CC - C834-2007

Sentencia C-834/07

DERECHOS DE EXTRANJEROS EN COLOMBIAFuentes/DERECHOS DE EXTRANJEROS EN COLOMBIAContenido/DERECHOS DE EXTRANJEROS EN COLOMBIAAlcance PRINCIPIO PRO HOMINE-Aplicación MARGEN DE CONFIGURACION DEL LEGISLADORAmpliación del sistema de protección social hacia los extranjeros PROTECCION SOCIAL-Definición/SEGURIDAD SOCIALDoble connotación/SEGURIDAD SOCIAL Y PROTECCION SOCIAL-Diferencias En nuestro ordenamiento constitucional la seguridad social tiene una doble connotación. Por una parte, se trata de un derecho irrenunciable de todas las personas, que adquiere el carácter de fundamental por conexidad, cuando resulten afectados derechos tales como la salud, la vida digna y la integridad física y moral, entre otros; por otra, es un servicio público, de carácter obligatorio, que pueden prestar las entidades públicas o privadas, según lo establezca la ley, bajo la dirección, coordinación y control del Estado y con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. El concepto de “protección social” que manejó el Congreso de la República en la Ley 789 de 2002 resulta ser distinto de aquel de “seguridad social”, por cuanto, aquél es simplemente un conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos, para obtener como mínimo los derechos a la salud, la pensión y al trabajo; por el contrario, la seguridad social es, a su vez, un servicio público, y un derecho irrenunciable de toda persona, que adquiere el carácter de

fundamental por conexidad, cuando resulten afectados derechos tales como la salud, la vida digna y la integridad física y moral, entre otros, y al mencionar a los colombianos como destinatarios de un sistema de protección social el legislador no discriminó a los extranjeros, ni les vulneró sus derechos al trabajo y a la seguridad social.

Referencia: expediente D-6748

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1 (parcial) de la Ley 789 de 2002.

Demandante: Luz Enith Álvarez

Waltero y Yully Damaris Bohórquez Pulido.

Magistrado Ponente:

Dr. HUMBERTO ANTONIO

SIERRA PORTO

Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil siete (2007). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, las ciudadanas Luz Enith Álvarez Waltero y Yully Damaris Bohórquez Pulido demandaron la inexequibilidad de la expresión “los colombianos” del artículo 1 de la Ley 789 de 2002, por considerar que viola los artículos 13, 25 y 48 constitucionales.

II. DISPOSICIONES DEMANDADAS.

A continuación se transcribe la integridad de las disposiciones acusadas, tal y como aparecen publicadas en el Diario Oficial núm. 45.046 del 27 de Diciembre de 2002, p. 32, subrayando los apartes acusados.

LEY 789 DE 2002

(diciembre 27) por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo. El Congreso de Colombia,

DECRETA: DEFINICION SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL “Artículo 1°. Sistema de Protección Social. El sistema de protección social se constituye como el conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos. Para obtener como mínimo el derecho a: la salud, la pensión y al trabajo.

El objeto fundamental, en el área de las pensiones, es crear un sistema viable que garantice unos ingresos aceptables a los presentes y futuros pensionados. En salud, los programas están enfocados a permitir que los colombianos puedan acceder en condiciones de calidad y oportunidad, a los servicios básicos.

III. LA DEMANDA Las ciudadanas Luz Enith Álvarez Waltero y Yully Damaris Bohórquez Pulido alegan que la expresión “los colombianos” del artículo 1 de la Ley 789 de 2002 vulnera los artículos 13, 25 y 48 de la Carta Política.

En lo que concierne al artículo 13 Superior estiman las demandantes que “la expresión “de los colombianos” del artículo primero inciso 3 de la ley 789 del 2002 es contradictorio del texto constitucional por cuanto es notoria la discriminación de origen extranjero pues se limita la protección social por parte del Estado a ello. Como es bien sabido nuestro estado social de derecho es fundado dentro de los lineamientos

del bien común, de la igualdad y reconocimiento de los derechos y garantías que se desprenden del derecho al trabajo como un derecho fundamental y universal para todas las personas trabajadoras de Colombia sin importar su nacionalidad, sino, simplemente ver la calidad que ostenta para la constitución el hecho de que se encuentren desempeñando una actividad laboral conforme a lo preceptuado por la ley”. Aseguran igualmente que la expresión demandada vulnera el artículo 25 constitucional, por cuanto el Estado debe velar por la protección del derecho al trabajo de todos los habitantes del territorio nacional, en tanto que “las disposiciones acusadas desconocen la protección al derecho al trabajo y el derecho a la igualdad al consagrar una discriminación surgida por el origen nacional, ya que al consagrar “los colombianos” está dejando por fuera aquellos trabajadores extranjeros que realizan la actividad en nuestro territorio”. Por otra parte, en relación con el artículo 48 Superior consideran las demandantes que también se encuentra vulnerado por la expresión acusada, ya que desconoce que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio, que se garantiza a todos los habitantes del territorio nacional, incluyendo por supuesto a los extranjeros que se encuentran en Colombia.

