CC-C894-1999

Sentencia C-894/99

RESERVA DE LEY ORGANICA-No constituye vicio de forma que caduca La vulneración de la reserva de ley orgánica no constituye un vicio de forma de aquellos que caducan, según el artículo 242-3 de la Carta, al año de haber sido publicada la correspondiente ley. Por el contrario, este tipo de vicios se originan en una transgresión de las normas constitucionales sobre competencia de los distintos órganos del Estado y, en esa medida, adquieren el carácter de falta material o sustantiva. RESERVA DE LEY ORGANICA-Leyes que tienen esta categoría Las leyes orgánicas tienen ciertas características que, de alguna manera, les confieren una jerarquía superior a las que ostentan las leyes ordinarias. Ciertamente, aquel tipo de leyes condicionan tanto el procedimiento como el contenido de las leyes ordinarias y, por lo tanto, se convierten en patrón de constitucionalidad de éstas. Dado su rango cuasi-constitucional, este tipo de ley constituye una excepción al proceso político legislativo y un límite al principio democrático. En consecuencia, la Corte ha considerado que sólo pueden ostentar dicha categoría, las leyes mencionadas en el artículo 151 de la Carta, es decir, aquellas que “sirven para proteger la integridad de procesos que se han considerado - por el constituyente - de importancia capital, como son los de planeación, presupuesto, ordenamiento territorial y su distribución de competencias, funcionamiento del Congreso y de cada una de las Cámaras. RESERVA DE LEY ORGANICA-Decisión en caso de duda En el evento en el que el juez constitucional se enfrente al estudio de una

ley ordinaria que ha sido demandada por vulneración de la reserva de ley orgánica, y siempre que los criterios hermenéuticos existentes resulten insuficientes para definir si la materia regulada por ésta se encuentra reservada al legislador orgánico, la duda debe resolverse a favor de la opción adoptada por el legislador ordinario y, por lo tanto, la norma deberá ser declarada exequible respecto del cargo en mención. RESERVA DE LEY ORGANICA-Reparto de funciones y competencias intergubernamentales La reglamentación específica de competencias conferidas a las entidades territoriales por la propia Constitución queda librada al legislador ordinario. La ley ordinaria puede irrumpir en el campo de la asignación de competencias intergubernamentales en aquellos casos en los cuales el legislador orgánico haya limitado su intervención a la definición de criterios y parámetros generales que guíen la labor del legislador ordinario. No implica que el legislador orgánico no pueda fijar reglas muy estrictas a las cuales deba someterse la legislación ordinaria para efectos de definir el sistema de las finanzas intergubernamentales. Por el contrario, dado que es este un factor importante en el proceso de descentralización auspiciado por la Constitución, resultaría altamente deseable que los procedimientos que gobiernen el régimen territorial, particularmente en cuanto se refiere al régimen de finanzas públicas de las entidades territoriales, encuentren una resistencia reforzada frente a las decisiones políticas coyunturales del nivel central. SOBRETASA A LOS COMBUSTIBLES-Regulación por el legislador El artículo 362 de la Constitución, en armonía con lo dispuesto por los

artículos 150-12, 300-4 y 313-4 de la Carta, inhibe al legislador para apropiarse o trasladar a la Nación las rentas efectivamente causadas a favor de una entidad territorial. Sin embargo, nada obsta para que la ley reforme el régimen tributario preexistente, derogando o modificando los elementos de un tributo. La decisión del legislador que impugna el actor consiste esencialmente en restringir el hecho gravable de la sobretasa a la gasolina, a la gasolina motor extra y corriente y, además, excluir la posibilidad de gravar, a favor de las entidades territoriales, el consumo del ACPM. Sin embargo, esta determinación no se encuentra contenida en la Ley 488 de 1998, sino en el artículo 259 de la Ley 223 de 1995, el cual fue declarado exequible en la Sentencia C-486 de 1996. PRINCIPIO DE SUFICIENCIA HACENDISTICA La Constitución no señala explícitamente la obligación de aplicar el principio de suficiencia hacendística a otras facetas de las finanzas intergubernamentales distintas del situado fiscal. En este sentido se manifestó la Corte en la sentencia 471 de 1995, al señalar que lo dispuesto en el artículo 356 se refería exclusivamente al llamado situado fiscal, y en consecuencia, no podía aplicarse a la regulación de materias diversas a las relacionadas con dicha transferencia de recursos y competencias. En cualquier caso, el control constitucional respecto de principios como el de suficiencia hacendística o el de equidad fiscal, sólo puede operar sobre la base de una disposición legal abiertamente irracional que, de manera evidente y desproporcionada, quebrante el equilibrio financiero de las

