CC - C822-2011

Sentencia C-822/11

(Noviembre 2) ESTABLECIMIENTO DE LOS SUJETOS PASIVOS DEL IMPUESTO PREDIAL Y DE LA CONTRIBUCION POR VALORIZACION-No desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible, como tampoco los principios de legalidad y equidad tributaria PROYECTO DE LEY-Trámite legislativo/PROYECTO DE LEYRequisitos para su aprobación PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/DEBATE LEGISLATIVOConcepto/PROYECTO DE LEY-Sujeto a trámite como un todo/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Regla de excepción que lo flexibiliza

PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE

LEGISLATIVO-Contenido/PRINCIPIO DE UNIDAD DE

MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional

COMISIONES ACCIDENTALES DE CONCILIACION EN

TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEY-Función

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LOS TRIBUTOS-Contenido constitucional PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIAJurisprudencia constitucional DISPOSICIONES TRIBUTARIAS-Inexequibilidad cuando la falta de claridad es insuperable La Corte ha reiterado la posición de que la falta de certeza en la definición legal de los elementos del tributo, solo conduce a la inexequibilidad de

disposiciones tributarias cuando la falta de claridad es “insuperable”. Tal y como lo señala la Corte, “Las leyes tributarias, como cualesquiera otras, puede suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su ejecución y aplicación, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo, si éstos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la Constitución. Toda persona está obligada a pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley no puede exigirlos si ella no atina a decir - en general - quién lo debe hacer y por qué. PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Evolución jurisprudencial respecto de la fijación de los elementos del tributo por las entidades territoriales/LEGISLADOR-No es necesario que determine directamente todos los elementos de las contribuciones fiscales o parafiscales y de los impuestos territoriales/CONTRIBUCIONES FISCALES O PARAFISCALES E IMPUESTOS TERRITORIALES-Pueden ser establecidos en ordenanzas departamentales o en acuerdos municipales La jurisprudencia ha puesto de presente que si bien se exige el respeto de los principios de legalidad y certeza del tributo, lo anterior no se opone al carácter general y abstracto de las normas tributarias “a las cuales les compete definir con ese carácter tales elementos, sin que sea necesario describir ni particularizar todos los supuestos de hecho que hipotéticamente

podrían caer bajo el señalamiento general de las disposiciones”. En ese orden de ideas, la Corte ha establecido que en algunos casos, corresponde a las Asambleas y a los Concejos precisar y especificar el contenido de las normas dictadas por el legislador en materia de impuestos territoriales. La sentencia C-035 de 2009 reproduce la línea jurisprudencial en esta materia de la cual se concluye que no es necesario que el legislador determine directamente todos los elementos de las contribuciones fiscales o parafiscales y de los impuestos territoriales, ya que éstos pueden ser establecidos en las ordenanzas departamentales o en los acuerdos municipales, como se desprende del artículo 338 de la Constitución Política. 2

Referencia: expediente D-8495

Actor: Lucy Cruz de Quiñones Demanda de inconstitucionalidad contra: Aparte del Artículo 54 de la Ley 1430 de 2010

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.

I. ANTECEDENTES.

La ciudadana Lucy Cruz de Quiñones, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Constitución Nacional, demanda la inconstitucionalidad de un aparte del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, “Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”.

1. Normas demandadas.

El texto del artículo acusado se transcribe a continuación-destacando con subraya el aparte demandado-: LEY 1430 de 2010 (Diciembre 29)1 Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: Artículo 54. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.

1 Diario Oficial 47937 de Diciembre 29 de 2010 3 Parágrafo. Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos los fideicomitentes y/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos. En los contratos de cuenta de participación el responsable del cumplimiento de la obligación de declarar es el socio gestor; en los consorcios, socios o participes de los consorcios, uniones temporales, los será el representante de la forma contractual. Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administración tributaria respectiva de señalar agentes de retención frente a tales ingresos. (aparte demandado subrayado)

2. Demanda: pretensión y cargos de inconstitucionalidad.

Se solicita la declaración de inexequibilidad del aparte demandado del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, por la violación de los artículos 157, 160, 161, 13, 95-5, 150-12, 338 y 363 constitucionales, con base en los siguientes cargos. 2.1. Violación de los artículos 157, 160, 161 de la Constitución Política.