IV. INTERVENCIONES.

1. Defensoría del Pueblo.

Karin Irina Kuhfeldt Salazar, actuando en representación de la Defensoría del Pueblo, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de la expresión acusada, “bajo el entendido que el Sistema de Protección Social es aplicable también a los extranjeros que se encuentren en el territorio nacional, teniendo en cuenta que una declaratoria de

inconstitucionalidad pura y simple, en la forma como se solicitó, dejaría sin sentido las normas objeto del juicio de constitucionalidad”. Asegura que el elemento personal que integra desde el punto de vista normativo el concepto de habitantes del territorio nacional, comprende a los nacionales colombianos por nacimiento o integración primaria, a los nacionales colombianos por adopción o integración secundaria y a los extranjeros. Así lo regulan los artículos 96 a 100 de la Constitución. Señala que los extranjeros gozan de los mismos derechos civiles y garantías que se le conceden a los colombianos; que por razones de orden público se les puede limitar o negar el ejercicio de determinados derechos civiles y garantías y que los derechos políticos, esto es, el derecho a participar en las elecciones (ius sufragio) con las excepciones señaladas constitucionalmente, y el derecho a ocupar cargos que lleven anexa jurisdicción o autoridad (ius honorum) ya sea por elección o nombramiento, “se les reservan a los colombianos”. Indica que el Sistema de Protección Social, como conjunto de políticas públicas tiene como destinatarios a todos los habitantes del territorio nacional, sin distinción alguna; “que los deberes y obligaciones estatales que se desprenden de esas políticas son inherentes a la finalidad social del Estado y por su naturaleza deben tener un carácter universal, integral, solidario y eficiente”. Así mismo explica que los deberes y obligaciones estatales que se derivan del Sistema de Protección Social participan más en el concepto de derechos prestacionales o asistenciales que el de los civiles, en tanto

que se traducen en los derechos de los ciudadanos dentro de una comunidad política, no siendo concebidos como simples posibilidades del individuo sino que exigen para su realización la acción programática del Estado; “en este caso, todos los habitantes del territorio, nacionales o extranjeros, pueden exigir del Estado su prestación cuando no pueda proveerlos por sí mismos”. Así las cosas, considera la Defensoría del Pueblo que al no tratarse de derechos civiles sino prestacionales, la ley no podía restringirlos, limitarlos o negarlos.

2. Comisión Colombiana de Juristas.

Gustavo Gallón Giraldo, Director de la Comisión Colombiana de Juristas, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar inexequible la expresión acusada. Afirma que efectivamente se presenta una discriminación entre nacionales y extranjeros, sin que exista un fin legítimo que lo justifique. En tal sentido, los extranjeros, en los términos de la Ley 789 de 2002, quedan excluidos del subsidio familiar y de desempleo, no pudiendo ser beneficiarios de cursos para capacitación profesional. Así las cosas, explica que la norma acusada vulnera el artículo 13 constitucional; 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, referentes a los derechos al trabajo y a la seguridad social. Agrega que no existen bases suficientes para concluir que la diferencia de trato sobre los beneficiarios del sistema de protección social entre nacionales y extranjeros se encuentre justificada por razones de orden público. Tampoco logra superar los tres pasos del test de igualdad, referentes a la legitimidad del fin, la necesidad y la proporcionalidad en

sentido estricto, por cuanto “si bien existe un objetivo legítimo, como lo es promover la calidad de vida de los colombianos, no es necesario para lograr este fin dejar de cobijar a los extranjeros que cumplen con los mismos requisitos de los nacionales para la obtención de las prestaciones del sistema de protección social, con lo cual no se supera el segundo elemento del test.” Así mismo, indica que el Estado colombiano aprobó mediante Ley 46 de 1994, la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migrantes y sus familias, la cual consagra un conjunto de obligaciones relevantes para decidir este caso; tratado internacional que fue declarado exequible mediante sentencia C106 de

1995. En tal sentido, el instrumento internacional dispone que no podrán los Estados Partes establecer diferencias entre nacionales y extranjeros en materia de remuneración salarial y prestaciones sociales.

