CC - C793-2002

Sentencia C-793/02

INEMBARGABILIDAD DE RECURSOS DEL PRESUPUESTO PUBLICO-Regla y excepción

INEMBARGABILIDAD DE RENTAS Y RECURSOS DEL

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Inembargabilidad de recursos SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Excepciones a inembargabilidad de recursos Se declarará la exequibilidad del aparte demandado del artículo 18 de la Ley 715, bajo el entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educación, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto –en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones-. EMPLEO PUBLICO-Fijación de requisitos EMPLEO PUBLICO-Elementos de la noción/EMPLEO PUBLICO-Principales rasgos de elementos de la noción EMPLEO PUBLICO-No existencia sin funciones EMPLEO PUBLICO-Titularidad otorga autoridad para cumplir funciones asignadas EMPLEO PUBLICO-Remuneración que perciba titular EMPLEO PUBLICO-Planta de personal EMPLEO PUBLICO-Clasificación EMPLEO PUBLICO-Requisitos mínimos EMPLEO PUBLICO-Fijación de requisitos EMPLEO PUBLICO-Finalidad de requisitos mínimos

EMPLEO PUBLICO-Vínculo entre requisitos y principios, valores y fines constitucionales

DERECHO A PARTICIPAR EN LA CONFORMACION,

EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER POLITICO/DERECHO DE

ACCESO AL DESEMPEÑO DE FUNCIONES Y CARGOS

PUBLICOS SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a cargos de planta/SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONESCumplimiento de requisitos por docentes, directivos docentes y administrativos para vinculación provisional SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Proceso de selección es independiente de fijación de requisitos mínimos para empleo SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Temporalidad de la vinculación laboral de docentes, directivos docentes y administrativos CARRERA ADMINISTRATIVA-Nombramientos en provisionalidad CARRERA ADMINISTRATIVA-Limitación temporal en vinculación provisional CARRERA DOCENTE-Vinculación provisional de docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos CARRERA DOCENTE-Excepción de vinculación por supresión de contratos atendiendo reorganización

Referencia: expediente D-3963

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 18 (parcial) y 38 (parcial) de la Ley 715 de 2001.

Demandante: Jorge Humberto Valero

Rodríguez

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil dos (2002). La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en

el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA en relación con la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Jorge Humberto Valero Rodríguez contra los artículos 18 (parcial) y 38 (parcial) de la ley 715 de 2001.

I. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de las normas objeto de proceso y se subraya lo demandado: "LEY 715 DE 2001

(diciembre 21) por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros..

El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 18. Administración de los recursos. Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrarán los recursos del Sistema General de Participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera.

Parágrafo 1º. (...) Artículo 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo.

Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo. A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1º de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos fueron renovados en el año 2001, por el municipio o el departamento, indistintamente, serán vinculados de manera provisional durante el año lectivo de 2002. Mientras ello ocurre, deberán, los departamentos y municipios, renovarles los contratos a más tardar el 1º de febrero de 2002. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que demuestren que estuvieron vinculados por órdenes de prestación de servicios por los departamentos o municipios, dentro de los dos meses antes y el 1º de noviembre de 2000, demostrando solución de continuidad durante ese período, y que cumplan los requisitos del cargo, serán vinculados de manera provisional durante el año 2002. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1º de noviembre de 2000 se encontraban contratados en

departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos no fueron renovados en el 2001, serán vinculados durante el año 2002 de manera provisional, previa identificación y verificación de requisitos, salvo que sus contratos hayan sido suprimidos como resultado del proceso de reorganización del sector educativo o de la entidad territorial. Parágrafo 1º. (...) 1

II. LA DEMANDA Considera el accionante que, en lo acusado, los artículos 18 y 38 de la Ley 715 de 2001 vulneran los artículos 1, 4, 25, 53 y 357 de la Constitución

Política. En su escrito de corrección de la demanda, la cual fue inadmitida por incumplimiento de los requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991, el actor expuso los siguientes cargos de inconstitucionalidad:

1. El aparte demandado del artículo 18 de la Ley 715 vulnera los artículos 1, 25, 53 y 125 de la Constitución Política, al afectar derechos laborales de los docentes, en la medida que elimina el embargo, que es una herramienta que tienen para hacer efectivo y oportuno el pago de los dineros adeudados por las entidades públicas.

Así, la norma acusada permite a los entes territoriales no cancelar los dineros que correspondan a los docentes, con la seguridad que los recursos del Sistema General de Participaciones no podrán ser afectados mediante medidas de embargo.