(vicios de forma). 2.1.1. Violación del artículo 157 constitucional relativo a la regla de consecutividad. Ni en la ponencia ni en el texto votado en primer debate, ni en las ponencias para debate de Plenaria de Senado y Cámara, se encuentran normas relativas al impuesto predial y a la contribución de valorización para tenedores de bienes de uso público. Esta disposición se agregó durante el debate en las Plenarias. 2.1.2. Vulneración del artículo 160 de la Constitución en relación con la regla de identidad flexible. La disposición demandada fue introducida en el debate de las Plenarias sin haber sido discutida ni incluida en el texto definitivo aprobado en primer debate en las comisiones conjuntas de Cámara y Senado. Si bien durante el trámite parlamentario es posible realizar adiciones, modificaciones y supresiones a los textos aprobados en primer debateprincipio democrático- éstas deben haber sido objeto de discusión -regla de deliberación suficientey deben guardar conexidad material con los contenidos normativos aprobados en primer debate -unidad de materia-. 2.1.3. Desconocimiento del artículo 158 superior respecto al principio de unidad de materia. Si bien la demandante no hace referencia explícita a la unidad de materia señalando el artículo 158, esgrime argumentos dirigidos a demostrar que el artículo demandado parcialmente, no guarda relación con el resto del proyecto de ley porque introduce un impuesto de orden territorial en una reforma tributaria del orden nacional y se aparta de fin del proyecto definido allí como la expedición de normas tributarias de control y promoción de la competitividad nacional, no la imposición de impuestos territoriales a

4 través de la creación de nuevos sujetos pasivos y hechos generadores de tributos. 2.1.4. Vicio de procedimiento por violación de las normas constitucionales y orgánicas que regulan el debate parlamentario, artículo 161 constitucional. El texto definitivo de conciliación fue publicado el mismo día en el que el proyecto de ley fuera aprobado y votado por ambas cámaras. En efecto, el 15 de diciembre fue aprobada la ponencia en la Plenaria del Senado, y ese mismo día se publicó el informe de la Comisión de Conciliación. Sin embargo, dicho informe fue aclarado el 16 de diciembre mediante publicación de esa fecha y el mismo día se aprobó en las Plenarias el texto final de la conciliación. 2.2. Violación de los artículos 13, 95.5, 150-12, 338 y 363 de la Constitución Política (vicios de fondo) 2.2.1. Vulneración del principio de igualdad -CP, art. 13-: al generar una discriminación en relación con los contratistas concesionarios y al desconocer los límites de justicia y equidad inherentes al deber de contribuir -CP, art. 95-. 2.2.1.1. Atenta contra el principio de igualdad el hecho de equiparar categorías diferentes -propietarios y tenedores-, a menos de que el fin sea constitucional y que supere el test de proporcionalidad. Precisamente aplicando el test de proporcionalidad, se concluye que la medida no es idónea porque no se obtiene el resultado pretendido; tampoco es necesaria porque genera un sacrificio desproporcionado de los concesionarios y porque existen otras medidas alternativas; ni es proporcional en sentido estricto en la medida en

que entre más intensa es una intervención en un derecho fundamental más fuerte debe ser la justificación. Adicionalmente, se produce una discriminación ya que la norma no establece como sujetos pasivos del impuesto a todos los tenedores2 sino solo a quienes tienen por título de tenencia inmobiliaria el contrato estatal de concesión3. A lo anterior se suma que los concesionarios resultan gravados de igual manera, sin considerar que se relacionan de manera diversa con los predios y que esa condición no es determinante de los tributos en materia de predial y valorización. 2.2.1.2. Vulneración de principios de justicia y equidad tributaria. De acuerdo con el artículo 95 de la Constitución, lo “justo tributario” y el principio de 2 Quedan por fuera según la demandante otros tenedores que tienen relaciones jurídicas diferentes de los contratos de concesión, como la prenda con tenencia, el uso, el usufructo, el censo, el arrendamiento, el comodato. 3 La demandante establece que se reconocen cuatro tipos de contratos estatales de concesión: 1) Para la prestar, operar u organizar un servicio público; 2) Para la construcción, explotación o conservación de una obra destinada al servicio público o al uso público; 3) Para el funcionamiento del servicio u obra; 4) Concesiones para la exploración y explotación de minas, incluida la sal. 5 equidad en la determinación del deber de pagar tributos, constituye un límite tanto para el Legislador como para el Poder Ejecutivo en la configuración y reglamentación de disposiciones fiscales. La justicia en el deber de tributar deriva de la demostración de la capacidad contributiva medida en función del

