CC - C886-2002

Sentencia C-886/02

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad por vicios de forma INFORMACION CONTABLE DEL SECTOR PUBLICO-Depuración PROYECTO DE LEY-Cambio de contenido y adición de artículos PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Condiciones que la integran De las disposiciones (artículos 158 y 189 de la Constitución) se desprenden tres condiciones que integran el principio: en primer lugar, el legislador debe definir con precisión, desde el título mismo del proyecto, cual habrá de ser el contenido de la ley. En segundo lugar, todas las disposiciones de un proyecto de ley deben guardar una relación de conexidad entre si, bien sea temática, teleológica o sistemática. Finalmente, no resultan admisibles las modificaciones que se introduzcan a un proyecto de ley durante los debates en el Congreso y respecto de las cuales no sea posible establecer esa relación de conexidad. PROYECTO DE LEY-Admisión de diversidad de núcleos temáticos conexos materialmente/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Admisión de diversidad de núcleos temáticos conexos materialmente Sin violentar el principio de unidad de materia, un proyecto de ley admite diversidad de núcleos temáticos, siempre y cuando entre todos ellos pueda establecerse una relación de conexidad material con base en los criterios señalados. Para tal efecto, el análisis de constitucionalidad debe acudir a elementos tales como “... el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir;

el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte”. PROYECTO DE LEY-Modificaciones o adiciones no ajenas a la materia/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Modificaciones o adiciones no ajenas a la materia Si bien es posible que el curso de los debates se introduzcan modificaciones o adiciones a los proyectos, en aplicación del principio de unidad de materia, las mismas no pueden ser ajenas a la materia del proyecto. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Permisión de transparencia y coherencia del debate El principio de unidad de materia, como de manera reiterada lo ha señalado la Corte, obedece, entre otras finalidades, a las de permitir, tanto la transparencia, como la coherencia del debate. En el primer caso se trata de evitar que se aprueben como parte de una ley, normas, que se hayan introducido de manera subrepticia o sorpresiva y sobre las cuales no se ha surtido un verdadero debate. En el segundo caso se busca que la tarea legislativa se concentre en asuntos específicos definidos por el propio Congreso, de manera tal que el debate se desarrolle en torno a un hilo conductor que le de sentido y no sobre materias aisladas y carentes de conexidad.

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE

MATERIA-Criterios para la formulación de un cargo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE SANEAMIENTO DE INFORMACION CONTABLE DEL SECTOR PUBLICODisposiciones de contenido tributario con destino a particulares y de carácter permanente PROYECTO DE LEY-Materias subyacentes PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Extremos de materia subyacentes sin relación de conexidad temática, teleológica o sistemática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Debate aislado de distintos contenidos temáticos

Referencia: expediente D-3994

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 12, 13, 14, 15,16, 18 y 20 de la Ley 716 de 2001.

Demandantes: María Claudia Ortíz Valero

Paulina Restrepo Londoño

Magistrado Ponente:

Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil dos (2002) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

2 Las ciudadanas María Claudia Ortíz Valero y Paulina Restrepo Londoño, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 12, 13, 14, 15, 16, 18 y 20 de la Ley 716 de 2001.

La Corte, mediante Auto de abril dieciocho (18) de 2002, proferido por el Despacho del Magistrado Sustanciador, admitió la demanda, ordenó las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, dispuso fijar en lista el negocio en la Secretaría Genera de la Corte Constitucional para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para lo de su competencia. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación, se transcriben los textos de las disposiciones acusadas, conforme a la publicación en el Diario Oficial N° 44.661 de diciembre 29 de 2001.

Ley 716 de 2001 Por el cual se expiden normas para el saneamiento de la información contable en el sector público y se dictan disposiciones en materia tributaria y otras disposiciones “Artículo 12. Modificase el artículo 499 del Estatuto Tributario, el cual quedará así: Artículo 499. Régimen simplificado para comerciantes minoristas. Para todos los efectos del Impuesto sobre las Ventas, IVA, deben inscribirse en el régimen simplificado las personas naturales comerciantes minoristas o detallistas cuyas ventas estén gravadas, cuando hayan obtenido en el año inmediatamente anterior ingresos brutos provenientes de su actividad comercial por un valor inferior a los cuatrocientos (400) salarios mínimos legales mensuales vigentes y tengan un

