CC - C789-2011

Sentencia C-789/11

Referencia: expediente D-8469

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º (parcial) de la Ley 420 de 1998, “Por la cual se adicionan unos artículos de los Decretos-leyes 1211, 1212, 1213 de 1990 y del Decreto 1091 de 1995”.

Actor: Álvaro Diazgranados de Pablo

Magistrado Ponente:

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Bogotá D. C., veinte (20) de octubre de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, el ciudadano Alvaro Diazgranados de Pablo solicita a la Corte que declare inexequible el artículo 1º (parcial) de la Ley 420 de 1998, “Por la cual se adicionan unos artículos de los Decretos-leyes 1211, 1212, 1213 de 1990 y del Decreto 1091 de 1995”.

El Magistrado Sustanciador, mediante auto del 15 de abril de 2011, dispuso: i) admitir la demanda; ii) fijar en lista el asunto y simultáneamente correr traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor; iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, al Ministro de la Protección Social, al Director del Departamento

Administrativo de la Función Pública, al Director de la Comisión Nacional del Servicio Civil, al Ministro de Defensa Nacional, al Comandante de las Fuerzas Militares, al Comandante del Ejército Nacional, al Comandante de la Armada Nacional, al Comandante de la Fuerza Aérea de Colombia y al Director General de la Policía, iv) invitar a las facultades de derecho de la Universidad Nacional de Colombia, del Norte, del Valle, Externado de Colombia, Libre, Pontificia Universidad Javeriana, del Rosario, de los Andes, Sergio Arboleda, de la Sabana, como también a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho y Sociedad -De Justicia-, al Colectivo de abogados José Alvear Retrepo y a la Comisión Colombiana de Juristas, para que aportaran sus opiniones sobre el asunto de la referencia. Expediente D-8469 2 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe la norma, subrayando las expresiones demandadas: “LEY 420 DE 19981

(enero 5) Por la cual se adicionan unos artículos de los Decretos-leyes 1211, 1212, 1213 de 1990 y del Decreto 1091 de 1995.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTICULO 1o. Adiciónanse los artículos 158, 140 y 100 de los Decretos-leyes 1211, 1212 y 1213 de 1990 respectivamente, y el artículo 49 del Decreto 1091 de 1995, en el sentido de incluir como partida computable para liquidar las prestaciones sociales periódicas del personal

de Oficiales, Suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional retirados con asignación de retiro o pensión y sus beneficiarios, que tuvieren tal condición, el 31 de diciembre de 1996, la bonificación por compensación que reconozca al personal de la Fuerza Pública en servicio activo. PARAGRAFO. Si la bonificación a que se refiere el presente artículo se incorpora al sueldo básico del personal de la Fuerza Pública en servicio activo, tendrá el mismo comportamiento en la liquidación de las asignaciones de retiro y pensiones militares y policiales y por tanto desaparecerá como bonificación”.

III. LA DEMANDA Considera el demandante que el precepto impugnado desconoce lo establecido en los artículos 1º, 4º, 48 y 58 de la Constitución Política. Para el actor, la bonificación por compensación tenida en cuenta en el momento de la liquidación de la asignación de retiro de las mesadas pensionales, correspondía a un derecho personalísimo de orden patrimonial, que una vez reconocido y pagado quedaba incorporado en los derechos del beneficiario. Esta bonificación fue reconocida inicialmente al personal en servicio activo de la Fuerza Pública mediante el Decreto 2072 del 21 de agosto de 1997, sin que su cobertura incluyera al personal que se encuentra en retiro; por esta razón, el Congreso de la República corrigió la omisión y expidió la Ley 420 de 1998.

Según el actor, el aparte demandado estableció que si la bonificación por compensación se llegara a incorporar en las asignaciones básicas del personal en servicio activo de la Fuerza Pública, tendría el mismo comportamiento en el

1 Diario Oficial No. 43.209, de 7 enero de 1998. Expediente D-8469 3 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio momento de liquidar las asignaciones de retiro y pensiones. Así, al efectuarse el retiro de la respectiva fuerza, desaparece la figura de la bonificación por compensación, quebrantando los principios del Estado social de derecho. Al demandante resume su planteamiento explicando que si a un sector de trabajadores como son los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo le son incorporados en sus asignaciones básicas la bonificación por compensación, siendo un ingreso que mejora sus condiciones, a otro sector de colombianos se les desfavorece al eliminarles una partida que fue conferida por el Estado colombiano.