entidades territoriales hasta el punto de que resulte evidente que sin los mencionados recursos las entidades no tendrían opción distinta que la de renunciar al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales básicas. Es pues un control extremo, para casos límite, en los que la carga de la prueba corresponde a las entidades territoriales afectadas. De no ser así, el juez constitucional tendría que entrar a realizar complicados análisis financieros, teniendo en cuenta variables técnicas como la mayor o menor elasticidad de las rentas o la eficiencia de las entidades para cumplir con sus responsabilidades. A todas luces, esta es una tarea que supera las competencias de la Corte Constitucional. PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN MATERIA TRIBUTARIA Las normas que se analizan no aparejan una intervención de la Nación en asuntos propios de las entidades territoriales y, en consecuencia, no pueden ser evaluadas a partir del principio de subsidiariedad. En efecto, en el presente caso, el legislador, en ejercicio de competencias propias, modifica el régimen legal de un tributo, según consideraciones de política fiscal que no puede esta Corte entrar a valorar. De esta manera, no puede sostenerse que el legislador haya suplantado a los órganos políticos territoriales en la adopción de una decisión propia, pues dicha determinación es fruto de las competencias tributarias que la Constitución le atribuye.

Referencia: Expediente D-2357

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998, "Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras

disposiciones fiscales de las entidades territoriales"

Actor: Marcela Tamayo Arango

Magistrado Ponente:

Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., noviembre diez (10) de mil novecientos noventa y nueve (1999). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES El Congreso de la República expidió la Ley 488 de 1998, "Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales", la cual fue publicada en el Diario Oficial N° 43.460 de diciembre 28 de 1998.

La ciudadana Marcela Tamayo Arango demandó los artículos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998 por considerarlos violatorios de los artículos 151, 209, 287, 356 y 362 de la Constitución Política. Mediante auto fechado el 25 de febrero de 1999, el magistrado sustanciador solicitó al Instituto Colombiano de Derecho Tributario que manifestara si la sobretasa a la gasolina contemplada en las Leyes 86 de 1989 y 105 de 1993 y en el artículo 156 del Decreto 1421 de 1993, constituye un impuesto de propiedad de los municipios o un tributo cedido por la Nación a los entes locales. A través de escrito calendado el 9 de junio de 1999, el Jefe de la División

Jurídica de la Cámara de Representantes sustentó la constitucionalidad de las disposiciones demandadas. La representante judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de memorial fechado el 17 de junio de 1999, solicitó la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas. Por medio de escrito calendado el 16 de junio de 1999, el apoderado del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá defendió la constitucionalidad de las disposiciones demandadas. Mediante memorial fechado el 17 de junio de 1999, el representante legal de la Federación Colombiana de Municipios coadyuvó las pretensiones de la demandante. El Procurador General de la Nación, mediante concepto fechado el 2 de agosto de 1999, solicitó a la Corte declarar exequibles los apartes acusados de los artículos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998.

II. NORMAS DEMANDADAS

LEY NUMERO 488 DE 1998

(Diciembre 24) "Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales" El Congreso de Colombia,

DECRETA: (…) Artículo 117.- Sobretasa a la gasolina motor y al ACPM.

Autorízase a los municipios, distritos y departamentos, para adoptar la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, en las condiciones establecidas en la presente ley. Créase como contribución nacional la sobretasa al ACPM. La sobretasa al ACPM será del seis por ciento (6%). Será cobrada por la Nación y distribuida en un cincuenta por ciento (50%)

para el mantenimiento de la red vial nacional y otro cincuenta por ciento (50%) para los departamentos incluido el Distrito Capital con destino al mantenimiento de la red vial. La base gravable, el hecho generador, la declaración, el pago, la causación y los otros aspectos técnicos serán iguales a los de la sobretasa de la gasolina. (…) Artículo 122. Tarifa municipal y distrital. El concejo municipal o distrital, dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de esta ley, fijará la tarifa de la sobretasa a la gasolina motor extra o corriente aplicable en su jurisdicción, la cual no podrá ser inferior al catorce por ciento (14%) ni superior al quince por ciento (15%). Artículo 123. Tarifa departamental. La asamblea departamental, fijará la tarifa de la sobretasa a la gasolina motor extra o corriente aplicable en su jurisdicción, la cual no podrá ser inferior al cuatro por ciento (4%) ni superior al cinco por ciento (5%). Parágrafo. Para los fines de este artículo, el departamento de Cundinamarca no incluye al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. La tarifa aplicable a la sobretasa a la gasolina motor extra o corriente en el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, podrá continuar siendo hasta del veinte por ciento (20%). (…) Artículo 128.- Sobretasa nacional. Establécese una sobretasa nacional del veinte por ciento (20%) sobre el precio al público de la gasolina motor extra o corriente y del seis por ciento (6%) sobre el precio del ACPM. Esta sobretasa nacional se cobrará

