CC - C871-2002

Sentencia C-871/02

COSA JUZGADA RELATIVA-Existencia de cargo diferente CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Procedencia La Corte ha considerado que si el Legislador regula una materia y excluye de forma injustificada supuestos de hecho que precisamente por no ser tenidos en cuenta tienen la virtud de afectar disposiciones constitucionales, es posible un estudio de constitucionalidad de esas omisiones legislativas relativas. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Criterio de procedencia OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos estructurales La Corte ha considerado como elementos estructurales de la omisión legislativa relativa, la existencia de una disposición que excluya de sus hipótesis o de sus consecuencias alguna situación que en principio debía estar incluida, que tal exclusión no tenga justificación alguna y que por lo tanto la misma no supere el juicio de proporcionalidad y de razonabilidad, y por último que dicha exclusión constituya inobservancia de un mandato constitucional impuesto al legislador. CONSTITUCION POLITICA-Carácter autonómico

PARTICIPACION DE ENTIDADES TERRITORIALES EN INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION-Razones para crítica de diseño

PARTICIPACION DE ENTIDADES TERRITORIALES EN INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION-Cambio de esquema anterior SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Municipios, distritos y departamentos TRANSFERENCIA A ENTIDADES TERRITORIALESModificación fórmula de liquidación TRANSFERENCIA A ENTIDADES TERRITORIALESFlexibilización de destinación de dineros y criterios de reparto

DEFICIT PUBLICO-Medidas tendientes a solucionarlo SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Papel del legislador

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN

SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Alcance RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Señalamiento por ley de parámetros de distribución SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Determinación legislativa de parámetros de distribución de recursos

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Precisión de criterios de distribución

SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR

EDUCATIVO-Financiación/SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Ausencia de definición constitucional de qué comprende

CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DEFINICIONES LEGISLATIVAS-Alcance y límites

CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO-Relación

Ejecutivo y Ley

CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO-Relación Ley y

Constitución CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO-Administración sujeta a la ley CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO-Subordinación del legislador a la Constitución/CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO-Opciones del legislador dentro del marco de la Constitución SECRETARIA DE EDUCACION-Funciones administrativas SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Exclusión de recursos a funcionarios de secretarias de educación 2

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN

SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Opción de incluir a funcionarios de secretarías de educación SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Monto de transferencias/SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONESBase para calcular las sumas SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Elementos a tener en cuenta en cálculo de la base inicial SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Componentes de la base inicial y monto SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Pago del personal docente y administrativo de instituciones educativas públicas SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Incorporación de costos de docentes y administrativos anteriormente financiados CENTRO EDUCATIVO EN RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Asociación con instituciones educativas

CENTRO EDUCATIVO EN RECURSOS DEL SISTEMA

GENERAL DE PARTICIPACIONES-Financiación

Referencia: expediente D-3993

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.” 3

Demandante: Jairo Alberto Baquero

Prada

Magistrado Ponente:

Dr. EDUARDO MONTEALEGRE

LYNETT

Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil dos (2002).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Jairo Alberto Baquero Prada solicita ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad del artículo 15

(parcial) de la Ley 715 de 2001. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la norma, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44654 del (21) de diciembre de 2001, y se subraya el aparte acusado, “LEY 715 DE 2001

(Diciembre 21) Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. El Congreso de Colombia DECRETA (…) Artículo 15. Destinación. Los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y 4 administrativos, en las siguientes actividades: 15.1. Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus

prestaciones sociales. (…)”

III. LA DEMANDA El actor considera que el aparte acusado viola los artículos 356 y 357 de la Constitución ya que la Ley 715 de 2001 es una ley orgánica que debe desarrollarlos y no limitarlos, como de hecho ocurrió. Al comparar el artículo 357 constitucional que establece que “…en el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos de educación…” con el artículo 15 de la ley 715, el demandante encuentra que este último sólo se refiere al pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, dejando de lado a servidores públicos que también forman parte del servicio educativo, entre ellos los empleados administrativos de las Secretarías de Educación y del Ministerio. El actor anota que según la ley general de educación, este grupo de personas son el soporte técnico de este servicio, pues constituyen el recurso humano necesario para alcanzar los objetivos de la educación.