establecimiento de comercio, oficina, sede, local o negocio donde ejerzan su actividad.” Artículo 13. Se incluye un artículo nuevo al estatuto tributario así: Artículo 499-1. Régimen simplificado para prestadores de servicios. Para todos los efectos del Impuesto sobre las Ventas, Iva, deben inscribirse en el régimen simplificado las personas naturales que presten servicios gravados, cuando hayan obtenido en el año inmediatamente anterior ingresos brutos provenientes de su actividad por un valor inferior a doscientos sesenta y siete (267) salarios mínimos legales mensuales vigentes y tengan un establecimiento de comercio, oficina, sede, local o negocio donde ejerzan su actividad. 3 Parágrafo. Los profesionales independientes, que realicen operaciones excluidos del impuesto sobre las ventas, deben cumplir con las obligaciones formales previstas en el artículo 506 del Estatuto Tributario. Artículo 14. Se adiciona un parágrafo transitorio al artículo 505 del Estatuto Tributario, en los siguientes términos: Parágrafo transitorio. Los responsables del Impuestos sobre las Ventas que durante el año 2001 se hayan inscrito como pertenecientes al régimen común, y hayan obtenido durante dicho año ingresos brutos provenientes de su actividad por un valor inferior a los previstos en los artículos 499 y 499-1 del Estatuto Tributario, podrán solicitar antes del 31 de marzo del año 2002 a la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de su jurisdicción, su reclasificación al régimen simplificado, sin perjuicio de la facultad que tienen las autoridades tributarias de hacer las comprobaciones pertinentes. Una vez

presentada la solicitud, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, tendrá seis (6) meses para reclasificar al contribuyente si a ello hubiere lugar. Si transcurrido este término no se ha proferido el acto administrativo pertinente operará el silencio administrativo positivo. Artículo 15. Adicionase el artículo 618-1 del Estatuto Tributario con el siguiente parágrafo transitorio: Parágrafo transitorio. Hasta el 31 de diciembre del año 2002, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá realizar rifas, sorteos o concursos dirigidos a los responsables del régimen simplificado, que durante los años 2001 y 2002 cumplan con las obligaciones legalmente previstas para dicho régimen. El procedimiento para la realización de estos concursos, rifas o sorteos se sujetará a los previsto en el presente artículo. Artículo 16. Adicionase el artículo 555-1 del Estatuto Tributario con los siguientes incisos y un parágrafo transitorio. Las cámaras de comercio, una vez asignada la matrícula mercantil, deberán solicitar a más tardar dentro de los dos (2) días calendario siguientes la expedición del Número de Identificación Tributaria, NIT, del matriculado a la Administración de Impuestos Nacionales competente, con el fin de incorporar, para todos los efectos legales, dicha identificación a la matrícula mercantil. En las certificaciones de existencia y representación y en los certificados de matrícula siempre se indicará el número de identificación tributaria. El incumplimiento de esta obligación por parte de las cámaras de comercio acarreará la sanción prevista en el artículo 651 del Estatuto Tributario.

Las personas no obligadas a inscribirse en el registro mercantil, y que de acuerdo con la ley tributaria tengan obligaciones con la Administración de Impuestos Nacionales de su jurisdicción, deberán tramitar su inscripción en el Registro 4 Unico Tributario (RUT) y obtener su Número de Identificación Tributaria (NIT) ante la respectiva Administración Tributaria. La Dirección de Impuestos y Aduanas nacionales podrá celebrar convenios con las cámaras de comercio con el fin de asignar a través de medios electrónicos el Número de Identificación Tributaria (NIT). Parágrafo transitorio. Dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la presente ley, todas las personas actualmente inscritas en el registro mercantil, deberán informar a la cámara de comercio donde se encuentren inscritas el número de identificación tributaria (NIT) que le haya asignado la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. El incumplimiento de esta obligación da lugar a la imposición de la sanción prevista en el artículo 37 del Código de Comercio. Artículo 18. Modifíquese el parágrafo 2° del artículo 424 del estatuto Tributario, el cual quedará así: Parágrafo 2°. Las materias primas químicas con destino a la producción de medicamentos de las posiciones 29.36, 29.41, 30.01, 30.04 y 30.06, así como las materias primas químicas de los plaguicidas e insecticidas de la partida 38-08 quedarán excluidas del IVA. Artículo 20. Adiciónase un parágrafo al artículo 147 del Estatuto Tributario, el