Por último, el interviniente alude a la opinión consultiva núm. 18, proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, referente a los derechos de los trabajadores inmigrantes indocumentados.

3. Universidad Jorge Tadeo Lozano.

La ciudadana Carolina Sáchica Moreno, Directora de la Cátedra de Pedagogía Constitucional de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar inexequible la expresión acusada. En relación con el artículo 13 Superior, argumenta la interviniente que la norma acusada excluye, sin razón alguna, a los habitantes extranjeros del territorio nacional en materia de seguridad social. Así mismo, vulnera el artículo 25 constitucional según el cual el trabajo es un derecho

fundamental, por cuanto se excluye al extranjero de dicha protección. En igual sentido, el artículo 48 Superior, ya que la seguridad social es un servicio público irrenunciable, que cobija a todos los habitantes del país. Por último, señala que el sistema de seguridad social integral, conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios sociales complementarios de que trata la Ley 100 de 1993, fue creado en desarrollo del artículo 48 de la Constitución, con la intención de mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional, basado en el principio de la universalidad, entre otros, que garantiza la protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, y no exclusivamente para los colombianos.

4. Fundación Esperanza.

Germán Alberto Cuestas Cepeda, obrando en representación de la Fundación Esperanza, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar la inconstitucionalidad parcial de la norma acusada. Sostiene que el artículo 53 constitucional, al consagrar el derecho fundamental al trabajo, no hace distinción alguna entre los trabajadores. De igual manera, afirma que es preciso tomar en cuenta el artículo 13 Superior concerniente al derecho a la igualdad ante la ley, para concluir que no pueden existir discriminaciones entre los trabajadores en razón de su origen. De igual manera, asevera que la disposición acusada vulnera el artículo 100 de la Carta Política, debido a que no existe razón alguna para excluir a determinadas personas por su nacionalidad.

5. Universidad de Cartagena.

David Enrique Mercado Pérez, actuando en representación de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad de Cartagena, interviene

en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar inexequible el segmento normativo acusado. Sostiene que la expresión “de los colombianos” del artículo primero inciso 3º de la Ley 789 de 2002 vulnera el texto constitucional por cuanto es notoria la discriminación por el origen extranjero, pues limita la cobertura de la seguridad social brindada por el Estado. En tal sentido, afirma que la cláusula del Estado Social de Derecho se funda en los lineamientos del bien común, la igualdad y el reconocimiento de los derechos y garantías que se desprenden del derecho al trabajo de todos los trabajadores en Colombia, sin distingos de nacionalidad. Recuerda asimismo que el artículo 25 de la constitución alude al trabajo como un derecho y obligación social, reconocido a favor de todas las personas que habitan el país. De igual manera, el artículo 48 Superior dispone que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio, que debe ser garantizado para todos los habitantes del territorio nacional.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA

NACIÓN.

El Procurador General de la Nación conceptúa en el sentido de que la Corte debe declarar exequible la expresión “los colombianos” del artículo 1º, incisos 1 y 3 de la Ley 789 de 2002, bajo el entendido que ninguna autoridad puede, so pretexto de beneficiar a los nacionales y amparándose exclusivamente en el origen de la persona, desconocer los derechos fundamentales de los extranjeros que transiten o habiten en el territorio nacional. Inicia la Vista Fiscal por recordar que el territorio nacional es habitado y transitado por dos grupos de personas: los nacionales y los extranjeros, destinatarios ambos de las disposiciones que integran el ordenamiento