IV. INTERVENCIONES Instituciones públicas

1. Ministerio de defensa nacional Mediante apoderada especial el Ministerio interviene para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de la norma demandada. La interviniente considera que el Congreso cuenta con la facultad de configurar el sistema jurídico mediante el cual se regula el régimen prestacional especial para los miembros de la Fuerza Pública, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 217 y 218 de la Constitución.

Agrega que la Ley 100 de 1993, artículo 279, permite la existencia de regimenes especiales, entre ellos los aplicables a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Luego de disertar sobre las razones por las cuales la Carta Política autoriza esta diferenciación, la interviniente expone el sistema jurídico propio del régimen prestacional aplicable a la Fuerza Pública.

En cuanto al problema jurídico que plantea la demanda presentada por el ciudadano Álvaro Diazgranados de Pablo, explica la interviniente que la bonificación por compensación fue concebida como una partida computable para efectos de liquidar las prestaciones sociales periódicas del personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Policía Nacional retirados con asignación de retiro o pensión y sus beneficiarios, que tuvieren tal condición al 31 de diciembre de 1996, conforme a lo indicado en el texto de la misma norma, una vez incorporada al sueldo básico del personal de la Fuerza Pública en servicio activo, teniendo el mismo comportamiento en la liquidación de la asignación de retiro. Concluye la representante del Ministerio que no existe violación a la Constitución, por tratarse de una “bonificación”. En su criterio, no se vulneran los artículos 48 y 58 de la Carta, toda vez que el régimen especial tiene una serie de garantías para el personal, sin que se pueda predicar la existencia de derechos adquiridos respecto de una norma que concedió una bonificación por una sola vez, la que una vez incluida desaparecería sin hacer parte de la liquidación, más aún cuando las Expediente D-8469 4 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio asignaciones de retiro, dada su condición de pensiones, son reajustables anualmente de acuerdo con las políticas fijadas por el Gobierno. Concluye explicando que la cobertura de esta bonificación al ser incorporada al sueldo básico del personal de la Fuerza Pública en servicio activo y en la liquidación de las asignaciones de retiro y pensiones militares y policiales,

tuvo presente la cobertura a todo el personal sin distingo alguno, sin establecer medidas regresivas, sin desmedro del derecho a la seguridad social, para que el salario básico y la asignación de retiro y pensión del personal de la Fuerza Pública aumentara en el porcentaje a la bonificación por compensación, garantizando la estabilidad y la oscilación de las asignaciones de retiro contempladas en las normas especiales de las Fuerzas Militares.

2. Departamento administrativo de la función pública Para el representante del Departamento Administrativo el segmento demandado es exequible, por cuanto la bonificación por compensación fue incorporada a la asignación básica mensual de los miembros de la Fuerza Pública, tanto activos como retirados, a partir del 1º de enero de 1998 y, por lo tanto, desapareció como bonificación, sin que este hecho signifique un perjuicio para sus destinatarios, como equivocadamente lo cree el demandante.

Señala que se trata de un componente salarial incorporado a la asignación mensual de los servidores públicos que constituían su universo de destinatarios, que desapareció del mundo jurídico al haberse consolidado los presupuestos establecidos por el Congreso de la República mediante la expresión demandada; es decir, la bonificación por compensación fue derogada al haberse incluido dentro del salario básico o de la asignación de retiro. Concluye explicando que “Al entrar la bonificación por compensación a formar parte de las asignaciones salariales y de retiro de los servidores públicos que constituyen su universo de destinatarios, mal puede hablarse de vulneración de derechos adquiridos a de los demás derechos constitucionales aducidos como vulnerados por el actor, en cuanto no existe perjuicio ni

detrimento patrimonial alguno que comporte dicha violación”.

3. Policía nacional El vocero de la Policía Nacional considera que las expresiones demandadas son exequibles, toda vez que mediante ellas la bonificación por compensación, creada mediante el Decreto 2072 de 1997 para nivelar los salarios del personal allí mencionado, fue trasladada al salario sin que este hecho signifique desconocimiento de la Constitución.