cual quedará así: Parágrafo 2°. En casos especiales el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá autorizar a las sociedades la compensación de las pérdidas fiscales sufridas en cualquier año o periodo gravable, con las rentas líquidas que obtuvieren dentro de los siete periodos gravables siguientes, en ningún caso, serán deducibles las pérdidas originadas en la venta de activos fijos, a los que se les amplía el plazo por dos años. Las pérdidas de las sociedades además de no ser trasladables a los socios, tampoco lo serán respecto de las sociedades absorbentes o de las que resulten de una fusión cuando la actividad generadora de renta de la sociedad absorbida o fusionada sea distinto. En todo caso para que las pérdidas, sean admitidas tendrán que cumplir con todos los requisitos legales y en particular con la condición de tener relación de causalidad con la actividad productora de rentas. En todos los casos en que la Administración de Impuestos Nacionales encuentre indicios sobre la improcedencia de las pérdidas fiscales declaradas o compensadas por el contribuyente, el término de firmeza de las declaraciones de rentas correspondientes a los años gravables en que se originen y compensen las pérdidas, será de cinco años siempre y cuando se compruebe la improcedencia.

III. LA DEMANDA

1. Normas constitucionales que se consideran infringidas

5 Consideran las demandantes que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 154, inciso 4°, 158, 161 y 363 de la Constitución Política.

2. Fundamentos de la demanda 2.1. Cargo por violación del artículo 154, inciso 4º de la Constitución

El artículo 154, inciso 4º Superior, establece que el debate de las normas tributarias, independientemente de que impongan o no un tributo, debe ser iniciado en la Cámara de Representantes. Señalan las demandantes que esta regla de procedimiento se consagra expresamente sobre “las normas relativas a tributos” y no exclusivamente sobre normas que imponen tributos. En virtud, de lo anterior, resaltan las actoras que las normas acusadas de la Ley 716 de 2001, cuyo contenido es tributario, nunca fueron discutidas en los debates que se surtieron ante la Cámara de Representantes. En el presente caso, advierten, los artículos 12, 13, 14, 15 y 16 fueron incluidos por los ponentes para el primer debate en comisión del Senado de la República, mientras que los artículos 18 y 20 fueron introducidos durante la discusión en la plenaria del Senado. Consideran que, como consecuencia de haber sido incluidas estas normas por parte del Senado, se desconoció la regla constitucional de procedimiento legislativo y, por consiguiente el principio de imposición tributaria basado en la representación democrática. 2.2. Cargo por violación de los artículos 161 y 158 En concepto de las demandantes, el texto aprobado en la Plenaria del Senado no era susceptible de análisis de aprobación por la Comisión Accidental de Conciliación, por no cumplir con uno de los requisitos legales que han sido reconocidos jurisprudencialmente para que ella pueda entrar a conciliar entre textos divergentes. En el caso específico, se trata de aquél que establece que las Comisiones

Accidentales de Conciliación únicamente pueden entrar a operar cuando, a través de las modificaciones, no se haya alterado sustancialmente el contenido del proyecto o se haya cambiado de finalidad. En relación con la competencia de las Comisiones de Conciliación, afirman, siguiendo los criterios expuestos por la Corte en la Sentencia C-198-2001, que la misma es “restringida por la Constitución y debe entenderse que su facultad está determinada por la naturaleza de las modificaciones que se le hayan introducido al proyecto y que surjan como discrepancias entre los proyectos adoptados en las sesiones plenarias de ambas cámaras, sin desconocer los principios de identidad y consecutividad.” Afirman que los artículos demandados, además de violar la unidad de materia consagrada en el artículo 158 de la Carta (cargo que se explica en el siguiente numeral), no podían ser discutidos por la Comisión Accidental de Conciliación, 6 porque no guardan relación alguna con la temática del proyecto de ley, vulnerando igualmente el artículo 161 Superior. Concluyen que la carencia de los debates en las Comisiones Constitucionales Permanentes y en la plenaria de cada Cámara, no podía ser reemplazada por la labor de las Comisiones Accidentales de Conciliación, toda vez se trataba de temas de índole tributario. 2.3. Cargo por violación del artículo 158 A partir de la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, las demandantes con el fin de determinar que los artículos demandados violan el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 Superior, analizan tres aspectos, a saber: a) el Objeto de la ley demandada, b) las disposiciones que se considera no tienen

