CC - C827-2001

Sentencia C-827/01

BANCO DE LA REPUBLICA-Organo autónomo BANCO DE LA REPUBLICA-Funciones básicas

JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Funciones

BANCO DE LA REPUBLICA-Características constitucionales/JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Características constitucionales BANCO DE LA REPUBLICA-Autoridad independiente/JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Autoridad independiente La especial autonomía que la Constitución predica del Banco de la República y de su Junta Directiva como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria proyecta en nuestra organización constitucional la presencia de las denominadas autoridades independientes que en la doctrina y en la organización de los estados ha venido enfatizándose bajo la primigenia inspiración de instituciones similares de los Estados Unidos, posteriormente del Reino Unido y más recientemente del constitucionalismo europeo continental (Francia, España, por ejemplo), encargadas de la regulación de actividades sociales -organismos reguladorescon el agregado de las especiales peculiaridades que evidencia el modelo de banca central también paulatinamente acogido en diferentes Estados. BANCO DE LA REPUBLICA-Ejecución directa de política estatal/BANCO DE LA REPUBLICA-Régimen legal propio En la organización colombiana a partir de 1991 y en consonancia con experiencias institucionales de otros Estados, el organismo encargado de las funciones de banca central no es solamente regulador y titular de funciones de supervisión sino que su acción se proyecta, además, en el ámbito de ejecución directa de las políticas estatales en la materia. Esas especialísimas

inspiraciones se proyectan en la necesidad constitucionalmente explícita de que la ley al desarrollar los enunciados constitucionales plasme la sujeción del Banco de la República “a un régimen legal propio”.

AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-No es absoluta

AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Dimensiones particulares

BANCO DE LA REPUBLICA Y CONGRESO DE LA REPUBLICAInterrelación

BANCO DE LA REPUBLICA Y GOBIERNO NACIONALInterrelación AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Intervención del legislador y el Gobierno Los instrumentos de que son titulares el Congreso y el Gobierno deben ser ejercitados sin desmedro de la autonomía “administrativa, patrimonial y técnica” que para el cumplimiento de las finalidades y objetivos se reconocen en la propia Constitución. Correlativamente, ha de afirmarse, también, que la autonomía debe encauzarse dentro del marco señalado en la ley y en armonía con las funciones gubernamentales propias, en especial “con la política económica general”. AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Valores y principios de protección AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Ambitos técnico y funcional AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Apreciación por el juez El respeto al principio de autonomía habrá de ser apreciado en cada caso por el Juez (la Corte Constitucional, cuando realiza el control abstracto de constitucionalidad, y los demás jueces y tribunales de la rama judicial), al resolver en concreto litigios en diferentes ámbitos del quehacer del Banco de la

República y de su Junta directiva, teniendo presente que a estos órganos estatales asiste la garantía de ejercer sus competencias sin la injerencia indebida de otras autoridades estatales, aunque habrá de coordinar con ellas su acción. BANCO DE LA REPUBLICA Y ORGANOS DE CONTROLRelación y sujeción BANCO DE LA REPUBLICA-Control político, judicial, administrativo y fiscal JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Funciones JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Funciones de dirección monetaria y regulación/JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Función de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICAEstablecimiento de sanciones por infracción a normas sobre encaje JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Fijación y reglamentación del encaje de establecimientos de crédito/JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Determinación de consecuencias jurídicas por incumplimiento de reglas sobre encaje de establecimiento de crédito JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Regulación de sanciones por violación del encaje JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICACaracterísticas y competencias reguladoras específicas derivadas de la Constitución JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICACompetencia sancionadora DERECHO SANCIONADOR DEL ESTADO-Disciplina compleja DERECHO SANCIONADOR DEL ESTADO-Tratamiento diferencial a regímenes diversos

DERECHO SANCIONADOR Y DERECHO PENAL-Diferencias

POTESTAD SANCIONADORA DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Sujeción a principios

DERECHO SANCIONADOR ADMINISTRATIVO-Ambito

DERECHO SANCIONADOR-Principios esenciales/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA POTESTAD SANCIONADORA ADMINISTRATIVA-Alcance JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICADeterminación del encaje y sanciones por incumplimiento POTESTAD SANCIONADORA DE JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Forma como la ley realiza la atribución POTESTAD SANCIONADORA ADMINISTRATIVA-Determinación de la sanción JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICADeterminación de sanción no librada a criterio discrecional TIPO EN BLANCO EN SANCION PENAL JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Fijación legal de elementos básicos y precisión de tipo sancionatorio a aplicar por Superintendencia JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICAEstablecimiento de sanción pecuniaria por infracción a normas sobre encaje

Referencia: expediente D-3345

Demanda de inconstitucionalidad contra el literal a), parcial, del artículo 16 de la Ley 31 de 1992.

