CC - C830-2001

Sentencia C-830/01

PRINCIPIO DE SEPARACION DE FUNCIONES ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-No es absoluta

SEPARACION DE PODERES-Alcance

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Funcionamiento CONGRESO DE LA REPUBLICA-Administración de asuntos propios/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Creación de servicios administrativos y técnicos de las Cámaras por ley CONGRESO DE LA REPUBLICA-Autonomía y capacidad plena para auto organizarse El Congreso, por disposición constitucional expresa, tiene autonomía y plena capacidad para auto-organizarse, lo que se traduce, especialmente, en: a) autonomía reglamentaria, es decir, capacidad para dictar normas para su propio funcionamiento, sin la intromisión ni la interferencia de ningún otro órgano y sin que el gobierno tenga iniciativa en estas materias, y b) autonomía financiera y administrativa, por cuanto las Cámaras tienen la facultad de fijar su propio reglamento y administrar sus propios servicios así como el personal que los presta. CONGRESO DE LA REPUBLICA-Autonomía e independencia para el ejercicio de funciones CONGRESO DE LA REPUBLICA-Autonomía para organización interna CONGRESO DE LA REPUBLICA-Potestad democrática de administración de propios servicios CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia para establecer manejo y administración interna CONGRESO DE LA REPUBLICA-Potestad de autorregulación/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Reglamento interno LEY ORGANICA-Alcance LEY ORGANICA-Expedición REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICAMaterias/REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICAReserva de ley FUNCION PUBLICA-Concepto/FUNCION PUBLICA-Alcance La función pública, entendida como “el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines", comprende también la determinación de las reglas básicas que rigen la relación de subordinación del servidor público con el Estado. Mediante el ejercicio de la función pública se satisfacen los intereses generales del Estado y de la comunidad misma, fin primordial del Estado social de derecho. FUNCION ADMINISTRATIVA-Principios FUNCION PUBLICA-Competencia para regulación EMPLEADOS DEL CONGRESO DE LA REPUBLICACarácter/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Regulación legal de régimen de personal CONGRESO DE LA REPUBLICA-Límites a expedición de régimen de personal FUNCION PUBLICA-Regulación legal del ejercicio CONGRESO DE LA REPUBLICA-Traslado de función a autoridad distinta a la señalada constitucionalmente FUNCION LEGISLATIVA-Traslado temporal FUNCION PUBLICA-Sujeción a la Constitución y la ley/CONGRESO DE LA REPUBLICA-No traslado de competencias a mesas directivas de Senado y Cámara para administración de personal FUNCION LEGISLATIVA-Modificación de estatuto de administración de personal de las Cámaras La modificación del estatuto de administración de personal de las Cámaras comporta el ejercicio de una función legislativa, ya que éste es adoptado por medio de ley, razón por la cual su reforma también debe ser realizada por medio de un acto de igual o superior jerarquía. CONGRESO DE LA REPUBLICA-Modificación de estatuto de

administración de personal de las Cámaras FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos CONGRESO DE LA REPUBLICA-Expedición por ley ordinaria de estatuto de personal de empleados ESTATUTO DE PERSONAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Regulación por ley ordinaria CONGRESO DE LA REPUBLICA-Autonomía para organización administrativa por medio de ley

Referencia: expediente D-3368

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 de la ley 186 de 1995

Demandante: Carlos Augusto Cabrera

Saavedra

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA

Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil uno (2001). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Augusto Cabrera Saavedra demandó el artículo 6º de la ley 186 de 1995, “por la cual se modifica parcialmente la Ley 5ª de 1992” y la Resolución MD0975 de 1995, proferida por la Mesa Directiva de la Cámara de

Representantes. Mediante auto de fecha 22 de enero de 2001, el magistrado ponente admitió la demanda contra el artículo 6º de la ley 186 de 1.995 y rechazó la formulada contra la Resolución MD-0975 de 1995, por carecer la Corte de competencia para conocer de ella. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de

inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41784 del 30 de marzo de 1995 “Ley 186 de 1995

(Marzo 29) Por la cual se modifica parcialmente la ley 5ª de 1992 El Congreso de Colombia D E C R E T A: Artículo 6. Facúltase a las Mesas Directivas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes por el término de tres (03) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, para modificar los estatutos de administración de personal de los empleados de cada una de las Cámaras.”