Luego de mencionar un breve aparte de la exposición de motivos de la ley 715, el actor concluye que ésta violó la Constitución al no seguir a plenitud los dictados del Acto Legislativo 01 de 2001, pues este mismo contempla que la norma que lo desarrolle debe incluir el rubro de los docentes y administrativos pagados anteriormente con el situado fiscal. Así, no es admisible para el demandante que la ley orgánica ignore el mandato constitucional. Por tanto no acepta que la ley limite el criterio de servicio educativo con el término instituciones educativas públicas, dejando por fuera al personal administrativo de las secretarías de

educación. Ello crea un problema para las administraciones departamentales, distritales y municipales que no pueden pagar el personal administrativo de las secretarías de educación.

V. INTERVENCIONES CIUDADANAS 1.- Intervención de la Federación Colombiana de Municipios El ciudadano Gilberto Toro Giraldo0, en representación de la Federación Colombiana de Municipios, interviene a fin de solicitar que la Corte declare la inexequibilidad del aparte acusado. Para el ciudadano, la expresión “instituciones educativas públicas” tiene una precisa connotación en el artículo 9 de la Ley 715 de 2001, que las define como “…un conjunto de personas y bienes promovida por las autoridades 5 públicas o por particulares, cuya finalidad será prestar un año de educación preescolar y nueve grados de educación básica como mínimo y la media”. En esta categoría se encuentran los centros educativos que no ofrecen todos lo grados y a fin de cubrir el ciclo de educación básica y completa deberán asociarse con otras instituciones.

Para el interviniente, la norma demandada es absurda pues de ella se concluye que es claro que no solo no pueden pagarse los empleados administrativos que estén por fuera de las instituciones educativas públicas, sino tampoco los empleados y docentes administrativos de los centros educativos públicos u oficiales. Resulta entonces inadmisible que el legislador haya resuelto excluir de la financiación con recursos del Sistema General de Participaciones a las entidades educativas públicas que apenas sean centros educativos. Según su parecer, puede atribuirse este error a un olvido del legislador, especialmente porque el imperativo constitucional es categórico. Por lo anterior, el ciudadano considera que

debe declararse la inexequibilidad del fragmento acusado o condicionar su interpretación a que la expresión institución educativa se interprete de manera distinta a lo establecido en el artículo 9 de la ley 715 de 2001. 2.- Intervención ciudadana La ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodríguez interviene en este proceso con el fin de solicitar que la Corte declare la exequibilidad de la norma acusada pues ésta se encuentra en el capítulo IV referido a la distribución de recursos del sector educativo, cuyo encabezado señala que “los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos (…)”. Para la ciudadana, el artículo demandado no debe ser leído en forma aislada, pues de acuerdo con lo dicho anteriormente, es claro que los recursos señalados serán destinados al pago del servicio educativo tanto en el área técnica como administrativa.

VI. INTERVENCIONES OFICIALES 1.- Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público La ciudadana Ivonne Edith Gallardo Gómez, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene a fin de solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. Luego de un recuento sobre la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia del derecho a la educación, concluye que el carácter fundamental de este derecho llevó a que el legislador evitara que los recursos destinados al mismo fueran malgastados, y por eso consagró que los recursos del sistema general de participaciones solamente se podrían destinar al pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas

6 públicas, a fin de garantizar calidad y cobertura en el derecho a la educación. En aras de lograr esta meta, no se podían menoscabar los recursos del sector educativo (entendido como el servicio que reciben los alumnos) para atender sectores administrativos, como las Secretarías de educación o el Ministerio. Además, durante la vigencia de la Ley 60 de 1993, se había entendido que estas entidades reciben recursos propios, bien sea de los municipios, departamentos o del Ministerio de Educación Nacional, y mediante el situado fiscal se cancelaban los emolumentos de los servidores de los que habla el Acto Legislativo 01 de 2001, y no los de los funcionarios del Ministerio de Educación y de la Secretaría de Educación, quienes eran pagados con recursos propios de cada entidad territorial. La interviniente recuerda el régimen de transición establecido por la ley 715 y concluye que de éste se sigue que las entidades territoriales tienen un término para ajustar, entre otros asuntos, las plantas de personal para que los funcionarios cuyos salarios antes eran cancelados con los recursos del situado fiscal, pasen a formar parte de la planta de las instituciones públicas educativas. Además, mediante el decreto 457 de 2002, el Ministerio de Educación Nacional reglamentó el artículo 41 de la ley 715, y previó que durante el año 2002 los funcionarios a los que se les pagaba con recursos del situado fiscal se les pagaría con dineros del Sistema General de Participaciones. Por ello, la demanda carece de objeto, pues los rubros señalados por el demandante serán cubiertos así: mientras se desarrollan las fórmulas consagradas en la ley 715 de 2001,

la asignación de recursos por alumno atendido en el sistema educativo en los departamentos y municipios certificados a 31 de diciembre de 2001 “podrán continuar pagando con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones a los funcionarios administrativos de planta de las secretarías de educación que venían siendo pagados en el año 2001 con recursos del situado fiscal para educación” por su parte, a quienes se les paguen sus salarios con recursos propios, ya sea del Ministerio, de los departamentos, municipios o distritos, “se les continuará cancelando su salario de la misma forma que se efectuaba antes de la reforma introducida por el Acto Legislativo 01 de 2001 y por la ley 715 de 2001.” Finalmente, la interviniente anota que el cargo de la presente demanda lleva a pensar que el Legislador incurrió en una omisión legislativa relativa en el artículo acusado al excluir a un grupo de empleados. Luego de un recuento jurisprudencial sobre el tema, la interviniente considera que no se presentó omisión alguna pues no se ha configurado violación del derecho a la igualdad. Además, con la consagración de un régimen de transición y la expedición del decreto 457 de 2002 están cubiertas las posibles previsiones que el actor echa de menos en su demanda. 7 2.- Intervención del Departamento Nacional de Planeación El ciudadano Alfonso Rodríguez Guevara, actuando en representación del Departamento Nacional de Planeación, interviene a fin de solicitar que la Corte declare la exequibilidad de la norma demandada. Considera el ciudadano que la ley 715 desarrolla a cabalidad el Acto Legislativo 01 de 2001 pues entiende que son condiciones necesarias para la garantía del

derecho a la educación la viabilidad financiera y la organización adecuada del sistema educativo. Para el ciudadano, de las previsiones contempladas en el Acto Legislativo 01 de 2001 no se sigue, como pretende el demandante, que dicho acto ordene la financiación de servidores públicos distintos al personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, con cargo a los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones. Además, cualquier duda sobre la aplicación de la ley queda aclarada con el decreto 457 de 2002, que establece medidas de carácter temporal para facilitar la transición relacionada con la financiación de funcionarios administrativos de las Secretarías de Educación. 3.- Intervención del Ministerio de Educación Nacional La ciudadana Gloria Amparo Romero Gaitán, apoderada del Ministerio de Educación Nacional, interviene a fin de solicitar que la Corte declare la constitucionalidad del artículo 15, numeral 15.1 de la ley 715 de 2001. Para la ciudadana, el período de transición determinado por la ley demandada permite organizar las plantas municipales de docentes, directivos docentes y administrativos sin fracturar el sistema educativo para adoptar la nueva normatividad de manera gradual. Además, anota que el espíritu del legislador fue evitar que los administradores de dichos recursos los destinen a fines diferentes a la prestación del servicio educativo. En virtud de ello, el Ministerio de Educación ha proferido diversas resoluciones y directivas a fin de reorganizar el sector educativo y ello no deja de lado a los funcionarios cuyos salarios eran cancelados con los recursos del situado fiscal, ya que en la reorganización de las plantas de personal, los entes territoriales deberán incorporar dichos

funcionarios a los establecimientos educativos, donde deberán prestar sus servicios.