hecho que se pretende gravar; la obligación tributaria surge de la existencia de un hecho revelador de capacidad contributiva, cuya realización atribuida al sujeto que la realiza le da nacimiento. Si no existe dicha capacidad o si se atribuye a un sujeto ajeno a esa fuerza económica, la medida será inconstitucional, a menos de que supere un juicio de ponderación de valores constitucionales por obra de un objetivo extrafiscal o de ordenamiento que realice un valor o principio constitucional. Sin embargo, en este caso no se aprecia ninguna justificación para recargar la tributación del concesionario que terminaría pagando impuestos por sus propios bienes y por otros bienes ajenos sobre los cuales adelanta los trabajos o actividades propios del contrato de concesión. La norma acusada contradice la Constitución y los principios anteriormente descritos, al definir a los tenedores como sujetos pasivos de un impuesto que grava la posesión y el dominio de predios así como su valorización, siendo que los meros tenedores no son dueños ni poseedores y tampoco se benefician de la valorización de la propiedad4. Específicamente, la contribución de valorización es un tributo que se genera por la construcción de una obra pública cuyo costo se distribuye entre los propietarios beneficiados, por lo cual no es equitativo que el concesionario que no se beneficia con la construcción de la obra pública, deba pagar un tributo que causa el incremento patrimonial de un bien raíz que no le pertenece ni lo enriquece, ya que la relación de los concesionarios con los bienes es simplemente instrumental y temporal. 2.2.2. Otro de los cargos esgrimidos por la demandante se refiere a la

violación del principio de irretroactividad y confianza legítima. Según la ciudadana, los contratos de concesión vigentes pactados a largo plazo, no contemplaban la carga para el concesionario que supone el pago del impuesto predial y de la contribución de valorización, lo cual rompe el equilibrio entre las partes e implica un ajuste de los términos del contrato. La interpretación sobre la retroactividad de la norma se hace en razón a que la disposición acusada no estableció si regía para los contratos vigentes o futuros e hizo simplemente referencia a los sujetos pasivos del impuesto con la expresión “concesionarios” de lo cual se desprende que en ella caben tanto los actuales como los futuros. La ciudadana indica que los principio de confianza legítima y de seguridad jurídica, son un límite a la actividad legislativa que deben ser considerados en este caso ya que los administrados han tomado decisiones en el marco de la legislación vigente en el momento de la suscripción del 4 Señala la demandante que el impuesto predial recae sobre el derecho de propiedad que se relaciona con el valor patrimonial del bien y no se predica de otros derechos reales o personales a excepción de la posesión –ya que la tenencia unida a la intención de hacer suya una cosa apropiable se grava de manera similar a la propiedadque junto con el dominio debe ser inscrita en el catastro y avaluado para configurar la base gravable del impuesto predial. 6 contrato de concesión sin que resulte ni legítimo ni justificado trasladar las consecuencias de la retroactividad de la ley a situaciones de orden contractual ya consolidadas. 2.2.3. El tercer cargo material se relaciona con la violación del principio de

legalidad y la ausencia de hecho generador en el caso de las concesiones. El principio de legalidad se vulnera cuando una norma contiene elementos vagos que hacen imposible determinar el alcance del tributo. En este caso, se verifica una indeterminación de los elementos que identifican el impuesto predial y de valorización ya que se introduce un nuevo sujeto pasivo que no es ni poseedor ni propietario -los tenedores concesionariospero sin establecer cuál es el nuevo hecho gravado ni la base gravable. Aclara que la función de precisar los elementos cualitativos del tributo correspondía exclusivamente al Congreso ya que la competencia de los entes territoriales se limita a definir los aspectos cuantitativos del impuesto.