coherencia racional con la materia de la norma en cuestión y c) las razones por las cuales se considera que no existe relación entre la materia de la ley y las disposiciones demandadas. En relación con el objeto de la ley demandada, señalan que de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 716 de 2001, con el contenido de la ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 085 de 2000 Cámara, y con el contenido de las ponencias para primero y segundo debate al Proyecto de Ley 147 de 2001 Senado, se puede concluir que el “núcleo temático de la ley 716 de 2001 es, indudablemente, de índole contable y tiene como fin que los estados financieros de las entidades públicas, destinatarias de la norma (art. 2 de la Ley 716 de 2001) reflejen la existencia y la realidad de las cifras de las cuentas respectivas.” Respecto del segundo aspecto, señalan que los artículos demandados “modifican o adicionan artículos al Estatuto Tributario relacionados con el régimen simplificado de los contribuyentes del IVA, las rifas y sorteos que podrá realizar la DIAN, con las Cámaras de Comercio y su obligación de incorporar el NIT, se excluyen unos bienes del IVA y se autoriza al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales para que autorice a las sociedades la compensación por pérdidas fiscales en relación con el impuesto de renta.” En lo atinente a las razones por las cuales se considera que la materia de la norma y las disposiciones demandadas no guardan relación, resaltan que para la Corte Constitucional, según la Sentencia C-992 de 2001, “[l]a unidad de materia debe

apreciarse desde una doble perspectiva: por un lado, todo proyecto de ley, considerado en su conjunto, debe referirse a una misma materia; por otro, todas las disposiciones que resulten aprobadas en el trámite de un proyecto de ley, deben guardar relación de conexidad con la materia del mismo.” Señalan que de acuerdo con la línea jurisprudencial desarrollada por la Corte, se identifican diferentes tipos de relaciones que deben tener las disposiciones de las normas para que tengan coherencia interna entre sí, las cuales son: “la conexidad entre las materias que se regulan -conexidad temática-, correspondencia entre las causas o los efectos de las materias que integran la ley -conexidad causal o teleológica, respectivamente-, o a las razones de técnica o estrategia legislativa que 7 le recomiendan al legislador tratar ciertos temas de determinada forma dentro del sistema jurídico -conexidad sistemática-.” En relación con la conexidad temática, señalan las ciudadanas, que las disposiciones demandadas y la ley a la cual pertenecen no guardan una relación temática entre ellas, “debido a que las primeras se refiere a temas de índole tributario mientras que el objeto de la ley, como ya fue demostrado, se refiere a temas contables.”. En efecto, señalan, existen diferencias entre una norma de carácter contable y una disposición fiscal, porque si bien es cierto que el derecho tributario guarda una especial relación con la contabilidad, no puede afirmarse que por medio de una ley que pretende lograr un saneamiento en los estados financieros de las entidades públicas -mejorando la información contable que poseense

puedan incluir normas que afectan a los contribuyentes en relación con la forma en que deben tributar. Señalan que los términos correspondientes al régimen simplificado del IVA (arts. 12, 13 y 14 de la Ley 716 de 2001) y a las obligaciones de las cámaras de comercio (art. 16), no guardan una relación temática con las demás disposiciones no demandadas de la ley, toda vez que, como quedó señalado, éstas pretenden la depuración de la contabilidad de las entidades estatales, no de los contribuyentes. Respecto de los artículos 15 y 16 de la Ley 716 de 2001, afirman que carecen de un contenido relacionado con la obtención o mejoramiento de información contable, luego son ajenos al tema desarrollado por la ley. Adicionalmente, agregan, que las medidas consagradas en la Ley 716 de 2001 deben encaminarse sobre los estados financieros existentes de las entidades destinatarias de la norma determinadas en el artículo 2°, no sobre la contabilidad futura como lo establecen las normas demandadas. Concluyen, “que el hecho de que en el título de la ley se haya introducido la frase “y se dictan disposiciones tributarias”, no subsana la violación al principio de unidad de materia, como lo ha reiterado la jurisprudencia de la Corte Constitucional”, y al respecto transcriben apartes de la Sentencia C-531 de 1995. Respecto de la conexidad causal o teleológica, señalan que para el objetivo que busca la Ley 716 de 2001, “la reforma contable de las entidades públicas se hace con el fin de contar con una mejor y veraz información.” Y las normas demandadas, por el contrario, agregan, “ tienen la finalidad de fomentar el pago de los tributos

