temas indicados en el numeral 22 del

artículo 76 y así se les conoce como “Marco”, determinando los linderos y contenidos amplios sobre materias allí señaladas, pero que deja su concreción al Ejecutivo por medio de “Decreto”, como lo precisa el numeral 22 del artículo 120 de la Constitución. La ley marco por sus características y contenidos una vez tramitada a instancias del Gobierno y sancionada como tal por el Presidente, es general, con más políticas que hipótesis concretas, orientaciones que decisiones específicas. Está vedado frente a ellas al legislativo, por imperio del inciso 2º del artículo 76 y numeral 22 del 76, sin previa iniciativa gubernamental, tramitarla a propuesta de los congresistas o legislar ordinariamente o facultar extraordinariamente al Ejecutivo respecto de las mismas y prohibido la tramitación sin sujeción gubernamental, introducir normas tendientes a legislar sobre ellas o conceder al ejecutivo facultades pro-tempore relacionadas con estas materias: la reserva de la iniciativa inhibe al legislador para la producción de leyes marco. Sin embargo, una vez el Gobierno ha hecho uso de tal iniciativa, no puede impedir a su instancia la culminación del correspondiente trámite legislativo.6

7. La Ley 9ª de 1991 fue la primera ley marco en materia de cambios internacionales, aprobada en desarrollo del artículo 76 numeral 22 de la Constitución anterior. A pesar de la existencia desde 1968 de los preceptos constitucionales, la regulación cambiaria la ejerció la Junta Monetaria hasta 1991, en aplicación del decreto 444 de 1967 y por ausencia de la ley marco que desarrollara esta materia.

8. La Constitución Política de 1991 estableció dos principios sobre la regulación de los cambios internacionales: en primer lugar, conservó la figura de la ley marco a la cual denomina ley general (C.P. arts. 150, numeral 19, literal b) y, en segundo lugar, asignó simultáneamente a la Junta Directiva del Banco de la República la calidad de autoridad cambiaria, conforme a las funciones que le asigne la ley (C.P., arts. 371 y 372).7 Es necesario indicar que si bien el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución de 1991 no le asigna expresamente al Presidente de la República la función de señalar el régimen cambiario, esta función está contemplada en el artículo 150, numeral 19, literal b) de la Carta. 6 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia del 25 de septiembre de 1986, M.P. Jaime Pinzón López. Ref. Exp. 1465. 7 Para la expedición del régimen cambiario la Constitución de 1991 consagró una participación tripartita: el Congreso, el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República. Sobre este asunto ver, por ejemplo, la sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

De esta manera, la Constitución de 1991 distribuyó las funciones que deben cumplir las tres autoridades encargadas ahora de la regulación cambiaria, como se observa en las disposiciones que se citan en seguida: De conformidad con el literal b) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, corresponde al Congreso de la República por medio de las también llamadas “ley marco”, “dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los

cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (...) b) Regular el comercio exterior y señalar el cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República”. Igualmente le compete, mediante ley ordinaria, "Determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas" (C.P., art. 150-13), y "Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva" (C.P., art. 150-22). En el artículo 371 le asigna al Banco de la República, entre otras, las funciones de regulación de la moneda, de los cambios internacionales y del crédito, la emisión de la moneda legal y la administración de las reservas internacionales, las cuales ejercerá en coordinación con la política económica general. Así mismo, en el artículo 372 le otorga a la Junta Directiva del Banco de la República el carácter de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley; señala también este artículo que el Congreso dictará la ley a la cual deberá ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeción a las cuales el Gobierno expedirá los estatutos del Banco en los que se determinen, entre otros aspectos, las reglas para la constitución de reservas, entre ellas las de estabilización cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.

9. De otra parte, el régimen de inversión de capitales hace parte de la regulación cambiaria. El artículo 1º del decreto 444 de 1967, por ejemplo, señalaba que el