Actor: Guillermo Alberto Duarte Quevedo.

Magistrado Ponente:

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil uno (2001). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Guillermo Alberto Duarte Quevedo demandó la expresión “establecer las sanciones por infracción a las normas sobre esta materia” del literal a) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 “por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasaran los fondos de fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones.” Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 40.707, del 4 de enero de 1993, y se subraya lo demandado: “LEY 31 DE 1992

(diciembre 29) por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasaran los fondos de fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(...) TITULO II Funciones del Banco y de su Junta Directiva, (...) CAPITULO V Funciones de la Junta Directiva como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria. Artículo 16. Atribuciones. Al Banco de la República le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda. Para tal efecto, la Junta Directiva podrá: a) Fijar y reglamentar el encaje de las distintas categorías de establecimientos de crédito y en general de todas las entidades que reciban depósitos a la vista, a término o de ahorro, señalar o no su remuneración y establecer las sanciones por infracción a las normas sobre esta materia. Para estos efectos, podrán tenerse en cuenta consideraciones tales como la clase y plazo de la operación sujeta a encaje. El encaje deberá estar representado por depósitos en el Banco de la República o efectivo en caja. b) Disponer la realización de operaciones en el mercado abierto con sus propios títulos, con títulos de deuda pública o con los que autorice la Junta Directiva, en estos casos en moneda legal o extranjera, determinar los intermediarios para estas operaciones y los requisitos que deberán cumplir éstos. En desarrollo de esta facultad podrá disponer la realización de operaciones de reporto (repos) para regular la liquidez de la economía. c) Señalar, mediante normas de carácter general, las condiciones financieras a las cuales deberán sujetarse las entidades públicas autorizadas por la ley para

adquirir o colocar títulos con el fin de asegurar que estas operaciones se efectúen en condiciones de mercado. Sin el cumplimiento de estas condiciones los respectivos títulos no podrán ser ofrecidos ni colocados. d) Señalar, en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de ciento veinte (120) días, límites de crecimiento a la cartera y a las demás operaciones activas que realicen los establecimientos de crédito, tales como avales, garantías y aceptaciones. e) Señalar en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de ciento veinte (120) días, las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas y pasivas, sin inducir tasas reales negativas. Las tasas máximas de interés que pueden convenirse en las operaciones en moneda extranjera continuarán sujetas a las determinaciones de la Junta Directiva. Estas tasas podrán ser diferentes en atención a aspectos tales como la clase de operación, el destino de los fondos y el lugar de su aplicación. Los establecimientos de crédito que cobren tasas de interés en exceso de las señaladas por la Junta Directiva estarán sujetos a las sanciones administrativas que establezca la Junta en forma general para estos casos. f) Fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía. g) Regular el crédito interbancario para atender requerimientos transitorios de

liquidez de los establecimientos de crédito. h) Ejercer las funciones de regulación cambiaria previstas en el parágrafo 1º. del artículo 3º. y en los artículos 5º. a 13, 16, 22, 27, 28 y 31 de la Ley 9ª. de 1991. i) Disponer la intervención del Banco de la República en el mercado cambiario como comprador o vendedor de divisas, o la emisión y colocación de títulos representativos de las mismas. Igualmente, determinar la política de manejo de la tasa de cambio, de común acuerdo con el Ministro de Hacienda y Crédito Público. En caso de desacuerdo, prevalecerá la responsabilidad constitucional del Estado de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. j) Emitir concepto previo favorable para la monetización de las divisas originadas en el pago de los excedentes transitorios de que trata el artículo 31 de la Ley 51 de 1990. k) Emitir concepto, cuando lo estime necesario y durante el trámite legislativo, sobre la cuantía de los recursos de crédito interno o externo incluida en el proyecto de presupuesto con el fin de dar cumplimiento al mandato previsto en el artículo 373 de la Constitución Política. Parágrafo 1º. Las funciones previstas en este artículo se ejercerán por la Junta Directiva del Banco de la República sin perjuicio de las atribuidas por la Constitución y la ley al Gobierno Nacional. Parágrafo 2º. La Tesorería General de la República no se podrá manejar con criterio de control monetario. Parágrafo 3º. Los Distritos y Municipios podrán hacer uso de las facultades