(arts. 15, 18 y 20) y mejorar el control fiscal sobre los contribuyentes (arts. 12, 13, 14 y 16) para efectos de un mayor recaudo; su finalidad, en últimas, es engrosar el tesoro público.” Anotan las demandantes que resulta de suma importancia desde la perspectiva de la unidad de materia determinar cuales son los destinatarios de la ley, esto es, los sujetos sobre los cual se busca que se surtan los efectos de la norma, y que en este caso se tiene que los destinatarios, según el artículo 2° de la Ley 716 de 2001, son las entidades públicas, mientras que las normas acusadas son directamente aplicables sobre los contribuyentes y las cámaras de comercio. 8 Al hacer un análisis en torno a la conexidad sistemática, observan las demandantes que “... las disposiciones demandadas no constituyen complementos sustanciales de la materia dominante de la ley, por lo tanto, no es posible entonces argumentar que por estrategia legislativa es recomendable tratar diferentes aspectos que tienen tan solo un lejano efecto común en una misma ley.” 2.4. Cargo por violación del artículo 363 Señalan que en materia tributaria la doctrina ha señalado que el tratamiento general y uniforme se deriva de la equidad cualitativa, mientras que en la equidad cuantitativa el fundamento de las imposiciones se basa en la capacidad contributiva de los sujetos pasivos. Señalan que la Corte a través de su jurisprudencia, ha determinado que “el único criterio constitucionalmente válido para hacer una distinción entre contribuyentes es su capacidad contributiva, la cual debe ser determinada según parámetros expresamente establecidos por el legislador en atención al principio de legalidad, es

necesaria entonces una regulación, como ya lo ha reconocido la Corte, que con base en criterios proporcionales a las diferentes situaciones en que se encuentren los sujetos pasivos del tributo establezcan un equilibrio entre los contribuyentes.” De conformidad con lo anterior, consideran que el parágrafo 2 del artículo 20 de la Ley 716 de 2001, “[a]l dotar al Director de la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales de la autoridad para decidir si concede o no el beneficio de la compensación de las pérdidas fiscales por dos años o más a lo inicialmente establecido dentro del artículo 147 del Estatuto Tributario (cinco años) a ciertas empresas, según su criterio, y no que de acuerdo con un criterio legal razonable y proporcional se hagan acreedoras a la extensión de dicho término de compensación de las pérdidas, se está contrariando el principio de equidad por dos razones principalmente.”, la primera tiene que ver, aducen, con el desconocimiento de la necesidad legal de una regulación como lo expresó la Corte en materia de igualdad, en la Sentencia C-094/93 y la segunda porque se está desconociendo que la única diferenciación que el legislador está llamado a hacer entre los contribuyentes es exclusivamente según su capacidad contributiva. Concluyen al respecto que “dotar a una autoridad de la posibilidad de decidir si concede o no un beneficio tributario, es dejar la puerta abierta a que la decisión no se fundamente en criterios materiales, objetivos, ciertos, y conocidos de antemano por los contribuyentes, lo cual sería la aplicación correcta del principio de equidad, sino que por el contrario se base en criterios de política fiscal que responderían a la

función de recaudo de la entidad cuyos intereses son definidos por dicha autoridad.”

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito público La ciudadana Flori Elena Fierro Manzano presentó escrito de intervención representando al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el cual solicita que 9 las disposiciones acusadas se declaren exequibles, con base en las siguientes consideraciones: - No existe violación del inciso 4 del artículo 154 Superior porque la Constitución y las Leyes 3 y 5 de 1992 consagran preceptos que permiten una flexibilidad razonable en la designación de la Comisión que apruebe en primer debate los proyectos de ley. Afirma que “El tema y la finalidad de la ley debe ser criterio que determine, la comisión permanente a la que se remita el proyecto para su trámite en primer debate.”. Sobre el particular señala apartes de las Sentencias C-353 de 1995 y C-792 de 2000.