2. Los incisos cuarto, quinto y sexto del artículo 38 vulneran el artículo 357 de la Constitución Política, pues al expedir la norma demandada el

legislador no tuvo en cuenta el contenido del inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del Acto Legislativo 01 de 2001, en el cual el constituyente fijó como pauta para la expedición de la ley, la incorporación automática de los docentes a partir del 1º de enero de 2002, con la condición “de estar 1 Diario Oficial No. 44.654 del 21 de diciembre de 2001. los mismos pagados con recursos propios” de las entidades territoriales a 1º de noviembre de 2000. Entonces, el legislador violó la Constitución al fijar requisitos adicionales a los contemplados en el Acto Legislativo 01 de 2001, con lo cual desconoció igualmente el artículo 4º de la Carta Política.

III. INTERVENCIONES Ministerio de Educación Nacional El Ministerio de Educación Nacional, a través de apoderado, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas demandadas, en atención a los siguientes argumentos: De una parte, el artículo 18 pretende proteger el presupuesto del Estado para garantizar el cumplimiento de sus fines esenciales y la prestación del servicio educativo, sin que ello reporte una vulneración del derecho al trabajo. Además, con la inclusión del principio de inembargabilidad, el Estado no está eludiendo el pago de sus obligaciones laborales ya que las entidades oficiales tienen el deber de incorporar en su presupuesto los recursos necesarios para atender mandamientos judiciales y demás acreencias de ese género. Tanto es así que el artículo 53 de la Constitución no se cumple con el embargo de las rentas del Estado sino otorgando prioridad y suficientes recursos a las entidades encargadas de efectuar los

pagos. De otra parte, el artículo 38 de la Ley 715 desarrolla el Acto Legislativo 01 de 2001, al respetar los derechos del personal docente y administrativo. El actor confunde la incorporación de recursos al Sistema General de Participaciones con la incorporación de docentes a la planta de personal de las respectivas entidades territoriales. El artículo 38 protege los derechos de los docentes vinculados a 1º de noviembre de 2000 y por lo tanto su contenido no viola precepto alguno de la Constitución. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de apoderado judicial, solicita a la Corte inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo en relación con las normas impugnadas puesto que el actor no presenta ningún cargo concreto de inconstitucionalidad. Auditoría General de la República La Auditoría General de la República, por conducto de apoderado, intervino en el proceso para pedir a la Corte la declaratoria de exequibilidad del artículo 18 de la ley 715 de 2001. En su criterio, la 2 2 La Auditoría General de la República no se pronuncia en relación con la demandada de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 38 de la Ley 715. norma contenida en el artículo 19 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), en la cual se consagra el principio de inembargabilidad de las rentas del presupuesto general de la nación y de las cesiones y participaciones del capítulo 4º del título XII de la Constitución Política, “no puede ser soslayada ni puesta en duda cuando acerca de su constitucionalidad las decisiones de la Corte Constitucional

no la han afectado en tanto principio que informa el sistema presupuestal colombiano y que cobija, especialmente, las participaciones”. (fl. 73) Estima que admitir la embargabilidad del presupuesto es atentar contra el principio de especialización contenido en el artículo 18 del Decreto 111 de

1996. Agrega que los recursos a que hace referencia la Ley 715 se destinan a atender los fines esenciales del Estado, en concordancia con la voluntad del Constituyente de privilegiar el servicio a la comunidad, la prosperidad general y la efectividad de los principios, derechos y deberes

(C.P., art. 2º). Por consiguiente, “sólo si el Estado asegura la intangibilidad judicial de sus recursos financieros, tanto del gasto de funcionamiento como del gasto de inversión, podrá contar con el cien por ciento de su capacidad económica para lograr sus fines esenciales. La embargabilidad indiscriminada de toda suerte de acreedores, nacionales y extranjeros, expondría el funcionamiento mismo del Estado a una parálisis total, so pretexto de la satisfacción de un cobro judicial de un acreedor particular y quirografario. Tal hipótesis es inaceptable a la luz de la Constitución de 1991, pues sería tanto como hacer prevalecer el interés particular sobre el interés general, con desconocimiento de los artículos primero, segundo y del preámbulo de la misma”. (fl. 75) Intervención ciudadana Andrea Carolina Ruíz Rodríguez, en calidad de ciudadana en ejercicio, interviene en el proceso para oponerse a los cargos expuestos por el actor. En relación con la demanda contra el artículo 18, estima que el legislador está protegiendo los sectores menos favorecidos al restringir el embargo

de los recursos destinados a educación, lo cual concuerda con lo establecido en el literal a) del inciso 6º del artículo 356 de la Constitución Política, el artículo 16 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y el artículo 513 del Código de Procedimiento Civil. Frente a los cargos de inconstitucionalidad formulados contra el artículo 38, manifiesta que la esencia de este artículo es establecer un régimen de transición para vincular a los docentes en las plantas de personal, pero en la medida en que cumplan los requisitos para el ejercicio del empleo. Por ello, el legislador puso un condicionamiento con el fin de optimizar el manejo de los recursos del situado fiscal y alcanzar las metas establecidas en la misma Ley 715.