jurídico interno, razón por la cual el artículo 4º Superior les establece el imperativo de obedecer la Constitución y la ley. Afirma que la nacionalidad, más que un criterio diferenciador entre las personas que se hallan en un territorio, es una manifestación de la soberanía del Estado al cual se vincula el individuo que la adquiere y es ese nexo que permite establecer diferencias entre los derechos y los deberes de los nacionales y extranjeros, que sean acordes con los derechos humanos, aún en materia laboral y social. Sostiene que el sometimiento de los extranjeros al ordenamiento nacional implica que, de acuerdo con el artículo 100 constitucional, ellos disfrutan en el territorio de los mismos derechos civiles concedidos a los colombianos, aunque la ley puede, por razones concretas de orden público, negar o subordinar su ejercicio a condiciones especiales. En cuanto a los derechos políticos, la Carta autoriza al legislador para otorgarles únicamente derecho al voto en las elecciones y consultas populares de carácter municipal o distrital, pues los demás derechos son reservados a los nacionales. De igual manera, indica que la disposición constitucional en cita señala que los extranjeros gozarán de las mismas garantías concedidas a los nacionales “salvo las limitaciones que establezcan la Constitución y la ley”. Recuerda asimismo que la Corte en sentencia C768 de 1998 señaló que no en todos los casos el derecho a la igualdad opera de la misma manera y con similar arraigo para los nacionales y los extranjeros. De allí que la intensidad del examen de igualdad en los casos en que se

encuentren comprometidos derechos de los extranjeros dependerá de la clase de derecho y la situación concreta por analizar. Pasa a diferenciar entre derechos civiles y derechos económicos, sociales y culturales. Así, entiende que mientras en el primer caso son inadmisibles las restricciones, en relación con los segundos “el panorama en cierta medida es distinto como quiera que la ley puede darles un alcance distinto según el carácter de nacional o extranjero, por motivos de orden público, pero en todo caso sometidos a las reglas que impone el respeto al derecho fundamental a la igualdad, es decir, que la exclusión o trato diferente a los extranjeros no sea arbitraria, que tenga una justificación legítima”. Acto seguido, la Vista Fiscal entra a examinar la disposición acusada, señalando que se trata de una norma programática, que revela la aspiración del legislador de generar el bienestar humano. Mediante ella se fijan unos objetivos como elementos orientadores de la actividad de la ciudadanía y de la administración, “sin que de ello se deduzca inequívocamente que excluyó a los extranjeros del alcance de todo el conjunto de políticas públicas del sistema, ni mucho menos que esas políticas comportan la negación del derecho al trabajo y de la seguridad social de los trabajadores migratorios”. Sostiene que incluso en la Constitución existen cláusulas alusivas a los colombianos, sin que pueda entenderse que excluyen a los extranjeros, como por ejemplo, cuando se le garantiza a todo colombiano el derecho a circular libremente o el artículo 51 según el cual todos los colombianos tienen derecho a la vida digna. Así las cosas, las normas censuradas, en concepto del Procurador, tienen

carácter declarativo, finalístico o propositivo mas no restrictivo o limitativo, razón por la cual “a juicio del Ministerio Público no tiene la virtualidad de afectar ningún derecho civil y por lo tanto no compromete la observancia del inciso 1º del artículo 100 constitucional, Obsérvese como de una parte la disposición no condiciona o pone límites a cualquiera de esos derechos inherentes del ser humano, y de otro lado, tampoco puede afirmarse que existe un derecho fundamental a ser destinatario de todas las políticas públicas de protección social”. De allí que “desde un punto de vista teleológico, la interpretación a partir de la cual se estructura el cargo es errada y por tanto conduce a juicio del Ministerio Público, al fracaso de la demanda”. No obstante lo anterior, y con el propósito de evitar que se presenten casos en los cuales una autoridad pública les niegue los derechos a la salud o educación a los extranjeros, solicita a la Corte declarar exequible la expresión acusada, pero bajo el entendido que “ninguna autoridad puede, so pretexto de beneficiar a los nacionales y amparándose exclusivamente en el origen de la persona, desconocer los derechos fundamentales de los extranjeros que transiten o habiten en el territorio nacional”.

VI. DECRETO DE PRUEBAS.

El Despacho, mediante auto del 23 de marzo de 2007, decidió admitir la demanda de la referencia, así como decretar las siguientes pruebas: “Tercero.- Por Secretaría General SOLICITAR al Ministerio de Relaciones Exteriores que remita a esta Corporación, en el término de diez (10) días hábiles contados a partir del recibo de la