Agrega que la distribución de los proyectos en las comisiones permanentes para aprobación en primer debate dependerá de la materia dominante en cada caso, donde es posible que un mismo proyecto contenga temas directa o indirectamente asignados a otras comisiones pero que sean conexos entre sí. Señala que “El criterio de especialidad empleado por la Ley 3 de 1992 para señalar las materias que conocen las comisiones constitucionales permanentes debe aplicarse según el contenido específico y la finalidad de cada proyecto de ley. En caso de duda razonable, el presidente de la Cámara en donde se haya radicado el proyecto hará uso de la facultad consagrada en el parágrafo 2, artículo 2 de la Ley 3 de 1992, y

según su criterio, lo enviará a la comisión competente.” Respecto de la revisión de la ley demandada afirma que el criterio dominante es económico, toda vez que en ella se expiden normas para el saneamiento de la información contable en el sector público y que no obstante, en la ley se hayan introducido normas en materia tributaria, estas no constituyen la finalidad exclusiva de ésta. Concluye que se justifica la competencia de asuntos económicos del Congreso para debatir estas propuestas de acuerdo con el artículo 347 Constitucional “que contempla el estudio de proyectos de rentas adicionales para financiar los gastos previstos en el Presupuesto General de la República por parte de las comisiones que estudian el proyecto de Ley anual de presupuesto, por mandato del artículo 3 de la Ley 3 de 1992.” - En su concepto no existe violación del artículo 161 de la Constitución porque las normas en materia tributaria, guardan relación con la materia propuesta y debatida. Afirma que de conformidad con la Carta, no es necesario que un proyecto de ley sea el mismo en las diferentes instancias del trámite legislativo, toda vez que se admite la posibilidad de que en las plenarias de las Cámaras se puedan introducir modificaciones a un proyecto siempre que se guarde relación con la materia propuesta y debatida. Agrega que en caso de existir discrepancias entre lo aprobado por una y otra Cámara, el artículo 161 Superior, habilita a las comisiones accidentales para preparar el texto unificado, por medio del cual se superen las diferencias y sea posteriormente aprobado por las plenarias de cada Cámara, con el fin de brindarle unidad normativa al proyecto.

10 -A su juicio, no es posible tenerse como materia extraña a la ley tributaria, la contable, toda vez que las materias de estas disposiciones es concordante entre sí. Además, agrega, la misma jurisprudencia constitucional ha señalado que para establecer si hay unidad de materia en un determinado cuerpo legal no es suficiente la identificación meramente formal acerca del asunto tratado sino que es menester establecer si entre ellos existe una concatenación sustancial “en cuya virtud el legislador los integre sistemáticamente excluyendo aquellos que no guardan relación alguna con la cuestión predominante dentro del conjunto normativo.” Concluye que si bien la norma demandada puede tener connotaciones que tocan otras materias, ello no es obstáculo para que sea declarada exequible, toda vez que corresponde a la materia económica señalada en la ley. Dice que no se explica como una disposición que toque varias ramas del derecho, sea ubicada en una sola de ellas para negarle su concordancia con otros temas como acontece en este caso.

2. Intervención ciudadana 2.1. El ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo, intervino para solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad condicionada del artículo 18 de la Ley 716 de 2001.

En primer lugar, advierte que el artículo 18 acusado, no infringe el artículo 154, inciso 4 Superior, porque a su juicio la formalidad allí prevista no implica que se restrinja la participación democrática al punto de no permitir que el proyecto tenga modificaciones o adiciones como cualquier otro proyecto. Por el contrario, afirma “ la formalidad es clara al determinar el inicio del trámite de los relativos a

tributos en la Cámara de Representantes es solo eso, una formalidad para iniciar el debate democrático, no la participación de los H. Senadores dentro del mismo para presentar modificaciones.” Señala que las modificaciones surtidas en el Senado fueron aprobadas en Comisión Accidental de Conciliación, las cuales en su concepto permanecen ligadas al objeto y al contenido del proyecto, tal y como se observa en el articulado y se expone en las respectivas ponencias del H. Senado. Afirma en relación con el artículo 18 acusado que dada la importancia que comporta la exención del gravamen del IVA sobre los medicamentos, “merece estar en el ordenamiento, pero en tanto infringe el derecho a la igualdad al dar un tratamiento diferencial a dos hipótesis iguales, como son las materias químicas y las no químicas, debe condicionarse la constitucionalidad de la norma a que se entiendan excluidas del gravamen las materias primas no químicas, en tanto como se ha señalado, no existe razón alguna para privilegiar las primeras frente a las segundas.” 11 Agrega que al omitir excluir del gravamen del I