previstas en el literal b) del artículo 5º. de la Ley 86 de 1989 para financiar directamente las obras y adquisiciones que dicha ley menciona. Los respectivos Concejos reglamentarán el recaudo de los recursos previstos en la citada ley y la fecha de inicio de su cobro.”

III. LA DEMANDA El actor considera que la expresión “establecer las sanciones por infracción a las normas sobre esta materia” del literal a) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 vulnera el artículo 29 de la Constitución, “que postula los principios de legalidad y proporcionalidad que gobiernan la actividad sancionadora del Estado”, por las razones que a continuación se sintetizan.

Previamente a la exposición de los cargos transcribe apartes de las sentencias C-127 de 1993 y C-133 de 1999 de esta Corte, para afirmar que el principio de legalidad al que en ellas se hace referencia constituye un elemento fundamental de la garantía constitucional al debido proceso. En este sentido explica que el legislador está en la obligación de definir de manera precisa no sólo las conductas sancionables sino también la pena o sanción que a ellas corresponda. En ese orden de ideas, estima que la expresión demandada desborda el orden constitucional al otorgarle a una autoridad distinta del legislador, esto es, a la Junta Directiva del Banco de la República, la facultad de establecer sin limitaciones las sanciones imponibles a los establecimientos de crédito por la infracción de disposiciones sobre el “encaje monetario.” A su juicio, con ello se rompe el principio de legalidad, pues mediante actos de naturaleza administrativa la autoridad monetaria y crediticia señala los

niveles de encaje de las instituciones financieras y las sanciones que proceden, sin que exista un referente legal de la sanción, lo que permitiría que ésta consistiera en multas, revocatorias de licencias y pudiera llegar hasta la pena privativa de la libertad. Afirma que en desarrollo del literal a) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, la Junta directiva del Banco de la República ha establecido, mediante resoluciones que en su criterio “carecen de estirpe legal”, las penas que debe imponer la Superintendencia Bancaria a las entidades que pretermitan el cumplimiento de las disposiciones sobre encaje. Para sustentar tal efecto, cita la Resolución Externa 19 del 24 de noviembre de 2000 que señaló ““Por los defectos promedio diarios de encaje en que incurriere un establecimiento de crédito en cualquier período del año, la superintendencia Bancaria aplicará una sanción pecuniaria a favor del Tesoro Nacional, sobre tales defectos, equivalente al 3.5% sobre el total de los días calendario del respectivo mes” (art. 6º).” Manifiesta que el constituyente delegó en el legislador la determinación de las penas o sanciones, por lo que no podría “éste a su vez delegar la facultad de su definición en otras autoridades”, bien sea al Gobierno o, como en el presente asunto, al Banco de la República. Sobre el particular, cita y trae apartes de la sentencia C-1161 de 2000 de esta Corporación, que solicita se aplique en el caso sub examine.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención de la Superintendencia Bancaria de Colombia La entidad mencionada por medio de apoderado especial, participa del