III. LA DEMANDA El demandante considera que la norma acusada vulnera los numerales 10, 20 y 23 del artículo 150 de la Constitución, por las razones que a continuación se resumen.

El artículo 150 numeral 10 prevé la posibilidad de que el Congreso revista de facultades al Presidente de la República hasta por seis meses para expedir normas con fuerza de ley, con el fin de ejercer, en forma temporal, funciones precisas que le corresponde cumplir al Congreso de la República. El artículo 6 de la ley 186/95, materia de acusación, vulnera dicho precepto superior, al conceder facultades extraordinarias a un órgano o funcionario diferente al previsto en el citado numeral, en este caso a las mesas directivas de las Cámaras para modificar los estatutos de administración de personal de los empleados de cada una de esas corporaciones. Además, dichas atribuciones no pueden ser ejecutadas por las mesas

directivas sino directamente por el Congreso de la República mediante una ley. “Un estatuto de personal contiene básicamente los derechos y deberes de los empleados así como la regulación de las situaciones administrativas en que podrán encontrarse los servidores del respectivo órgano. Todos estos temas son de regulación por parte de la ley y de hacerse a través de reglamentos requieren de una ley marco que establezca los límites y parámetros dentro de los cuales se deben desarrollar dichos reglamentos.” La norma acusada también vulnera los numerales 20 y 23 del artículo 150 superior, al permitir que las mesas directivas creen los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras y se regule el ejercicio de funciones públicas por actos distintos a la ley.

IV. INTERVENCIONES

1. Cámara de Representantes El Presidente de la Cámara de Representantes, Basilio Villamizar Trujillo, solicita a la Corte declarar exequible la norma demandada, por considerarla ajustada a la Constitución Política. Son éstos los argumentos que expone con ese fin.

La ley 186 de 1995 es una ley orgánica expedida por el Congreso de la República, en desarrollo del artículo 151 de la Carta. Mediante ella se modifica la ley 5ª de 1992, que también es de carácter orgánico y, por tanto, bien podía facultar a las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara para modificar los estatutos de administración de personal de los empleados de cada una de las cámaras legislativas. La modificación de dichos estatutos “no hace parte de las funciones naturales asignadas por la Constitución Política al Congreso de la República, razón

por la cual, en sentir de esta Corporación, su adopción no requiere de los trámites propios de las leyes orgánicas y estatutarias. Por el contrario, esa función específica le fue asignada a las Mesas Directivas de cada una de las cámaras, en virtud de la promulgación de la ley orgánica contentiva del Reglamento del Congreso”, la cual, en su artículo 381, dispone que “los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes comprenden las áreas legislativa y administrativa, las cuales estarán a cargo de la Mesa Directiva de la Corporación”. En consecuencia, si a través de leyes orgánicas -cuya expedición corresponde al Congreso- éste facultó a las Mesas Directivas de cada Cámara para adoptar los servicios administrativos y técnicos de las mismas, es constitucional la norma acusada, mediante la cual se delega la función de modificar los estatutos de administración de personal, pues dicha tarea hace parte del manejo administrativo de cualquier corporación. Considera que no se pretendió asignarle facultades extraordinarias a órgano o funcionario distinto del Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley, pues únicamente se adoptó el estatuto de administración de personal, norma de carácter interno que no sobrepasa los límites trazados en la Constitución. Finalmente, sostiene que fue a través de la ley 186 de 1995 y de su precedente, la ley 5ª de 1992, que el Congreso legisló en relación con la creación de servicios administrativos y técnicos de las Cámaras y reguló las funciones públicas de sus servidores. En este orden de ideas, la norma

acusada no vulnera los numerales 10, 20 y 23 del artículo 150 del Estatuto Supremo.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, en concepto No. 2486 recibido el 20 de marzo de 2001, solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada, con fundamento en las siguientes consideraciones.