3. Intervenciones ciudadanas. 3.1. En relación con cargos por vicios de forma. 3.1.1. Intervención de Luís Fernando León Granados, apoderado de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

La disposición acusada debe ser declarada exequible por la Corte Constitucional. El artículo 160 de la Constitución y el 178 de la Ley 5 de 1992 contemplan la posibilidad de que cada Cámara introduzca las modificaciones, adiciones que después podrán someterse a debate en las comisiones de conciliación; entonces, las plenarias pueden agregar al proyecto que se tramita nuevos artículos, aún no considerados en la otra Cámara sin que ello implique que por no haberse surtido los cuatro debates reglamentarios, esas normas sean inconstitucionales. La regla de los cuatro debates sucesivos es para el proyecto de ley como tal, no para todos y cada uno de sus artículos. En cuanto

al cargo referido a la identidad temática, el tema básico de la Ley 1430 de 2010 consiste en la expedición de normas tributarias para el control y la competitividad lo cual hacía posible que se incluyeran disposiciones relativas a normas tributarias de impuestos del orden nacional o territorial. 3.1.2. Intervención de Orlando Sepúlveda Otálora, apoderado judicial de la Nación - Ministerio del Medio Ambiente. La norma debe permanecer en el ordenamiento jurídico ya que de lo contrario dicha entidad quedaría impedida para ejercer sus competencias en esta materia. Considera también que en este caso la demanda no reúne los presupuestos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. 3.1.3. Intervención de Universidad Externado de Colombia, Centro de Estudios Fiscales (CEF). 7 No hay vulneración de las normas constitucionales y orgánicas que regulan el procedimiento legislativo porque se surtieron todos los debates: el principio democrático se concreta en la posibilidad que tiene el Congreso de discutir y modificar las iniciativas legislativas en curso. Asimismo señala que el hecho que exista una tradición jurídica de más de un siglo en relación con el impuesto predial, no limita al legislador ni le impide introducir las modificaciones que considere pertinentes en el marco del debate político. 3.1.4. Intervención de Carlos Gustavo Arrieta Padilla en calidad de abogado

de AEREOCALI S.A.

En el análisis de las gacetas del Congreso que registraron el proceso legislativo de la Ley 1430 de 2010, no se encontró en ninguna de las ponencias la historia del aparte de la disposición demandada, ni cómo o

porqué se incluyó el mencionado gravamen. Si bien la jurisprudencia constitucional ha reconocido que los artículos 160 y 161 de la Constitución Política habilitan al legislador para introducir modificaciones o adiciones a un proyecto de ley en el curso de su trámite, es necesario que éstas se refieran a temas que hubieren sido conocidos o debatidos en las respectivas comisiones. En otras palabras, se acepta que se puedan introducir artículos específicos que no hubieren hecho parte de los textos aprobados en comisiones siempre y cuando los temas a los que se refieran hubieren sido conocidos y analizados por la comisión constitucional respectiva. 3.1.5. Intervención de Consuelo Acevedo Romero. La norma no fue discutida en los cuatro debates reglamentarios que exige la Carta Política para convertirse en ley, siendo necesario que el debate recaiga sobre la totalidad de las normas incluidas en el proyecto; al respecto, apenas hubo una alusión al mismo durante su curso. Se desconoció el principio democrático al no haberse dado un debate en profundidad sino una imposición arbitraria en contra del principio de representación popular en el establecimiento de los tributos. 3.1.6. Intervención de Jhon Jairo Parra Gamboa. La extensión del impuesto predial y de valorización a los tenedores de bienes de uso público fue un tema nuevo y diferente en relación con lo aprobado en las comisiones conjuntas en primer debate: en efecto, se incluyó un tributo territorial en un proyecto cuyo objetivo era modificar el Estatuto Tributario que se ocupa de tributos nacionales. Los tributos territoriales son una manifestación del carácter descentralizado con autonomía de sus entidades

territoriales por lo que en esta materia el legislador debe limitarse a establecer el marco dentro del cual dichas entidades ejercen el derecho a establecer los tributos. El componente flexible del principio de identidad no puede llevarse hasta el extremo de entender que cualquier norma que encaje dentro de la categoría de “tributo” pueda agregarse en el último momento al proyecto. 8 3.1.7. Intervención de Luz Maria Escorcia Vargas. La norma demandada no fue objeto de todos los debates que determina el artículo 157 superior en concordancia con los artículos 163 y 169 de la Ley 5 de 1992. Ninguna disposición relativa a tenedores de bienes de uso público como sujetos pasivos del impuesto predial y de valorización estaba presente ni en el proyecto de ley presentado por el gobierno, ni en la ponencia para primer debate, ni en el texto definitivo aprobado en primer debate. Las adiciones o modificaciones a los proyectos proceden respecto de temas que hubieran sido conocidos, discutidos, debatidos y votados en las respectivas comisiones en virtud del principio de conexidad, lo que no fue el caso. Además, en ninguna de las plenarias ni en la comisión de conciliación se debatió el alcance de la norma acusada. 3.2. Intervenciones en relación con los cargos por vicios de fondo. 3.2.1. Intervención Luís Fernando León Granados apoderado de la NaciónMinisterio de Hacienda y Crédito Público. En relación con el cargo referido a la ruptura del principio de igualdad ante la ley, el Legislador cuenta con libertad de configuración para determinar los sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribución de valorización, y puede autorizar a las entidades territoriales a gravar los bienes de uso público