presente trámite y formula las consideraciones que a continuación se resumen: Antes de responder de manera puntual los cargos expuestos en la demanda, el interviniente alude al marco constitucional y legal del Banco de la República y de su Junta Directiva, señalando los términos en que los artículos 371 y 372 de la Constitución Política se refieren a estos organismos. Al respecto expresa que en “desarrollo de las normas constitucionales atinentes al Banco de la República y al ejercicio de las funciones atribuidas a la Junta Directiva del mismo, el Congreso expidió la Ley 31 de 1992, en la que se establecen las normas a las que deberá sujetarse el banco para el ejercicio de sus funciones como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia”. En apoyo de esta afirmación transcribe apartes de sentencias de esta Corporación en las que, entre otros temas, se hace referencia a la autonomía del banco, el alcance de las funciones de su Junta Directiva como órgano regulador y la competencia del Congreso en relación con las funciones que a aquella corresponden . La exposición hace especial énfasis en advertir que la Junta Directiva del Banco de la República es la entidad constitucionalmente habilitada para dirigir y regular la actividad monetaria, cambiaria y crediticia y que el ejercicio de dichas atribuciones no lo comparte con el Presidente de la República ni con otra autoridad u organismo del Estado. Así mismo, sostiene que la competencia del Congreso, en relación con las actividades referidas, se circunscribe al establecimiento de ordenamientos generales que, en todo caso, no desvirtúen las funciones constitucionales de la Junta Directiva del Banco de la República. Las sentencias transcritas sobre estos temas son la C-050 de 1994, C-481 de 1999 y C-021 de

1994. Concluye, entonces, que el Congreso, por medio de la ley de la que hace parte la norma acusada, ha dotado a la Junta Directiva del Banco de la República de “los instrumentos necesarios para el debido cumplimiento de sus decisiones dentro de las claras pautas que da la ley” garantizando así la autoridad y autonomía requeridas para la cabal realización de las funciones que constitucionalmente se le asignan. En cuanto a los cargos en concreto, manifiesta que teniendo en cuenta que el encaje bancario es un instrumento de la política monetaria y que la Junta Directiva del Banco es la autoridad en la materia, bien puede ésta expedir actos de carácter general para regularla, como quiera que de conformidad con la Constitución y la Ley “son de su competencia exclusiva”. Así, pues, afirma que el establecimiento de sanciones como consecuencia de la infracción a las normas sobre el encaje es asunto esencial e inherente a la regulación de la materia y así se habría reconocido en providencias de la Corte Suprema y del Consejo de Estado a las que se hace referencia más adelante. Para el interviniente la norma demandada no desconoce el principio de legalidad, como quiera que ella misma define con claridad lo sujetos o destinatarios de la sanción, la causa por la cual puede imponerse y “las circunstancias que se pueden tener en cuenta al ejercer la atribución. Y ello enmarca dentro del carácter de autoridad monetaria que ostenta la Junta Directiva del Banco de la República.” Al respecto señala que “las sanciones por desencaje son siempre pecuniarias y se aplican en un porcentaje sobre el valor del defecto”, lo cual se encuentra

definido en la Resolución Externa No. 19 del 24 de noviembre de 2000 del Banco de la República. Como antecedente normativo del artículo acusado señala que la Ley 7ª de 1973 en su artículo 23 literal a) dispuso idéntica atribución sancionadora en cabeza de la Junta Monetaria ante el incumplimiento de las reglas relacionadas con el encaje legal; norma respecto de la cual la Corte Suprema declaró su exequibilidad, en sentencia del 14 de diciembre de 1973, argumentando que la responsabilidad de la Junta Monetaria implicaba el establecimiento de instrumentos eficaces de dirección de la política monetaria, cambiaria y crediticia, los cuales pueden tener un carácter “compulsivo u obligatorio y generalizado”. Afirma que una declaración similar se habría hecho ya por esa Corporación en sentencia del 12 de junio de 1969 al resolverse la demanda de inconstitucionalidad contra el literal b) del artículo 5º de la Ley 21 de 1963 y el artículo 6º del Decreto 2206 de 1963. Así mismo, menciona que “el Consejo de Estado, en sentencia del 15 de marzo de 1991, al analizar la excepción de inconstitucionalidad contra el literal a) del artículo 23 de la Ley 7ª de 19731”, reconoció también que por la naturaleza de la Junta Monetaria dentro de sus funciones estaba la de regular las sanciones a que diere lugar el incumplimiento de las normas de encaje. A su juicio, todos esos pronunciamientos son válidos y aplicables respecto de la Junta Directiva del Banco de la República en la medida en que ésta

reemplazó en sus funciones a la antigua Junta Monetaria.