La norma demandada vulnera el artículo 150 numeral 10 de la Carta Política, por cuanto el Congreso de la República sólo puede conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República para ejercer precisas funciones en forma temporal, las cuales no pueden ser asignadas a otros organismos, tales como las Mesas Directivas de las cámaras legislativas. Compete exclusivamente al legislador ordinario o al extraordinario, crear los servicios administrativos de las cámaras, por lo que la disposición impugnada vulnera el numeral 20 del artículo 150 de la Carta, al delegar dicha regulación a organismos que carecen de la función legislativa. Igualmente, se quebranta el numeral 23 del artículo 150 de la Constitución, el cual consagra que el Congreso debe expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas, función que no puede ser suplida por una resolución expedida por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes. El artículo 6 de la ley 186 de 1995 también contraviene los artículos 122 y 135 numeral 5 de la Constitución, por cuanto “es necesario que tanto los cargos como las funciones estén definidos por el legislador o por un reglamento que debe seguir las prescripciones o lineamientos constitucionales y legales.

Asunto éste que no se puede delegar en un órgano que no tiene entre sus funciones las de suplir al legislador ordinario.”

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Carta Política, por cuanto la norma acusada hace parte de una ley de la República.

2. Problema jurídico Corresponde en esta oportunidad a la Corte decidir si la facultad que le confiere el artículo 6 de la ley 186 de 1995 a las Mesas Directivas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para modificar los estatutos de administración de personal de los empleados de cada una de esas corporaciones, vulnera o no la Constitución Política.

3. Facultad del Congreso para autoorganizarse El artículo 113 de la Constitución colombiana consagra el principio de separación de funciones de las distintas ramas del poder público, al estatuir: “Son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial.

Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.” Sin embargo, esa separación de tales órganos no es absoluta, pues es posible que en casos excepcionales se asignen al Ejecutivo funciones legislativas (facultades extraordinarias) o que al legislativo se le asignen algunas funciones judiciales o administrativas. “Lo que en realidad significa la así llamada separación de poderes, no es, ni más ni menos, que el reconocimiento

de que por una parte el Estado tiene que cumplir determinadas funciones –el problema técnico de la división del trabajoy que, por otra, los destinatarios del poder salen beneficiados si estas funciones son realizadas por diferentes órganos (…..) La separación de poderes no es sino la forma clásica de expresar la necesidad de distribuir y controlar respectivamente el ejercicio del poder político. Lo que corrientemente, aunque erróneamente, se suele designar como la separación de los poderes estatales, es en realidad la distribución de determinadas funciones estatales a diferentes órganos del Estado.”1 El Parlamento o Congreso es una institución política colegiada, de carácter pluralista y electivo, que funciona normalmente dentro del contexto de las democracias liberales, cuyas funciones primordiales son hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración (art. 114 C.P.). Aparte de éstas cumple otras funciones como las de ejercer el poder constituyente derivado, elegir o proveer altos cargos del Estado, y otras más. Estos cuerpos legislativos, como órganos colegiados que son, requieren para su funcionamiento de algunos órganos internos de dirección, administración y control, vr. gr. las mesas directivas, las comisiones permanentes, las comisiones accidentales, las comisiones transitorias, las comisiones investigadoras, las de acusación, las de ética, entre otras. La Constitución del 91 le confiere al Congreso, como rama del poder autónoma e independiente, la capacidad soberana de administrar sus propios asuntos, al atribuirle en el artículo 150-20 facultad para “Crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras”, lo cual, obviamente, debe hacerse