Explica el representante de la Policía Nacional que desde la vigencia del Decreto 2072 de 1997, la Institución procedió a incluir mensualmente como parte del salario el beneficio de la bonificación por compensación. Señala que Expediente D-8469 5 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio desde la expedición de la Ley 420 de 1998, la bonificación fue incorporada en el sueldo básico del personal, desapareciendo como partida salarial y prestacional, aunque no se ve reflejada en las partidas porque se incorporó en el sueldo básico. Según el interviniente, con la aplicación del texto impugnado no se está lesionando derecho alguno, no hay inconstitucionalidad, porque la bonificación por compensación no ha desaparecido sino que se continúa pagando a través del salario.

4. Comando de las fuerzas militares El Comando General de la Fuerzas Militares interviene para solicitar que se declare la exequibilidad de las expresiones demandadas, señalando que se trata es de un asunto de interpretación, por cuanto el artículo 1º de la Ley 420 de 1998, se limita a precisar en su parágrafo que la bonificación desaparecerá si se incorpora al sueldo básico del personal de la Fuerza Pública en servicio

activo, o a la liquidación de las asignaciones de retiro y pensiones militares y policiales. Explica el interviniente que sin esta precisión tal bonificación no desaparecería, sino que se permitiría tenerla en cuenta para liquidar la asignación de retiro.

5. Ministerio de la Protección Social Para el Ministerio, la Ley 420 de 1998 pretende garantizar los derechos de los miembros de la Fuerza Pública que se encuentren en servicio activo, así como los de quienes se han retirado del servicio y han sido beneficiados con el reconocimiento de asignación de retiro o pensión. Luego de llevar a cabo una reseña histórica relacionada con el origen del parágrafo parcialmente demandado, el interviniente manifiesta que la bonificación por compensación inicialmente obedeció a un ingreso de carácter laboral asociado a la prestación del servicio de los miembros de la Fuerza Pública, no era factor salarial, no constituía parte integral del salario, era un pago adicional, especial o excepcional.

Con la Ley 420 de 1998 la situación cambió, por cuanto allí se dice que si la bonificación se incorpora al sueldo básico del personal de la Fuerza Pública en servicio activo, tendrá el mismo comportamiento en la liquidación de las asignaciones de retiro y pensiones militares y policiales, y por tanto desaparecerá como bonificación. Explica el interviniente: “… así como en los casos de los miembros de la Fuerza Pública, quienes antes de la expedición de la Ley 420 de 1998 no contaban con la bonificación por compensación como factor salarial y por lo tanto no les era computada con el resto de los factores percibidos (que sí constituían la base salarial) en el momento de calcular su liquidación de retiro, pero

Expediente D-8469 6 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio que fueron beneficiados con la decisión del Legislador al aumentar su base de estimación y cálculo, LO MISMO SUCEDIÓ CON LAS LIQUIDACIONES DE ASIGNACIONES DE RETIRO Y PENSIONES, tal y como lo manifiesta el Legislador al indicar textualmente: tendrá el mismo comportamiento en la liquidación de las asignaciones de retiro y pensiones militares y policiales y por tanto desaparecerá como bonificación”. Es decir, deja su carácter de bonificación para darle carácter de permanente y periódico para ser incluido como parte integral del salario, ampliando la base del ingreso a partir del cual se liquidan las asignaciones de retiro y las pensiones militares, lográndose una transición hacia la progresividad y una protección al derecho a la igualdad. Instituciones académicas

1. Universidad nacional de Colombia El Decano de la Facultad de Derecho interviene para pedir a la Corte que declare exequibles las expresiones demandadas, toda vez que el Congreso de la República dentro de las facultades constitucionalmente otorgadas es responsable de fijar el régimen salarial y de prestaciones sociales de los miembros de la Fuerza Pública, facultad ejercida mediante la Ley 420 de 1998, en la cual incluye para una población específica de la Fuerza Pública como factor salarial o partida computable para liquidar prestaciones sociales la bonificación en el sueldo básico.

Según el demandante esta bonificación por compensación al ser tomada como factor salarial o al incluirse en el sueldo básico desaparece o se elimina, cuando lo que efectivamente ocurre es un cambio en su naturaleza jurídica, ya

que pasa de ser bonificación para convertirse en factor del salario básico para liquidar la mesada pensional, siendo conforme con el principio de progresividad y que mejora las condiciones salariales de los miembros de la Fuerza Pública. Por tanto, no se está afectando ningún derecho adquirido, por el contrario, es un beneficio que obedece a la libertad de configuración legislativa sobre el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública.