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declararse inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo en relación con la inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 715 de 2001, por vulneración del artículo 125 de la Carta Política, frente al cual se está en presencia de una ineptitud sustancial de la demanda; declararse inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo en relación con la inconstitucionalidad de los apartes demandados del artículo 38 de la Ley 715, frente al artículo 357 de la Constitución, por ineptitud sustancial de la demanda; y declarar exequible el artículo 18 de la Ley 715 frente a los cargos formulados en relación con la violación de los artículos 1º, 23 y 53 de la Carta Política.

En primer lugar, el actor no esgrime argumentos relativos a la violación

del régimen de carrera administrativa (C.P., art. 125), tal como lo exige el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. En el presente caso, estima el Procurador, “el actor cita violado el artículo 125 de la Carta, pues considera que se vulneran los derechos de los docentes al ser desconocidos por el artículo 18 de la Ley 715 de 2001, pero tal cargo no encuentra una argumentación que sea el producto del análisis racional en que se sustenta la aludida violación”. (fl. 94) Agrega, en relación con el artículo 18, que como la inembargabilidad de los recursos provenientes de las participaciones de los departamentos, los distritos y los municipios en el sistema general de participaciones, deriva del principio de primacía del criterio unitario de las políticas del Estado sobre el autonómico de las entidades territoriales en el manejo presupuestal, su aplicación tiene plena vigencia tratándose de los recursos destinados por mandato constitucional, al gasto público social. Por ende, el manejo que las entidades territoriales deben dar a las rentas con destinación específica para el sector educativo, dada su naturaleza, difiere sustancialmente de aquel relacionado con la utilización de recursos para el pago de las sentencias judiciales. De otro lado, frente a la demanda del artículo 38 de la Ley 715, considera que el actor incurre en una errónea interpretación del artículo 357 de la Carta Política, en los términos de la reforma introducida a través del Acto Legislativo 01 de 2001, con lo cual la argumentación del demandante no tiene la virtualidad para convertirse en un cargo de inconstitucionalidad. Agrega que los apartes demandados del artículo 38, en cuanto disponen la

incorporación de docentes a las plantas de personal de las entidades territoriales, no vulneran el parágrafo transitorio del artículo 357 Superior, pues la norma constitucional “hace referencia a la incorporación automática, a partir de la vigencia del 2002, de los costos educativos al Sistema General de Participaciones para Educación” , mas no a la (fl. 99) incorporación automática de los docentes puesto que “no podía ser de otra manera, toda vez que una norma constitucional que ordene la incorporación automática de los servidores públicos, vulneraría el contenido del artículo 125 del mismo ordenamiento e iría en contravía del reiterado criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional, que prescribe cualquier forma de incorporación a la carrera administrativa o docente que no emane de la aplicación del sistema de concurso público y abierto, resulta contrario al inciso tercero del artículo 125”. (fl. 99)

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Son dos las normas demandadas de la Ley 715 de 2001: la del artículo 18 que señala que los recursos del Sistema General de Participaciones, del sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, y la del artículo 38, referente a la vinculación provisional durante el año 2002 de los docentes de las entidades territoriales que cumplan los requisitos del cargo y atiendan las condiciones temporales de vinculación allí previstas.

Siendo así, para efectos de ejercer el control de constitucionalidad sobre las normas acusadas, la Corte asumirá por separado el análisis de cada una de ellas, en consideración a que contienen normas de diferente naturaleza y a que el actor formula por separado los cargos contra ellas.

A. La constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 715

2. Según el demandante, el artículo 18 de la Ley 715 al consagrar el principio de inembargabilidad de recursos del sector educativo provenientes del Sistema General de Participaciones, vulnera las normas constitucionales sobre el derecho al trabajo de los docentes, al no permitirles hacer uso de una de las herramientas con que disponen para hacer efectivos y oportunos los pagos de dineros adeudados por las entidades territoriales.