por medio de ley, como expresamente allí se ordena. Disposición que guarda concordancia con el artículo 135 del mismo ordenamiento, que señala las facultades de cada Cámara, entre ellas, elegir sus mesas directivas, elegir su secretario general, proveer los empleos creados por la ley para el cumplimiento de sus funciones, organizar su policía interior, entre otras. 1 Karl Lowenstein. Teoría de la Constitución, Barcelona, 1970 Ello significa que el Congreso, por disposición constitucional expresa, tiene autonomía y plena capacidad para auto-organizarse, lo que se traduce, especialmente, en: a) autonomía reglamentaria, es decir, capacidad para dictar normas para su propio funcionamiento, sin la intromisión ni la interferencia de ningún otro órgano y sin que el gobierno tenga iniciativa en estas materias, y b) autonomía financiera y administrativa, por cuanto las Cámaras tienen la facultad de fijar su propio reglamento y administrar sus propios servicios así como el personal que los presta. Dicho precepto constitucional no es nuevo en nuestro ordenamiento supremo, pues proviene de la reforma de 1968, quedando codificado en la Carta del 86 bajo el artículo 76-23 y, tiene como única finalidad asegurar la independencia y autonomía del Congreso en la realización de las distintas actividades relacionadas con el ejercicio normal de sus labores, requisito esencial en un Estado de derecho. El sentido y alcance de la autonomía del Congreso Nacional para organizarse internamente, se expuso bajo la Carta antes vigente en los términos que a continuación se transcriben, criterio que hoy aún continúa vigente. El Congreso “es una rama del poder autónomo, cuya potestad de legislación lo

legitima como representante fundamental del ejercicio de la soberanía nacional y lo instituye como órgano separado ontológicamente de la administración y, por lo tanto, no sólo con las fundamentales funciones políticas de hacer la ley y de controlar al que la debe ejecutar, sino además con la potestad democrática de administrar sus propios servicios, requeridos para hacer posible el cumplimiento de la función fundamental del Estado, sin condicionarle esa tarea a tener que depender de la antesala presupuestal de funcionarios administrativos o del corretaje de ruego al otorgamiento del apoyo financiero a su función soberana. Cercenar al Congreso sus obvias funciones de administrar sus propios asuntos, de ejecutar su propio presupuesto y de disponer contractualmente de su erario, es convertirlo en un apéndice no sólo administrativo sino político del poder ejecutivo del Estado, ahí sí, en clamorosa contradicción con el principio incólume de la separación orgánica de los poderes, consagrados en los artículos 2 y 55 de la Carta.”2 Así las cosas, el Congreso en desarrollo de la facultad establecida en el numeral 20 del artículo 150 de la Carta del 91, en armonía con el 135, tiene competencia para establecer todos aquellos aspectos necesarios, desde el punto de vista administrativo y técnico, destinados a su propio manejo y administración interna, que le permitan cumplir con eficiencia y eficacia las funciones que le corresponde ejercer, siempre y cuando tales disposiciones no vulneren el ordenamiento supremo.

4. El reglamento del Congreso 2 Gaona Cruz Manuel. Control y Reforma de la Constitución en Colombia. Tomo II, 1988.

En los sistemas parlamentarios el reglamento del Congreso nace de la facultad

o potestad de autorregulación y, generalmente, está formado por una serie de disposiciones en las que se fijan los procedimientos que deben seguirse para el debido ejercicio de la actividad legislativa, como también aspectos relativos a su funcionamiento y organización administrativa interna. Sin embargo, en la mayoría de países éstos no se adoptan por medio de ley sino por medio de actos administrativos. En nuestro ordenamiento constitucional el Reglamento del Congreso debe ser expedido por medio de ley orgánica, por expreso mandato del artículo 151 superior. Las leyes orgánicas, como se recordará, tienen ciertas particularidades que se manifiestan, por un lado, en la clase de asuntos que mediante ellas se regula y, por el otro, en la votación con la que deben ser aprobadas -la mayoría absoluta de los votos de una y otra Cámara-. Dice así el texto constitucional citado: “Artículo 151. El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara.” Dichas particularidades, a su vez, reflejan la importancia y superior jerarquía de esa clase de leyes respecto de las leyes ordinarias dentro del ordenamiento constitucional. Desde el punto de vista material, aquellas gozan de la