que se encuentren en manos de particulares. La interpretación que hace de la norma la demandante es incorrecta: la disposición se aplica sobre el supuesto de que los bienes concesionados estén sometidos al impuesto predial, lo cual limita la posibilidad de que se pueda gravar la totalidad de concesionarios de inmuebles públicos por cualquier causa, ya que la norma hace referencia a los inmuebles otorgados en concesión que sean objeto de estos tributos; entonces la norma cuestionada efectúa una modificación relativa a los sujetos pasivos y no al hecho generador del impuesto. Respecto al principio de igualdad de los sujetos pasivos del tributo, se trata de un argumento contradictorio, ya que la discriminación se produciría si al contrario se otorgara un trato diferente a los otros sujetos pasivos del tributo. De otra parte, la confianza legítima no es un obstáculo que impida al legislador derogar la normatividad anterior ya que no se puede afirmar que las personas tengan derechos adquiridos. Por último, en relación al principio de legalidad, la declaración de inexequibilidad por estas circunstancias solo es posible cuando la falta de claridad es insuperable o sea cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las suposiciones de conformidad con las reglas generales de hermenéutica jurídica; así, el hecho generador no debe ser necesariamente determinado si puede derivarse de los criterios definidos por el legislador. Por tanto, debe ser declarada exequible. 3.2.2. Intervención Universidad Externado de Colombia, Centro de Estudios Fiscales (CEF). 9 No se está violando la Constitución Política al definir un nuevo sujeto pasivo: la propiedad tiene varios atributos como el uso y la explotación que bien

pueden ser elegidos por el legislador para ampliar la configuración de sus hechos generadores. Tampoco se vulnera el principio de igualdad cuando se grava solo a los concesionarios y no a los otros tenedores: la tenencia surge de diversas relaciones jurídico negociales que hacen justificable la diferencia propuesta por el legislador. Tampoco es suficiente para demostrar la vulneración de los principios de justicia, equidad e igualdad, citar antecedentes normativos del impuesto y acudir a la tradición del gravamen, ya que las normas anteriores no limitan su potestad legislativa. La ley nunca ha definido el hecho generador del predial como la propiedad o la posesión, ni ha establecido como sujetos pasivos al propietario o poseedor, ya que estos elementos obedecen al desarrollo que de las normas nacionales han realizado los concejos distritales y municipales. El hecho de que en el numeral 3º del artículo 6 de la Ley 768 de 2002 se haya extendido al impuesto predial a las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público cuando están en manos de particulares en Cartagena, Barranquilla y Santa Marta, no impide que el Congreso no pueda incorporar para la generalidad de los distritos y municipios un supuesto diferente. Finalmente, la pretensión de la demandante para que se restablezca el equilibrio contractual que se vio afectado por una nueva carga tributaria sobre los concesionarios, es una función que compete a los tribunales especiales contenciosoadministrativos. Así, resulta exequible la disposición. 3.2.3. Intervención Carlos Gustavo Arrieta Padilla en calidad de abogado de

AEREOCALI S.A.

La disposición acusada resulta contraria a los artículos 317 y 338 de la Constitución ya que los impuestos territoriales deben ser fijados por el Congreso quien es el encargado de definir todos sus elementos, y en la disposición demandada no se precisa cuál es el hecho gravado. En relación con los bienes de uso público, la relación que mantiene el tenedor con dichos bienes a partir del contrato de concesión, es temporal y precaria, razón por la cual no enriquece su patrimonio ni supone un aumento de su riqueza inmobiliaria; el impuesto predial solo grava los bienes que detentan los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta en cuanto tengan la propiedad de los bienes inmuebles en cuestión. Se concluye entonces que la norma es inconstitucional porque obliga a los concesionarios a pagar un impuesto en función de un hecho generador que no los enriquece sino que constituye la riqueza de otro porque no supone un incremento patrimonial a su favor, desarticulando de este modo el sistema de prestaciones y contraprestaciones que se imponen de acuerdo con los respectivos contratos de concesión: en la medida en que no se configuró el hecho gravable del impuesto predial para los tenedores de bienes de uso público, se entiende que lo que se grava en realidad no es la riqueza derivada de la propiedad o posesión de un bien raíz sino la renta que se deriva de la explotación del bien entregado a título de concesión; 10 así, la “irracionalidad de este impuesto” consiste en que se pretende gravar al