solicitud, todos los textos normativos – tratados internacionales aprobados por el Congreso de la República y ratificados por el Gobierno Nacional – orientados a fijar los derechos de extranjeros en Colombia en materia de seguridad social. Debe precisar el Ministerio la forma como estos Convenios se han ejecutado en los últimos años. Cuarto.- Por Secretaría General, OFICIAR al Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE) a fin que remita a esta Corporación, en el término de diez (10) días hábiles contados a partir del recibo de la solicitud, información acerca del número de extranjeros que residen en Colombia, sus condiciones de vida, su impacto en el sector laboral y en el sistema de seguridad social. OFICIAR a la Subdirección Nacional de Extranjería con el propósito de que, en el término de diez (10) días hábiles contados a partir del recibo de la solicitud, informe sobre el número de extranjeros registrados con visa de trabajo en Colombia. En respuesta a los requerimientos del Despacho, el Departamento Administrativo de Seguridad DAS informó que “de corte 29 de marzo de 2007 se encuentran registrados con cédula de extranjería un total de 11.645 extranjeros como titulares de visa temporal trabajador”. Por otra parte, la Cancillería informó en relación con los tratados internacionales en materia de seguridad social suscritos en beneficio de colombianos y extranjeros, lo siguiente: “1. Acuerdo de seguridad social celebrado entre Colombia y Chile se encuentra surtiendo el trámite de aprobación interna en el Congreso de la República (aprobación mediante ley).

2. Acuerdo de seguridad social celebrado entre Colombia y España, aprobado mediante ley 1112 de 2006 y surte el proceso de

control de exequibilidad en la Corte Constitucional.

3. Acuerdo sobre seguridad social con Uruguay se encuentra vigente, fue aprobado por ley 826 de 2003 declarado exequible mediante la sentencia C279 de 2004 y en vigor desde septiembre de 2005, este Acuerdo no se ha implementado operativamente por parte de las instituciones competentes de cada Estado”.

El Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas DANE remitió los siguientes datos en relación con los extranjeros residentes en Colombia: “según los datos del censo general 2005, del total de población censada en hogares particulares y lugares especiales de alojamiento, 41.468.384 habitantes residentes en Colombia, 109.980 personas declararon haber nacido en otro país.  El 51,7% son hombres y el 48,3% son mujeres.  El 89,6% reside en el área urbana ( cabecera ) y el 10,4% en la zona rural.  El 63,5% llegaron entre 1991 y 2005.  El 36,5% llegaron en 1990 o antes.  El 6,3% tienen nivel educativo superior (maestría, especialización, doctorado).  El 26,9% alcanzaron nivel educativo superior (profesional, técnica profesional, tecnológica).  Con respecto a las actividades realizadas la semana anterior al censo, de la población de 5 años y más, el 29,5% estudió, el 12,2 realizó oficios del hogar, el 0,9% estaba incapacitado permanente para trabajar, el 4,3% vivió de jubilación o renta y el 10,9% estuvo en otra situación.

 El 38,8% trabajaron y el 2,1% buscaron trabajo durante la semana anterior al censo.”

VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.

2. Problemas jurídicos planteados a la Corte Constitucional.

Las ciudadanas Luz Enith Álvarez Waltero y Yully Damaris Bohórquez Pulido demandaron la inexequibilidad de la expresión “los colombianos” del artículo 1 de la Ley 789 de 2002, por considerar que viola los artículos 13, 25 y 48 constitucionales. En relación con la vulneración al derecho a la igualdad estiman las demandantes que la expresión “de los colombianos” del artículo primero inciso 3 de la ley 789 del 2002 establece una discriminación entre las personas en razón de su origen, excluyendo a los extranjeros del disfrute del derecho a la seguridad social. Aseguran igualmente que la expresión demandada vulnera el artículo 25 constitucional, por cuanto el Estado debe velar por la protección del derecho al trabajo de todos los habitantes del territorio nacional, en tanto que la disposición acusada desconoce la protección del derecho al trabajo, por cuanto consagra una discriminación surgida por el origen nacional, ya que al referirse a “los colombianos” está dejando por fuera aquellos trabajadores extranjeros que realizan la actividad en nuestro territorio”. Por otra parte, en relación con el artículo 48 Superior consideran las demandantes que también se encuentra vulnerado por la expresión acusada, ya que desconoce que la seguridad social es un servicio público