VII. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en concepto No. 2982, recibido el 05 de junio de 2002, interviene en este proceso para solicitar que la Corte declare exequible el aparte acusado. Luego de resumir el contenido de los artículos constitucionales reformados en virtud del Acto Legislativo 01 de 2001, el Ministerio Público precisa la conformación del servicio 8 público educativo y las instituciones educativas públicas de conformidad con la ley 115 de 1994. Además resalta que la prestación del servicio educativo hace énfasis en la autonomía territorial, la gestión de su propio desarrollo y la prioridad del gasto social a fin de redistribuir el ingreso.

De lo anterior, la Vista Fiscal deduce que las funciones de las secretarías de educación son propias de un ente de la administración territorial dependiente del despacho del gobernador o el alcalde. Así, las funciones de estos servidores públicos no están enmarcadas dentro de las que cumplen los docentes y administrativos vinculados a las instituciones educativas públicas. Estos organismos son entonces responsables de la asesoría para el diseño y desarrollo del currículo de las instituciones educativas estatales de su jurisdicción, y por ello la administración territorial debe hacerse cargo de los gastos. Para el Ministerio Público es claro que la organización del servicio público educativo tiene como criterio básico atribuir a la Nación la dirección y planificación del sector, al departamento su coordinación y administración, y al municipio su prestación. Todo ello justifica el fortalecimiento de la descentralización

territorial en materia educativa. De otro lado, anota que de acuerdo con el artículo 173 de la ley 115 de 1994, los recursos financieros estatales del sector educativo están conformados por el antiguo situado fiscal y los demás recursos públicos nacionales dispuestos en la ley, más el aporte del departamento, distritos y municipios, recursos que se consideran gasto público social. Anota igualmente la Procuraduría que la diferencia en la forma de vinculación al servicio educativo estatal y a las secretarías de educación territoriales determina un tratamiento presupuestal distinto, que es el establecido en el Acto Legislativo 01 de 2001 y en la Ley 715. Por ello la decisión del legislador de no incluir al personal administrativo que labora en las Secretarías de Educación no puede tacharse como contraria a los principios del sistema general de participaciones. En conclusión, la expresión censurada corresponde a la voluntad del Constituyente derivado de incluir en el sistema general de participaciones sólo al personal docente y administrativo vinculado directamente a las instituciones de educación pública de los departamentos y municipios. Así, para costear los gastos de la parte administrativa relacionada con el sector educativo de esas entidades territoriales, el constituyente derivado previó de manera transitoria, la financiación con los recursos de la Nación sólo hasta cuando haya transcurrido el período de transición determinado en el Acto Legislativo.

VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente 9 demanda en virtud del artículo 241-4 de la Carta, ya que la disposición

acusada hace parte de una ley de la república. Asunto previo. Inexistencia de cosa juzgada 2.- Esta Corte ya tuvo la oportunidad de estudiar el artículo 15 numeral 1 de la Ley 715 de 2002 acusado en la presente oportunidad. Así, la sentencia C-618 de 2002 lo declaró exequible. Sin embargo, esa misma providencia limitó el alcance de la cosa juzgada, pues la parte resolutiva señaló expresamente: “CUARTO.- Declarar exequibles los artículos 5°, numerales 5.7. y 5.18; 6° numerales 6.2.6, 6.2.10, 6.2.11., 6.2.15., 7° numerales 7.3., 7.4., 7.15.; 8° numeral 8.2.; 10° numerales 10.7., 10.8., 10.10., 10.11; 15 numeral 5.1.; 17; 21; 34; 40, parágrafos 1 y 2, y numeral 40.3.; con relación al cargo de violación del principio de unidad de materia. (subrayas no originales).” Por tanto, la cosa juzgada fue relativa, y al encontrarse ahora la Corte frente a un cargo diferente al que fue estudiado en la sentencia C-618 de 2002, procede un pronunciamiento de fondo sobre las acusaciones de la presente demanda. Problema jurídico 3.- Para el actor, la disposición acusada es inconstitucional, pues no establece, como debería hacerlo, que los empleados administrativos de las secretarías de educación deben ser financiados con los recursos