2. Universidad del Rosario El coordinador del área de derecho del trabajo y de la seguridad social de la Universidad interviene a nombre de la Institución, para solicitar a la Corte que declare exequibles las expresiones demandadas. Considera que la norma parcialmente impugnada hace parte de un estatuto dictado por el congreso de la República dentro del ámbito de sus facultades de configuración legislativa, como lo ha señalado la Corte en la sentencia C-035 de 2005.

Expediente D-8469 7 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio Señala que reconocer la naturaleza salarial o no de la bonificación por compensación, no vulnera ningún postulado de la Carta Política, porque el Legislador cuenta a su favor con amplio margen de configuración de los salarios y prestaciones de los miembros de la Fuerza Pública.

3. Universidad del Norte Considera que las expresiones demandadas son inexequibles por violar el principio de progresividad, ya que crea la bonificación para el personal en retiro, pero la desaparece cuando se la incorpora al sueldo básico del personal en servicio activo.

Intervenciones ciudadanas

1. Álvaro Rueda Celis Interviene para coadyuvar la demanda, expresando que el Congreso de la

República puede regular las condiciones prestacionales de los servidores públicos y que la Ley 420 de 1998 obedeció a un proyecto presentado por el Ejecutivo para mejorar el ingreso de un sector de pensionados que debido a la inflación vieron disminuida su capacidad adquisitiva. En su concepto, se creó una nueva partida para ser tenida en cuenta en la liquidación de las asignaciones de retiro de quienes tenían reconocida esta prestación a 31 de diciembre de 1996, introduciendo una modificación positiva respecto de una situación jurídica ya consolidada como es el caso de las pensiones, consideradas un derecho de tipo personalísimo de orden patrimonial que una vez reconocido hace parte del patrimonio del beneficiario. Explica que cuando las cajas pagadoras liquidan en las asignaciones de retiro la partida de bonificación por compensación, la incorporan a la mesada haciéndola parte integral de la pensión, es decir del patrimonio del pensionado. Así, las leyes posteriores no pueden desconocer estas prestaciones so pena de violar lo establecido en la Constitución Política. Apoya la demanda y sostiene el interviniente que si la bonificación creada para ser tenida en cuenta en la liquidación de las pensiones se llegara a incorporar en las asignaciones básicas del personal en servicio activo, ella desaparecería de las pensiones ya reconocidas, contraviniendo principios fundamentales del Estado social de derecho.

2. Luis Fernando Maldonado Lagos A partir de su situación personal explica que la aplicación del texto demandado suspendió el cómputo de la partida bonificación por compensación en la liquidación de su asignación de retiro, desconociendo un derecho adquirido.

Señala que con la nueva liquidación disminuyó su ingreso, por cuanto la

partida al ser reconocida y pagada anteriormente era mejor que la liquidada en la actualidad. Expediente D-8469 8 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.

La Vista Fiscal empieza explicando que la Ley 420 de 1998 estableció la bonificación por compensación como partida computable para liquidar prestaciones sociales periódicas de los miembros de la Fuerza Pública que tuviesen la condición de pensionados a 31 de diciembre de 1996, en los mismos términos de la bonificación por compensación reconocida al personal de la Fuerza Pública en servicio activo por medio del decreto 2072 de 1997. El parágrafo del artículo 1º de la Ley 420 de 1998 estableció que si la bonificación por compensación creada para la Fuerza Pública en servicio activo se incorporaba a su sueldo básico, automáticamente el mismo comportamiento nominal debía tenerse en relación con la bonificación por compensación reconocida al personal pensionado de la Fuerza Pública, desapareciendo en ambos casos esa partida como bonificación. El Decreto 58 (art. 39) del 10 de enero de 1998, estableció que dentro de las asignaciones básicas del personal activo de la Fuerza Pública quedaba incorporada la bonificación por compensación, reconocida para este personal en el Decreto 2072 de 1997. Concluye el Procurador General de la Nación que la bonificación por compensación debió quedar incorporada dentro de las asignaciones básicas de los pensionados de la Fuerza Pública, en los mismos términos en lo cuales quedó para el personal en servicio activo. La