característica de “poder condicionar la expedición de otras leyes sobre la materia a sus prescripciones, de modo tal que una vulneración o desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se consagran al momento de la expedición de las leyes (…) ordinarias, puede acarrear la inconstitucionalidad de éstas”3. Sobre el mismo punto, en la sentencia C-423/954, la Corte manifestó: "Las leyes orgánicas se constituyen en reglamentos que establecen límites procedimentales, para el ejercicio de la actividad legislativa, en el caso de las leyes ordinarias en general y en el de ciertas y determinadas leyes en especial; son normas de autoreferencia para quienes tienen la facultad de expedirlas y posteriormente desarrollar la materia de la cual tratan, a través de leyes ordinarias. Son normas intermedias entre las disposiciones del ordenamiento superior y las normas que desarrollan la materia que ellas regulan.” En reciente pronunciamiento, la Corte afirmó: “Ciertas materias fueron reservadas por el Constituyente para ser reguladas mediante leyes orgánicas, dado que, por su importancia, es necesario dotarlas de un régimen que cuente con la estabilidad que caracteriza a dichas normas. Uno de 3 Sent. C-446/96 M.P. Hernando Herrera Vergara. 4 M.P. Fabio Morón Díaz. tales asuntos, es el del ordenamiento territorial (art. 151, C.P.). Ahora bien, tal y como se determinó en la sentencia C-540 de 2001, ‘la aprobación de leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula general del legislador ordinario. En este sentido, la reserva de ley orgánica exige una determinación específica en

la Constitución Política y sus alcances materiales son restrictivos en su interpretación.’ En otras palabras, sólo forman parte de la reserva de ley orgánica aquellas materias específica y expresamente señaladas por el Constituyente, ya que, como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, una interpretación demasiado amplia de tal reserva terminaría por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario. Tanto así que, según se afirmó en la sentencia C-432 de 2000, ‘la duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario,’ por dos motivos: (i) la existencia de una cláusula general de competencia a favor del legislador, y (ii) el hecho de que las limitaciones propias de las leyes orgánicas, constituyen un límite al proceso democrático. Por lo mismo, aquellas materias que no hayan sido objeto de un señalamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse sujetas a la competencia del legislador ordinario.“5 Se trata entonces de normas que condicionan la expedición de las leyes ordinarias, las cuales dependerán de ellas para considerarse ajustadas a la Carta. En este sentido, las leyes orgánicas se constituyen en parámetros obligatorios de constitucionalidad y, en consecuencia, sólo pueden ser expedidas por el legislador ordinario, en armonía con el principio democrático. En este punto encuentra justificación la prohibición contenida en el numeral 10 del artículo 150, respecto de la no concesión de facultades extraordinarias al Presidente de la República para la expedición de las leyes mencionadas.

De conformidad con el artículo 151 y transitorio 14 de la Constitución, el Congreso de la República expidió su reglamento a través de la ley 5ª de 1992, que por expresa disposición de la primera norma citada, es una ley orgánica. Los asuntos que debe contener el reglamento del Congreso son múltiples, de ahí que esta corporación haya decidido agruparlos por temas, de una manera enunciativa mas no taxativa, al señalar que: “La ley que establezca el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes, en su carácter de normativa orgánica, necesariamente debe tomar en consideración el conjunto de funciones que cumple el Congreso y cuyo ejercicio periódico debe sujetarse a unas reglas y procedimientos uniformes que son precisamente los que se contienen en aquéllas. La actividad de la rama legislativa del poder público comprende, en los términos de la Constitución, una función constituyente, legislativa en sentido estricto, de control político, judicial, electoral, administrativa, de control público y de protocolo. De ahí que la regulación de los aspectos mencionados - por lo demás mínimos e indispensables - de la función electoral del Congreso, en modo alguno, exceda el ámbito de esta específica ley orgánica. La asunción de las facultades electorales del Congreso y de sus cámaras y su futuro ejercicio, se realizarán de conformidad con las reglas adoptadas en su reglamento. Justamente éste es el propósito de una ley orgánica.”6 (lo resaltado no es del texto) 5 Sent. C-579/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 6 Sent.. C-025/93. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz

Si el reglamento del Congreso debe ser adoptado mediante ley orgánica, cuya estabilidad y rigidez es mayor que aquella de la cual goza la ley ordinaria, habría que afirmar que las disposiciones que allí se consagren deben tener también esa característica. Así por ejemplo la integración del Congreso, sus funciones, sesiones, comisiones, deliberación, facultades y prohibiciones de sus miembros, privilegios, inmunidades, inviolabilidad, elecciones de funcionarios, la fijación del proceso legislativo ordinario, del constituyente, moción de censura, citaciones, audiencias, procedimiento para el ejercicio del control político, las funciones judiciales, procedimientos especiales, etc., son normas que deben gozar de cierta estabilidad para una mayor seguridad jurídica.

5. Competencia del legislador para regular la función pública y, por consiguiente, para expedir el régimen de personal de los empleados del Congreso de la República La función pública, entendida como “el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines"7, comprende también la determinación de las reglas básicas que rigen la relación de subordinación del servidor público con el Estado. Mediante el ejercicio de la función pública se satisfacen los intereses generales del Estado y de la comunidad misma, fin primordial del Estado social de derecho.

El constituyente incluyó en el capítulo V, título 2 del Estatuto Superior, intitulado “de la función pública”, una serie de disposiciones en las que se consagran los principios que la gobiernan. Así por ejemplo, se define quiénes

son servidores públicos; se establece como regla general, que los empleos de los órganos y entidades del Estado son de carrera administrativa, salvo los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley; se autoriza al legislador para regular la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva; se consagra expresamente que en ningún caso la filiación política puede determinar el nombramiento de un ciudadano en un empleo de carrera, su ascenso o remoción; que el retiro del servicio solamente procede por calificación insatisfactoria, por violación del régimen disciplinario y las demás causales previstas en la Constitución y la ley, que no habrá empleo que no tenga funciones detalladas en la ley o el reglamento, que nadie puede desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público , o de empresas o instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos que determine la ley. Igualmente, se consagra algunas prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades para ejercer cargos públicos, entre otras normas (arts. 122 a 131 C.P.). 7 Cfr. las Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Por otra parte, se establece en el artículo 209 superior que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la delegación, la descentralización y la desconcentración de funciones” y que las autoridades

administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

Ahora bien: ¿a quién corresponde regular el ejercicio de funciones públicas?

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 23 el artículo 150 superior, corresponde al legislador “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”. Disposición que guarda consonancia con el artículo 123 del mismo ordenamiento que prescribe: “Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.” Al interpretar estas disposiciones y las primeramente enunciadas, se desprende claramente la potestad del legislador para establecer el estatuto del servidor público y, por ende, para establecer todos aquellos requisitos, exigencias, condiciones, calidades que deben reunir las personas que deseen ingresar al servicio del Estado, como también los deberes, prohibiciones, situaciones administrativas, inhabilidades, incompatibilidades e impedimentos y responsabilidades a que están sujetos, la forma de proveer los empleos, en fin, todos aquellos aspectos relacionados con el régimen de personal de los empleos de las distintas entidades públicas. Los empleados del Congreso de la República son servidores públicos y, por tanto, su régimen de personal debe ser fijado por la ley, no sólo con fundamento en los cánones constitucionales antes señalados, sino también por expreso mandato del constituyente contenido en el numeral 20 del artículo 150 superior, que así lo ordena al estatuir que: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (….) 20.

Crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras”. Sin embargo, no sobra agregar que en la expedición de dichos regímenes el legislador no cuenta con libertad absoluta, pues como tantas veces se ha reiterado, está obligado a respetar las normas constitucionales y, en especial, los derechos fundamentales de los ciudadanos en general y de los trabajadores en particular, entre ellos, el de acceso a los cargos públicos, el de igualdad, el derecho