provenientes del Sistema General de Participaciones (de ahora en adelante SGP) regulado por los artículos 356 y 357 de la Constitución, tal y como fueron reformados por el Acto Legislativo 01 de 2001. Por el contrario, varios intervinientes y la Vista Fiscal argumentan que el aparte acusado es constitucional ya que desarrolla adecuadamente los mandatos superiores sobre el SGP. Finalmente, otro interviniente considera que la norma es inconstitucional, pero por una razón distinta: según su parecer, los recursos del SGP deben financiar no sólo a las instituciones educativas públicas sino también a los centros educativos y sus funcionarios. 4.- Visto lo anterior, esta demanda plantea dos problemas relacionados, a saber, si es constitucional o no que la expresión acusada no haya señalado que (i) los funcionarios de las secretarías de educación y (ii) los gastos de los centros educativos debían ser financiados con los recursos del SGP. Los cargos están entonces orientados a plantear una posible omisión legislativa relativa. Por esa razón, la Corte comenzará por recordar brevemente su doctrina sobre la omisión legislativa, para luego examinar el alcance de la libertad del Congreso en la regulación de los alcances del 10 SGP. Ese estudio permitirá entonces determinar si efectivamente existe o no la omisión inconstitucional aducida por el actor. Omisión legislativa 5.- La Corte ha considerado que si el Legislador regula una materia y excluye de forma injustificada supuestos de hecho que precisamente por no ser tenidos en cuenta tienen la virtud de afectar disposiciones constitucionales, es posible un estudio de constitucionalidad de esas

omisiones legislativas relativas. Para estos efectos, la Corte, en reiterada jurisprudencia1, ha identificado algunos criterios a partir de los cuales resulta procedente el examen de constitucionalidad de una posible omisión legislativa relativa. Así, la sentencia C-185 de 2002 afirmó al respecto: "...para efectos de proceder al examen de constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber incurrido el Congreso en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador." 6.- Como vemos, la Corte ha considerado como elementos estructurales de la omisión legislativa relativa, la existencia de una disposición que excluya de sus hipótesis o de sus consecuencias alguna situación que en principio debía estar incluida, que tal exclusión no tenga justificación

alguna y que por lo tanto la misma no supere el juicio de proporcionalidad y de razonabilidad, y por último que dicha exclusión constituya inobservancia de un mandato constitucional impuesto al legislador. Con base en esa reiterada doctrina, entra esta Corporación a analizar si la norma acusada incurrió en una omisión legislativa inconstitucional. 1Cfr. Las sentencias C-543 de 1996, C-067 de 1999, C-427 de 2000, C-1549 de 2000, y C-090 de 2002. 11 Para determinar si ello ocurrió, este Tribunal iniciará con el análisis del sentido del Acto Legislativo 01 de 2001 y la modificación del sistema de transferencias. Luego será descrito cuál es el margen de libertad de configuración del legislador en la regulación del SGP, para de esa manera poder determinar si el Congreso tenía o no la obligación de incluir a los funcionarios de las secretarías de educación y a los centros educativos en la destinación de los recursos del SGP. La participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nación, el SGP y el sentido del Acto Legislativo 01 de 2001 7.- La Constitución de 1991 es autonómica y por ello quiso fortalecer financieramente a las entidades territoriales, para que pudieran cumplir las nuevas funciones que les eran atribuidas, en desarrollo del principio de que no deben descentralizarse competencias sin la previa asignación de recursos suficientes para atenderlas (CP art. 356). Sin embargo, con el fin de evitar desequilibrios regionales, la Asamblea Constituyente mantuvo los ingresos tributarios más dinámicos en el orden nacional,