concesionario no en función de su contrato u de lo que en proporción de dicha remuneración incremente su propio patrimonio, sino del avalúo catastral sobre un bien que hace parte del patrimonio de otro. Finalmente, luego de aplicar el test de igualdad, la norma acusada estaría vulnerando el artículo 13 de la Carta, ya que si bien la Constitución no prohíbe la reglamentación de un trato diferente, éste siempre debe estar justificado y ser razonable, lo que no ocurre en este caso ya que no se constata ningún objetivo específico en el tratamiento discriminatorio que la Ley 1430 de 2010 dispensa a los tenedores de bienes inmuebles estatales. 3.2.4. Intervención de Luis Jaime Salgar Vegalara. La norma demandada estaría desconociendo la autonomía de los entes territoriales en la fijación de este tipo de elementos de los tributos territoriales, excediendo el ámbito de configuración legislativa y vulnerando el artículo 317 superior. Además, se viola el principio de legalidad tributaria, por no haberse fijado de manera directa los elementos necesarios de dichos tributos aplicables a los inmuebles de uso público tal y como lo ordena el artículo 338 de la Constitución Política, y porque el legislador le atribuye a los tenedores de dichos bienes un impuesto que es de incuestionable naturaleza real cuando el concesionario no es propietario, ni poseedor de los mismos, ni se beneficia de su valorización5. Por último, luego de realizar un test de razonabilidad de la norma, se concluye que ésta vulnera el principio de igualdad tributaria porque se pretende otorgar un tratamiento igualitario a sujetos manifiestamente

diferentes entre sí. Esta asimilación afecta el interés general y las condiciones de prestación de los servicios públicos desconociéndose el principio de equidad tributaria. 3.2.5. Intervención de Consuelo Acevedo Romero. La libertad legislativa no es absoluta, tiene su límite en los principios de la tributación, básicamente en el principio de equidad. De la equidad se deriva el principio tributario de la capacidad contributiva, y que corresponde a una estimación subjetiva de la verdadera capacidad del contribuyente teniendo en cuenta su situación económica y la actividad o hecho del cual se deriva la obtención de sus rentas. En este marco de ideas, la norma acusada busca imponer el impuesto a los concesionarios como agentes económicos que no cuentan con el predio en su patrimonio ni pretenden hacerlo, ya que la utilización que hacen de los bienes inmuebles es una relación secundaria y subordinada al desarrollo de la concesión y su utilización no representa una exteriorización de capacidad contributiva real. De la misma manera, salta a la vista la imposibilidad de que el bien sea susceptible de gravarse con la 5 El interviniente cita entre otras, la sentencia C-183 de 2003 como antecedente en materia de extensión de la base predial a sujetos pasivos que no ejercen derechos de propiedad ni son poseedores de bienes inmuebles e indica las diferencias con la norma actualmente demandada. 11 contribución de valorización en cabeza de un contratista que no aprovechará los inmuebles a los que accede ni deriva de ello utilidad alguna. Con esta norma se distorsiona, tanto el hecho económico porque se impone una carga

desproporcionada al concesionario, como el hecho generador del impuesto sobre la propiedad inmueble, que termina por recaer sobre el concesionario a pesar de que éste no detenta ni la propiedad ni la posesión del bien. De ahí su inconstitucionalidad. 3.2.6. Intervención de John Jairo Parra Gamboa. Debe declararse inexequible el aparte del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010. De acuerdo con el precedente constitucional, al variarse la estructura básica e histórica de tributos sin deliberación parlamentaria suficiente, se viola el principio de legalidad tributaria. Los sujetos pasivos del mismo son los propietarios o poseedores de bienes inmuebles que hacen parte del patrimonio, esto es, de la riqueza; no puede incluirse a los tenedores, ya que la tenencia del bien no representa riqueza