2. Intervención del Banco de la República Mediante apoderado especial, la entidad referida acude al proceso para justificar la constitucionalidad de la norma acusada, exponiendo los argumentos que a continuación se sintetizan.

Manifiesta que el Banco de la República, en su carácter de banca central, por la autonomía funcional de la que goza y por las funciones especiales que tiene atribuidas, requiere de instrumentos, no solo de regulación sino de control y ejecución, para asegurar la efectividad sus políticas. Define el encaje bancario como un mecanismo de política monetaria consistente en un monto de los recursos “prestables” de los establecimientos de crédito y demás entidades, captados del ahorro público, que debe mantenerse en efectivo o líquido, en las cuentas del banco central o en la de los mismos establecimientos, cuyo fin primordial es la regulación del nivel de dinero circulante y, en general, el mantenimiento de un nivel adecuado de liquidez en la economía. A manera de ilustración indica que a ese mismo propósito se llega mediante la compra y venta de divisas a los residentes en Colombia. Explica que la Junta Directiva del Banco de la República determina un valor mínimo de ese monto o reserva de encaje de acuerdo con la naturaleza y cuantía de los depósitos de los intermediarios. Destaca que paralelo al fin principal, ya anotado, el encaje sirve como mecanismo de protección a los ahorradores para cubrir los retiros que ellos efectúen. De otra parte, señala que tradicionalmente la regulación del encaje ha llevado

aparejada la regulación de los mecanismos de persuasión para su cumplimiento, pues inicialmente el régimen sancionatorio estaba contenido en la ley, posteriormente se radicó en cabeza de la Junta Monetaria2 y finalmente la norma demandada dispuso dicha competencia en cabeza de la Junta 1“Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Carmelo Martínez Conn, en Jurisprudencia 1990-1993, Superintendencia Bancaria, Bogotá 1995, p. 67” 2 Hace mención en este punto a la sentencia del Consejo de Estado del 15 de junio de 1990, C.P. Consuelo Sarria Olcos. Directiva del Banco de la República considerando que se trata de la entidad que ejerce la autoridad en la materia y que las sanciones deben flexibilizarse “dentro de las particularidades de las coyunturas económicas.” Así mismo, afirma que para que la sanción por desencaje pueda cumplir su finalidad y efecto disuasivo debe ser mayor a la utilidad que logre el intermediario, al invertir el dinero que debía mantener en caja o en el banco central por concepto de encaje. En esa medida la tasa de interés, cuyo factor es variable y fluctúa en una economía abierta como la nuestra, determina el monto de la sanción y exige su flexibilidad; de no ser así la proyección del infractor podría tener en cuenta que los rendimientos por la inversión de los depósitos que debía destinar a encaje le alcancen para pagar la multa y, aun así, quedarse con la utilidad, desnaturalizando la sanción. Considera, entonces, que la Junta Directiva del Banco de la República, como

responsable y regulador integral del manejo monetario, puede señalar los efectos del incumplimiento de sus decisiones. “Lo anterior, reconociendo la necesidad de flexibilidad ante la coyuntura macroeconómica cambiante, situación que no sería posible de manejar adecuadamente si se necesitara de una ley para regular estas materias.” Luego de un recuento de las resoluciones mediante las cuales la Junta Directiva del Banco de la República, como autoridad constitucional competente en la materia, ha ejecutado y desarrollado la norma acusada, el interviniente concluye que el efecto práctico ha sido el respeto al encaje mínimo y “mal podría decirse que haya constituido una indebida intromisión de una autoridad en los campos de otra, o una decisión arbitraria en contra de los particulares. Lo que la Junta ha hecho no es más que dar cumplimiento al postulado conforme al cual el interés público o social -en este caso el de los ahorradores-, prima sobre el interés particular -el de los establecimientos de crédito-.” Por último, sostiene que el régimen sancionatorio en el ámbito administrativo difiere en sus objetivos respecto del aplicable en materia penal, punto sobre el cual trae a colación la sentencia proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente No. 4846, M.P. Delio Gómez Leyva y la proferida por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, el 12 de junio de 1969, M.P. Hernán Toro Agudelo. Con base en estas providencias resalta el hecho de que la norma acusada no es aplicable a los ciudadanos sino a las instituciones financieras que, según afirma, desarrollan