pero estableció un derecho de las entidades territoriales a participar en un componente de esos ingresos nacionales (CP art. 287). La obvia contrapartida de ese derecho de las entidades territoriales era la obligación de que un porcentaje de los ingresos corrientes fuera obligatoriamente distribuido a las entidades territoriales, ya sea por vía del situado fiscal, que correspondía a los departamentos y a los distritos, ya sea por la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. Además, los artículos 356 y 357, que regulaban estas transferencias y participaciones, establecieron un aumento anual de las mismas como porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación (de ahora en adelante ICN). 8Este diseño fue criticado porque se consideraba que generaba ineficiencia y desequilibrios fiscales, al menos por tres razones: de un lado, la separación entre situado fiscal y participación de los municipios en los ingresos corrientes había generado duplicidad de funciones entre las entidades territoriales, sin que fuera muy claro por qué determinados porcentajes de dineros iban a los departamentos y otros a los municipios. De otro lado, los criterios de distribución señalados por la misma Carta, según la cual, por ejemplo, 15% del situado fiscal (el llamado situado territorial) era repartido por partes iguales entre departamentos y distritos, fueron considerados demasiado rígidos, pues no atendían a la diversidad de poblaciones entre las distintas entidades territoriales. Y, finalmente, el sistema de cálculo del monto de las transferencias, que se basaba en un porcentaje creciente de los ICN, fue juzgado demasiado inflexible, de suerte que se le responsabilizó de ser un factor importante

en el agravamiento del déficit fiscal nacional. 9Para enfrentar esas dificultades, el Acto Legislativo 01 de 2001 12 cambió el anterior esquema en tres puntos esenciales: de un lado, creó el SGP, que reagrupa el anterior situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, con lo cual desaparece la distinción entre esos dos conceptos. A partir de esta normatividad, los municipios, distritos y departamentos participan de un mismo sistema (el SGP) y corresponde a la ley regular la distribución de esos dineros entre esas entidades territoriales, de acuerdo al reparto de competencias que la misma ley establezca para cada una de ellas. De otro lado, ese Acto Legislativo modificó la fórmula de liquidación de las transferencias, las cuales ya no estarán ligadas a los ICN del año respectivo, como la hacía la regulación precedente. La nueva normatividad establece un régimen permanente, que comenzará a regir a partir de 2008, y según el cual el incremento de esas participaciones se calculará a partir del promedio de la variación porcentual que tengan los ICN durante los cuatro años anteriores. Y prevé un régimen transitorio, para el período comprendido entre 2002 y 2008, en donde el monto de los dineros del SGP queda temporalmente desvinculado de la evolución de los ICN y dependerá esencialmente de la tasa de inflación (CP art. 257, Parágrafo transitorio 2). Finalmente, el Acto Legislativo flexibilizó la destinación de esos dineros. Así, anteriormente los recursos del situado fiscal financiaban exclusivamente la salud y la educación, mientras que la nueva

regulación, si bien mantiene que esos dineros deben ir prioritariamente a la salud y a la educación, admite que sean destinados a otros sectores. Y además, la nueva regulación constitucional flexibilizó los criterios de reparto, pues abandonó la mayoría de las fórmulas estrictas que tenía la anterior normatividad, y atribuyó a la ley la determinación y concreción de los criterios y montos de reparto. En anterior oportunidad, esta Corte ya había estudiado los objetivos y finalidades de este Acto Legislativo. Así, la sentencia C-644 de 2002 recordó que esa reforma constitucional hace parte de una serie de medidas encaminadas a solucionar el déficit público. Sus objetivos fueron devolver la dinámica a la economía; fortalecer los fiscos nacionales y regionales; corregir los excesos de gasto; desar