Tanto los intervinientes en representación del Ministerio de Educación Nacional y de la Auditoría General de la República, como el Procurador General de la Nación, consideran que la norma es exequible porque el principio de inembargabilidad redunda en beneficio de los intereses públicos o sociales y asegura el cumplimiento de los cometidos estatales, en cuanto le permite al Estado ordenar y disponer racionalmente de los recursos requeridos para el cumplimiento de sus compromisos de carácter financiero. Por su parte, el abogado interviniente en nombre del Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera que no se formulan cargos concretos de inconstitucionalidad, razón por la cual solicita a la Corte inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo. En estas circunstancias, la Corte debe determinar si el principio de inembargabilidad de los dineros del Sistema General de Participaciones, del sector educativo, vulnera o no el derecho constitucional al trabajo que asiste a los docentes de las entidades territoriales. La regla y la excepción frente a la inembargabilidad de los recursos del presupuesto público. La jurisprudencia constitucional

3. El artículo 16 de la Ley 38 de 1989 –en su momento la Normativa del

Presupuesto General de la Naciónse refiere a la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación y señala que el pago de las sentencias a cargo de la Nación se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes. 3 Este artículo fue demandado en su oportunidad ante la Corte Suprema de Justicia, Corporación que, a partir de los principios de la Carta Política de 1886, lo declaró exequible al encontrar que el principio de inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación respetaba plenamente las normas superiores, pues era consecuencia lógica y necesaria de los principios presupuestales que consagraba la Constitución. Al respecto señaló la Corte Suprema de Justicia: b).- La Constitución y el Presupuesto. Los lineamientos, de ineludible observancia en materia presupuestal, están consagrados o fluyen de los artículos 206, 207, 208, 209 y 211 de la Constitución Política, y en su orden, prohíben percibir ingresos y hacer erogaciones del tesoro que no estén contempladas expresamente en el Presupuesto de Rentas y Gastos, salvo las excepciones previstas para atender las alteraciones de la paz pública y lo relativo a los créditos suplementales extraordinarios de que trata el artículo 212 de la Carta; por tanto, dentro del presupuesto se debe calcular la cuantía de los ingresos que han de percibirse en el correspondiente año fiscal y fijarse los egresos correspondientes a las actividades o servicios públicos. Prohíben aquellos

preceptos, hacer gastos que no hayan sido decretados previamente por el Congreso, las Asambleas Departamentales o las Municipalidades, y transferir créditos a objetos no contemplados en él; ordenan que el esquema contable refleje los planes y programas de desarrollo económico y social; disponen que la elaboración del presupuesto corresponde al Gobierno; fijan el término que éste tiene para presentarlo al Congreso; establecen la deliberación conjunta de las Comisiones de Presupuesto de cada Cámara para dar primer debate a la Ley de Presupuesto y para la incorporación de las apropiaciones que elabore el Congreso para su funcionamiento. Señalan finalmente el procedimiento a seguir para el caso en que el Congreso no apruebe el Presupuesto o el Gobierno no lo presente oportunamente. Ordena pues, el Constituyente que el Congreso fije los gastos de la administración con sujeción la Ley Normativa, y le prohíbe aumentar el cómputo de las rentas, sin concepto previo y favorable del Ministro del ramo. De acuerdo con los mandatos constitucionales que se dejan relacionados, no es posible incluir partidas que no correspondan a créditos judicialmente reconocidos, o a gastos decretados conforme a Ley anterior, lo que alteraría el balance o equilibrio presupuestal por el aumento de nuevos gastos. Es cierto que ninguna de las normas fundamentales que regulan los diferentes aspectos presupuestales, alude a la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado; sin embargo, su consagración en el Estatuto Orgánico Fundamental no quebranta ningún principio constitucional pues surge como mecanismo lógico de necesidad imperiosa para asegurar el equilibrio fiscal y garantizar el estricto 3 El siguiente es el contenido del artículo 16 de la Ley 38 de 1989: “Artículo 16. La

inembargabilidad. Las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables. La forma de pago de las sentencias a cargo de la Nación, se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes”. cumplimiento de los principios constitucionales relacionados, a los cuales debe sujetarse la ejecución presupuestal, pues de otra forma se daría lugar al manejo arbitrario de las finanzas lo cual conduciría a que se hicieran erogaciones no contempladas en concreto en la Ley de apropiaciones, o en cuantía superior a la fijada en ésta, o transferencia de créditos sin autorización; y en fin, a desequilibrar el presupuesto de rentas y gastos y destinar aquellas a fines no previstos en el presupuesto nacional. ... La previsión sobre la inembargabilidad de los recursos del Tesoro Nacional... por el contrario, se debe considerar como complemento necesario para que el equilibrio fiscal, esto es, la equivalencia de los ingresos con los egresos, sea efectiva y se logre de este modo el ordenado manejo de las finanzas públicas, que según se desprende de las normas fundamentales reseñadas, no es deber discrecional del Gobierno. 4 Posteriormente, la misma norma de la Ley 38 de 1989 fue demandada ante la Corte Constitucional. Esta Corporación, luego de advertir la inexistencia de cosa juzgada material, en la medida en que la declaratoria de exequibilidad por parte de la Corte Suprema de Justicia se basó en el principio del equilibrio presupuestal, avocó el conocimiento de la demanda formulada pues este principio perdió su carácter constitucional