de carácter obligatorio, que se garantiza a todos los habitantes del territorio nacional el acceso a la misma, incluyendo por supuesto a los extranjeros que se encuentran en Colombia. Algunos intervinientes coadyuvan la demanda de inconstitucionalidad por estimar que efectivamente la expresión acusada vulnera los artículos 13, 25 y 48 constitucionales. La Defensoría del Pueblo, por su parte, estima que la Corte debería emitir una sentencia de constitucionalidad condicionada, en el sentido de entender que el Sistema de Protección Social se extiende igualmente a los extranjeros que habiten en el territorio nacional; en tanto que la Vista Fiscal solicita la Corte declarar exequible la expresión “los colombianos” del artículo 1º, incisos 1 y 3 de la Ley 789 de 2002, bajo el entendido que ninguna autoridad puede, so pretexto de beneficiar a los nacionales y amparándose exclusivamente en el origen de la persona, desconocer los derechos fundamentales de los extranjeros que transiten o habiten en el territorio nacional. En este orden de ideas, le corresponde a la Corte establecer si el legislador incurrió en un caso de inconstitucionalidad por omisión relativa debido al desconocimiento de los derechos a la igualdad, el trabajo y la seguridad social, debido a que estableció que (i) el sistema de protección social se encamina a disminuir la vulnerabilidad y mejorar la calidad de vida de los colombianos más desprotegidos, excluyendo de esta forma a los extranjeros que residen en Colombia; y (ii) en materia de salud, los programas estarían enfocados igualmente a permitir que los colombianos puedan acceder en condiciones de calidad y oportunidad a

los servicios básicos, excluyendo asimismo de tal protección a los extranjeros residentes en Colombia. Para tales efectos, la Corte (i) examinará el contenido y el alcance de los derechos fundamentales de los extranjeros en Colombia; y (ii) interpretará la norma legal acusada; y (iii) resolverá el caso concreto.

3. Asunto procesal previo: ausencia de cosa juzgada constitucional.

La Corte en sentencias C658 de 2003 y C038 de 2004 se pronunció en relación con la constitucionalidad del artículo 1º de la Ley 789 de 2002, motivo por el cual es necesario examinar la operancia del principio de la cosa juzgada constitucional. Al respecto, cabe señalar que en la sentencia C658 de 2003 esta Corporación se limitó a examinar la totalidad de la Ley 789 de 2002 por la ocurrencia de supuestos vicios de procedimiento en su formación, habiendo declarado la exequibilidad de aquélla “en cuanto no se vulneraron los términos establecidos en el artículo 160 de la Constituci ón.” Tratándose en este caso de un asunto material, no se predica la ocurrencia del fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Por el contrario, en sentencia C038 de 2004 la Corte examinó diversos aspectos materiales de la mencionada ley. En esencia, en aquella oportunidad un ciudadano alegaba que la reforma desconocía diversas conquistas laborales, vulnerándose de esta manera los artículos 25 y 53 Superior, en concordancia con diversos instrumentos internacionales. Por el contrario, el juez constitucional estimó que “el hecho de que las

regulaciones acusadas sean menos favorables al trabajador que aquellas que fueron subrogadas no implica automáticamente su inconstitucionalidad, pues la Carta autoriza que el Legislador realice esos cambios normativos, siempre y cuando respete derechos adquiridos.” Ahora bien, en relación con el artículo 1º de la Ley 789 de 2002, la Corte examinó in extenso los cargos planteados por el demandante, los cuales no guardaban relación alguna con el derecho a la seguridad social de los extranjeros en Colombia. En palabras de esta Corporación: “El segundo problema bajo revisión: el artículo 1º y la posible distorsión del sistema de seguridad social. 53El actor cuestiona el artículo 1º, pues considera que éste incorpora una definición de un sistema de protección social, que desconoce el sistema de seguridad social establecido por el artículo 48 de la Carta y desarrollado por la Ley 100 de 1993. Además, según su parecer, la creación del Fondo de Protección Social es inconstitucional pues permite el desvío de los recursos de la seguridad social a fines distintos y el traslado de recursos de las entidades territoriales a la Nación. Por el contrario, los intervinientes y la Vista Fiscal consideran que la creación del sistema de protección social y del Fondo de protección social son desarrollos legítimos de la libertad de configuración del Congreso en este campo, y que esta norma no permite desvíos de recursos de la seguridad social ni autoriza traslados indebidos de recursos de las entidades territoriales a la Nación. Como se puede ver, la demanda contra el artículo 1º plantea básicamente tres problemas constitucionales: (i) si esa norma, al

definir el sistema de protección social, desconoce el diseño constitucional de la seguridad social; (ii) si esa disposición permite un inconstitucional desvío de los recursos de la seguridad social, que viole el mandato del artículo 48 de la Carta, según el cual, no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella; y (iii) finalmente, si esa disposición autoriza un traslado a la Nación de los recursos de las entidades territoriales, que viole la prohibición constitucional establecida por el artículo 362 superior. Para responder a esos interrogantes, la Corte comenza