una actividad de servicio público bajo concesión estatal. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 2483, recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional el 20 de marzo del año 2001, presentó escrito frente al proceso de la referencia y solicitó a la Corte declarar constitucional en lo acusado el literal a) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, con base en las siguientes consideraciones: Manifiesta que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 371 de la Constitución Política, el Banco de la República tiene total autonomía, sin que deba sujetarse a los lineamientos de los demás órganos del Estado, aunque, con apoyo en las sentencias C-050 de 1994 y C-489 de 1997 de la Corte Constitucional, afirma que para cumplir sus funciones debe actuar de conformidad con los parámetros generales establecidos por el legislador, con observancia de los estatutos expedidos por el Gobierno Nacional y en coordinación con la política económica general. Así mismo, sostiene que de acuerdo con lo establecido en el artículo 372 del Estatuto Superior, la Junta Directiva es el máximo organismo de la Banca Central y, por lo tanto, también debe cumplir sus funciones con sujeción a la ley. Adicionalmente, señala que el numeral 22 del artículo 150 ibídem faculta al legislador para expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que le corresponden a su Junta Directiva. También expresa que esta Corte manifestó, en la sentencia C-489 de 1994, que el legislador no puede desplazar a la Junta Directiva del Banco de la República y tomar medidas que le competen a aquella como autoridad

cambiaria, crediticia y monetaria, así como tampoco puede condicionar o limitar sus atribuciones, ya que solo está facultado para fijar de manera general y abstracta las funciones de la Banca Central, que no son compartidas con ningún organismo estatal. Agrega que la Ley 31 de 1992 desarrolló los artículos 155-22, 371 y 372 de la Constitución Política. Luego, indica que de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 29 de la Constitución Nacional, el derecho fundamental al debido proceso está íntimamente ligado al principio de legalidad, que está condicionado a los principios y valores constitucionales tales como el derecho a la igualdad y el amparo de los derechos fundamentales, que permite conocer previamente las conductas prohibidas y las penas aplicables por su violación y que se concreta cuando existe una norma que determina la conducta, la sanción y el procedimiento, siempre que sea expedida por el órgano competente, que es el legislador. Dentro de ese contexto, afirma que analizada la norma enjuiciada, se observa que los elementos del principio de legalidad se cumplen a cabalidad, pues se encuentran plenamente definidos los sujetos pasivos de la sanción -los establecimientos de crédito y las entidades que reciban depósitos a la vista, a término o de ahorro-, la conducta sujeta a sanción -desconocer las disposiciones sobre encaje-, la sanción -la establecida en la Resolución Externa de la Junta Directiva del Banco de la República 19 del 24 de noviembre de 2000-, el procedimiento -el que debe observar la Superintendencia Bancaria, de acuerdo con los subnumerales 9) y 22) del

numeral 3º del artículo 325 del Decreto 663 de 1993y el órgano competente para establecer la sanción -Junta Directiva del Banco de la República-. Respecto al órgano competente para establecer la sanción, señala que precisamente la norma acusada reconoce a la Junta como máxima autoridad monetaria, con la misión de preservar el poder adquisitivo de la moneda, mediante el control de la cantidad de dinero que en manos del público, lo que justifica que sea ella la llamada a determinar las normas sobre encaje y las sanciones por su inobservancia, tomando las medidas para proteger los intereses moratorios que se encuentran de por medio y sobretodo para respaldar a los ahorradores. En consecuencia, mal haría el Congreso en inmiscuirse en una atribución propia de la Junta, sin afectar su capacidad para tomar decisiones, dirigidas a orientar la política monetaria del país. Con base en lo anterior, considera que no se viola el principio de legalidad y señala que “no sobra advertir, que con el objeto de preservar el principio de proporcionalidad de la sanción, lo razonable es que las sanciones por este tipo de infracciones sean siempre pecuniarias.” Es decir, que la Junta Directiva del Banco de la República “no podrá en ningún caso imponer sanciones que impliquen restricción de la libertad, pues esta decisión, en razón del derecho fundamental involucrado, sólo la puede adoptar el legislador ordinario o extraordinario.” De modo que, concluye, el precepto acusado