en la Carta Política de 1991. En la sentencia C-546 de 1992, Ms. Ps. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero, la Corte expuso una serie de consideraciones preliminares “sobre temas íntimamente concernidos por el principio cuestionado como son los atinentes a la noción de Estado Social de Derecho; la efectividad de los derechos constitucionales; los derechos de los acreedores del Estado emanados de las obligaciones de índole laboral; el derecho a la igualdad; el derecho al pago oportuno de las pensiones legales; los derechos de la tercera edad y los reconocidos por Convenciones del Trabajo ratificadas por el Estado Colombiano”, para luego, bajo ciertas condiciones, declarar la exequibilidad de la norma acusada. En aquella ocasión la Corte expuso lo siguiente en relación con la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación: De las anteriores consideraciones se desprende un conflicto entre dos valores que deben ser sopesados y analizados para tomar una decisión sobre la exequibilidad de las normas demandadas: el primero de estos valores tiene que ver con la protección de los recursos económicos del Estado y del interés general abstracto que de allí se desprende. El segundo valor en conflicto esta vinculado con la efectiva protección del derecho fundamental al pago del salario de los trabajadores vinculados con el Estado. 4 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 44 de marzo 22 de 1990. M.P. Dr. Jairo Duque Pérez, por la cual se resolvió la acción de inexequibilidad intentada por el ciudadano JOSE RIOS TRUJILLO contra el artículo 16 de la ley 38 de 1989. Expediente No. 1992.

Como ya fue señalado, la Corte Suprema de Justicia bajo el imperio de la Constitución anterior resolvió el conflicto normativo en favor de la norma legal y del interés general abstracto que ella respalda. La Corte Constitucional, en cambio, sostiene que, en todo caso de conflicto entre los valores mencionados, debe prevalecer el derecho de los trabajadores a la efectividad del pago de su salario. El énfasis en esta afirmación, que no admite excepción alguna, sin embargo no impide que esta Corte admita la importancia del interés general abstracto. (...) Para la Corte Constitucional, entonces, el principio de la inembargabilidad presupuestal es una garantía que es necesario preservar y defender, ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana. En este sentido, sólo si el Estado asegura la intangibilidad judicial de sus recursos financieros, tanto del gasto de funcionamiento como del gasto de inversión, podrá contar con el cien por ciento de su capacidad económica para lograr sus fines esenciales. La embargabilidad indiscriminada de toda suerte de acreedores, nacionales y extranjeros, expondría el funcionamiento mismo del Estado a una parálisis total, so pretexto de la satisfacción de un cobro judicial de un acreedor particular y quirografario. Tal hipótesis es inaceptable a la luz de la Constitución de 1991, pues sería tanto como hacer prevalecer el interés particular sobre el interés general, con desconocimiento del artículo primero y del preámbulo de la Carta. (...) el legislador posee facultad constitucional de dar, según su criterio, la calidad

de inembargables a ciertos bienes; desde luego, siempre y cuando su ejercicio no comporte transgresión de otros derechos o principios constitucionales. Justamente el legislador colombiano, en las disposiciones controvertidas de la Ley 38 de 1989, ha hecho cabal desarrollo de la facultad que el artículo 63 Constitucional le confiere para, por vía de la Ley, dar a otros bienes la calidad de inembargables. Sin embargo, debe esta Corte dejar claramente sentado que este postulado excluye temporalmente, el caso en que, la efectividad del pago de obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de relaciones laborales exige el embargo de bienes y recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación. Como claramente se desprende de los considerandos que anteceden, por mandato imperativo de la Carta, que también es de obligatorio acatamiento para el juez constitucional, los derechos laborales son materia privilegiada que se traduce, entre otras, en la especial protección que debe darles el Estado. (...) En este orden de ideas, el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto. En consecuencia, esta Corporación estima que los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo -y embargoa los dieciocho (18) meses después de haber sido ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del código contencioso administrativo (...) En consecuencia, esta Corte considera que en aquellos casos en los cuales la

efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, es