régimen de cambios internacionales y de comercio exterior tiene por objeto promover el desarrollo económico y social y el equilibrio cambiario a través de los siguientes medios: “e) Repatriación de capitales y reglamentación de las inversiones colombianas en el Exterior”. El título de la ley 9ª de 1991 se refiere a asuntos cambiarios8 y en ella incluye el capítulo III, sobre el régimen de inversión de capitales (arts. 15 a 17). El Congreso de la República titula de la siguiente manera la ley 9ª de 1991: “Por la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias”. (resaltado fuera de texto) Posteriormente, en desarrollo de los principios consagrados en la ley 9ª de 1991 el Gobierno Nacional expidió el decreto 1735 de 1993, “por el cual se dictan normas en materia de cambios internacionales”. El artículo 1º de este decreto define y señala las operaciones de cambio: “Artículo 1º. Operaciones de cambio. Defínense como operaciones de cambio todas las comprendidas dentro de las categorías señaladas en el artículo 4º de la Ley 9ª de 1991, y específicamente las siguientes: (...) 2. Inversiones de capital del exterior en el país; 3. Inversiones colombianas en el exterior (...)”.9 En el mismo sentido, con base, entre otras, en las facultades consagradas en el artículo 15 de la ley 9ª de 1991 y oído previamente el concepto del Consejo Nacional de Política Económica, Conpes, se expidió el decreto No. 2080 del 18 de

abril de 2000, “por el cual se expide el Régimen General de Inversiones de capital del exterior en Colombia y de capital colombiano en el exterior”.10 Semejanzas y diferencias constitucionales entre el otorgamiento de facultades extraordinarias y la ley general o ley marco.

10. El otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno Nacional y la ley general o ley marco representan dos modalidades de ejercicio de la potestad legislativa por parte del Congreso de la República. Si bien tienen algunas semejanzas, existen suficientes elementos para distinguirlas, tal como se expone a

continuación:

11. Los aspectos comunes más relevantes entre el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno y la ley marco o general están referidos a parte del proceso legislativo. Ambas leyes se aprueban en cuatro debates, requieren de la 8 El Congreso de la República titula de la siguiente manera la ley 9ª de 1991: “Por la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias”. (resaltado fuera de texto) 9 Diario Oficial No. 41.017 del 2 de septiembre de 1993, pág. 1. 10 Diario Oficial No. 44.205 del 25 de octubre de 2000, pág. 29 a 33. sanción del Gobierno Nacional y se publican en el Diario Oficial. Señalan, a su manera, límites a la actuación normativa del Gobierno y son objeto de control público de constitucionalidad. Requieren de la participación normativa del Gobierno a través de decretos para poder tener a disposición la respectiva regulación, en cuanto la decisión del legislador, por sí sola, carece de eficacia legislativa suficiente.

Igualmente expresan la concreción del principio de libertad de configuración legislativa.

12. Las diferencias materiales y de procedimiento se resumen en lo siguiente: La figura de la delegación de competencia legislativa del Congreso en el Gobierno fue consagrada en 1886 en el artículo 76 numeral 10 de la Constitución Política.11

La ley general establecida en la Constitución de 1991 corresponde a la anteriormente denominada por la doctrina como ley marco o ley cuadro, la cual fue instituida en la reforma constitucional de 1968 (A.L. 1 de 1968, art. 11, nl. 22). Las facultades extraordinarias regularmente se otorgan en una ley ordinaria, situación que no excluye que también sea procedente conferirlas en otro tipo de ley, incluso en una ley general.12 Lo anterior permite afirmar que no existe una ley especial denominada “ley de facultades extraordinarias” sino la decisión del Congreso de otorgar en el Gobierno facultades para la regulación de asuntos propios de la competencia ordinaria del legislador. De esta manera, no hay ley de facultades extraordinarias sino facultades extraordinarias en una ley, que bien pude ser una ley ordinaria o uno de los tipos especiales de ley, con la condición que en la aprobación del artículo o artículos de la ley en los cuales se realice la delegación legislativa se atiendan los requisitos consagrados en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución. Por el contrario, la ley general es un tipo especial de ley. A través del otorgamiento de facultades extraordinarias el Congreso de la República inviste de autoridad al Gobierno Nacional para expedir decretos con fuerza de ley, en 11 El artículo 76-10 de la Constitución adoptada en 1886 decía: “Art. 76. Corresponde al

Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones (...) 10. Revestir, pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen”. Esta fórmula se conservó hasta 1991. De otro lado, en relación con la evolución de las apreciaciones de la doctrina acerca de la figura de las facultades extraordinarias, puede consultarse la sentencia C-503 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 12 El artículo 32 de la ley 9ª de 1991, en la cual se halla la norma bajo revisión en esta sentencia, otorga facultades extraordinarias al Gobierno para reestructurar la Superintendencia de Control de Cambios y establecer el régimen sancionatorio de las infracciones a las normas que contempla esta ley. asuntos que son de competencia del legislador ordinario.13 En la ley marco el Congreso dicta las normas generales y señala los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para ejercer las funciones que en ciertas materias le asigna la Constitución. En las fac