consecuencia en uno y otro caso es la desaparición de la bonificación por compensación como partida independiente computable. Explica el Ministerio Público que al haberse incorporado la bonificación por compensación dentro de los sueldos básicos, es razonable que aquella desaparezca como partida independiente. Considerar lo contrario es llegar a la conclusión irrazonable e injustificable de computar dos veces la bonificación por compensación: una dentro de las asignaciones básicas; y dos, como partida independiente. Concluye el Jefe del Ministerio Público que el actor no demuestra de que manera no computar dos veces una misma bonificación o no pagar el doble de aquello a lo que se tiene derecho, vulnera el derecho al trabajo. En su concepto, incorporar la bonificación dentro de la asignación básica, antes que perjudicar al pensionado lo beneficia, porque le incrementa el valor de la base y el monto máximo que puede percibir por concepto de subsidio familiar, porque éste, según lo dispuesto en los artículos 79 y 158 del Decreto 1211 de 1990, 82 y 140 del Decreto 1212 de 1990, y 46 y 100 del Decreto 1213 de 1990, se liquida sobre la base de la asignación básica.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto, por cuanto las expresiones demandadas hacen parte de una Ley (C. Po. art. 241-4). Expediente D-8469 9 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio

2. Problema jurídico Corresponde a la Corte establecer si cuando el Legislador modificó la naturaleza de la bonificación por compensación, convirtiéndola en factor

salarial para el personal de la Fuerza Pública en servicio activo y extendió este beneficio a la liquidación de las prestaciones que se deben al personal de la Fuerza Pública retirado con asignación de retiro o pensión, desapareciéndola para estos últimos como bonificación, desconoció las garantías que identifican al Estado social de derecho (C. Po. art 1º), el principio de supremacía de la Constitución (C. Po. art. 4º), el principio de progresividad en seguridad social (C. Po. art. 48) y los derechos adquiridos (C. Po. art. 58). Para adoptar la decisión, la Corte i) analizará la potestad de configuración legislativa en materia de seguridad social; ii) abordará el estudio del principio de progresividad en el sistema de seguridad social en pensiones, iii) hará referencia a los derechos adquiridos en las relaciones laborales; y iv) examinará la constitucionalidad de las expresiones demandadas.

3. Potestad de configuración legislativa en materia de seguridad social en pensiones De acuerdo con las previsiones del artículo 48 superior, la seguridad social es un derecho irrenunciable y un servicio público de carácter obligatorio que puede ser prestado directamente por el Estado o través de los particulares con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, bajo la dirección, coordinación y control del Estado. En concordancia con esta disposición, el artículo 4º de la Ley 100 de 1993 establece que se trata de un servicio público esencial en todo lo relacionado con el sistema general de salud, pero en materia pensional solamente en aquellas actividades vinculadas directamente con el reconocimiento y pago de pensiones.

Según la Corte, “el régimen de seguridad social en materia de pensiones tiene por objeto garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez o la muerte, mediante el reconocimiento de pensiones y prestaciones que se determinan en la ley, previo el lleno de ciertos requisitos que en ella misma se determinan para acceder a tales beneficios”2. 3.1. La jurisprudencia ha reconocido el amplio margen de configuración que tiene el Legislador para regular las materias relacionadas con el sistema de seguridad social3, de conformidad con los artículos 48 y 365 de la Constitución que establecen una fórmula abierta para organizar y coordinar la prestación de dicho servicio, sin limitar su desarrollo a un solo modelo4, 2 Corte Constitucional, sentencia C-967 de 2003. 3Cfr., entre otras, las sentencias C-1489 de 2000, C-617 de 2002, C-1027 de 2002 y C-516 de 2004. 4Cfr., entre otras, las sentencias C-111 de 1997, C-542 de 1998, C-616 de 2001, C-1489 de 2001, C-130 de 2002 y C-967 de 2003. Expediente D-8469 10 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio siempre que se respeten los principios constitucionales que lo rigen y los derechos constitucionales. Sin embargo, la potestad legislativa en la materia que se analiza no es absoluta, por cuanto debe atender a los principios, valores y derechos constitucionales, que en esta medida vienen a restringir tal atribución. Sobre los límites a esta potestad la Corte ha manifestado:

“Una simple lectura de los artículos 48, 49 y 365 de la Carta demuestra que corresponde a la ley determinar los elementos estructurales del sistema, tales como (i) concretar los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, (ii) regular el servicio, (iii) autorizar o no su prestación por particulares, (iv) fijar las competencias de la Nación y las entidades territoriales, (v) determinar el monto de los aportes y, (vi) señalar los componentes de la atención básica que será obligatoria y gratuita, entre otros. Sin embargo, lo anterior no significa que la decisión legislativa sea completamente libre, ni que la reglamentación adoptada esté ajena al control constitucional, pues es obvio que existen límites, tanto de carácter formal (competencia, procedimiento y forma) como de carácter material (valores y principios en que se funda el Estado Social de Derecho), señalados directamente por el Constituyente y que restringen esa discrecionalidad. “Por consiguiente, si el Legislador opta, por ejemplo, por una regulación en virtud de la cual las personas pueden escoger entre afiliarse o no a la seguridad social, ese diseño sería inconstitucional por desconocer el carácter irrenunciable de la seguridad social”. Lo mismo ocurriría si el Estado se desentendiera de las funciones de dirección, coordinación y control a la seguridad social, porque esas fueron precisamente algunas de las tareas expresamente asignadas en la Carta del 91”5. 3.2. Potestad de configuración legislativa para diseñar regímenes especiales de seguridad social Como se ha expuesto, el Congreso cuenta con un amplio margen de

configuración legislativa en materia de seguridad social, en ejercicio del cual “puede diseñar regímenes especiales para determinado grupo de trabajadores, siempre que los mismos no resulten discriminatorios. En dichos regímenes especiales, pueden estar incluidos beneficios no contemplados en el régimen general, bajo la condición de que la consagración de tales beneficios persiga la defensa de bienes o derechos constitucionalmente protegidos, como los derechos adquiridos, y de que con ella no se perpetúe un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores”6. 5Corte Constitucional, sentencia C 791 de 2002. 6 Corte Constitucional, sentencia C-995 de 2000. Expediente D-8469 11 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio En cuanto al régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, la jurisprudencia ha sostenido de manera reiterada que es diferente al aplicable a la generalidad de las personas en razón de la naturaleza de los servicios prestados y de la finalidad que para ella establece la Constitución, que en el caso de las fuerzas militares corresponde a la “defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional” (C. Po. art. 217), mientras para la Policía Nacional está relacionada con el “mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz” (C. Po. art. 218).

4. El principio de progresividad en el sistema de seguridad social en pensiones7

La Corte se ha referido a este principio expresando que se trata de un

mandato, según el cual una vez alcanzado un determinado nivel de protección, el Legislador ve restringida su amplia potestad de configuración del derecho en materias sociales, con lo cual todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático, por cuanto contradice el principio de progresividad. Sin embargo, la prohibición de los retrocesos no es absoluta, sino relativizada al permitirse su justificación bajo un control de constitucionalidad más severo. Así, el paso regresivo debe ser demostrado por las autoridades a partir de razones que lo hagan necesario en desarrollo de un derecho social8. Asociado al principio de no regresividad, con él se busca corregir las desigualdades sociales, estimular el mejoramiento de las condiciones materiales de existencia de los trabajadores y corregir las desigualdades facilitando la inclusión en la vida económica de sectores marginados y vulnerables de la población. El principio de progresividad tiene asidero en la Constitución, si se considera, entre otros, sus artículos 1º (dignidad humana, trabajo y solidaridad), 2º (fines esenciales del Estado), 13 (promoción de condiciones de igualdad real y efectiva), 25 (trabajo en condiciones dignas), 48 (seguridad social), 53 (principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo), 334 (acceso efectivo a los bienes y servicios básicos por las personas de menores ingresos) 7Cfr., entre otras, las sentencias C-251 de 1997, SU-225 de 1998, C-1489 de 2000 y C-617 de 2002. 8Cfr., entre otras, las sentencias C-251 de 1997, SU-624 de 1999, C-1165 de

2000, C-1489 de 2000 y C-671 de 2002. Expediente D-8469 12 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y 366 (prioridad del gasto social en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales). La Corte ha explicado que este principio genera dos clases de deberes para el Estado: i) adoptar y poner en marcha medidas positivas para lograr una igualdad real de condiciones y oportunidades entre los asociados y de esta manera cumplir sus obligaciones de satisfacción progresiva de los derechos económicos y sociales básicos de la población; y ii) abstenerse de adelantar políticas regresivas en materia de derechos económicos y sociales que conduzcan a agravar la situación de injusticia, de exclusión o de marginación. La jurisprudencia también ha señalado que los principios de progresividad y no regresividad no petrifican la regulación en materia de derechos sociales, particularmente en materia de pensiones. Al respecto la Corte ha sostenido que “el legislador no está obligado a mantener en el tiempo las expectat