únicamente en los municipios, distritos o departamentos, donde no se haya adoptado la sobretasa municipal, distrital o departamental, según el caso, o cuando la sumatoria de las sobretasas adoptadas para la gasolina motor extra o corriente fuere inferior al veinte por ciento (20%). Para la sobretasa a la gasolina motor extra o corriente, la sobretasa nacional será igual a la diferencia entre la tarifa del veinte por ciento (20%) y la sumatoria de las tarifas adoptadas por el respectivo concejo y asamblea, según el caso. En ningún caso, la suma de las sobretasas sobre la gasolina motor extra o corriente, podrá ser superior al veinte por ciento (20%) del valor de referencia de dicha gasolina. (…) Artículo 134.- Factoring y titularización. Las entidades territoriales podrán desarrollar operaciones de factoring, es decir, de venta con descuento de la cartera en firme y vencida y de titularización de la cartera, a entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria en las mismas condiciones económicas, jurídicas y financieras que operan en el mercado para las personas de derecho privado. La contratación se hará de acuerdo con la Ley 80 de 1993 y su destino será exclusivamente el saneamiento fiscal de las entidades territoriales.

III. LA DEMANDA En primer lugar, la actora manifiesta que las normas demandadas vulneran el artículo 151 de la Constitución Política, en el cual se consagra la reserva de ley orgánica. Señala que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en materia de organización territorial del Estado, las leyes orgánicas deben ocuparse de (1) definir las condiciones y requisitos de

existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas; (2) establecer el régimen jurídico básico de las entidades territoriales y los mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial; y (3) fijar el reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales y asignar las competencias normativas y no normativas a estas últimas. A su juicio, los artículos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998 establecen un reparto competencial entre la Nación y las entidades territoriales, motivo por el cual se inscriben dentro del ámbito regulatorio de la ley orgánica. Sobre esta cuestión, estima que "[a]utorizar a las entidades territoriales para adoptar un impuesto, señalando que si ellas no lo hacen el impuesto tendrá carácter nacional, es sin duda una tarea de reparto de competencias, vedada por tanto al legislador ordinario". Por otra parte, la demandante afirma que las disposiciones acusadas violan los artículos 209, 287, 356 y 362 del Estatuto Superior, pues trasladan a la Nación un impuesto de carácter municipal. Para fundar su aserto asevera que, aunque el artículo 362 de la Carta Política no inhibe al legislador para ocuparse de asuntos relativos a tributos territoriales, éstas se encuentran limitadas (1) por la reserva de ley orgánica y (2) por la prohibición de convertir impuestos territoriales en impuestos nacionales. Con base en lo anterior, indica que el artículo 29 de la Ley 105 de 1993 autorizó a los municipios y a los distritos para establecer una sobretasa máxima del 20% al precio del combustible automotor, con destino al mantenimiento y

construcción de vías públicas y la financiación de proyectos de transporte masivo, todo lo cual fue desconocido por las normas demandadas. A este respecto, asegura que el artículo 117 de Ley 488 de 1998 creó como contribución nacional la sobretasa al ACPM, con desconocimiento de que "la Ley 105 había autorizado a los municipios para establecer la sobretasa al 'combustible automotor', y es evidente que el ACPM está comprendido dentro del concepto de 'combustible automotor'". Así mismo, manifiesta que "el artículo 128 [de la Ley 448 de 1998] hace expresa mención de que la sobretasa a la gasolina no será más un tributo del orden municipal, sino del orden nacional. No se diga que está limitada a aquellos municipios que no la han establecido, pues debe recordarse que la Ley 105 autorizó un máximo del 20% tanto para gasolinas como para ACPM, y que una gran mayoría de municipios la habían fijado en ese tope al expedirse la ley cuestionada; mientras que la Ley 488 la reduce a un 15% como máximo para los municipios, en tanto que despoja por completo de la sobretasa al ACPM, que en lo sucesivo se repartirá entre la Nación y los departamentos". Para concluir señala que "si es verdad que la ley puede modificar o incluso eliminar tributos municipales, en todo caso el texto constitucional es expreso y categórico en la proscripción para la Nación de apropiarse de tributos municipales, y eso es precisamente lo que aquí se está haciendo". Por último, la actora expresa que los artículos 117, 122, 123, 128 y 134 de

la Ley 488 de 1998 son contrarios al "principio de equilibrio recursoscompetencias" o de "suficiencia hacendística", consagrado en el artículo 356 de la Constitución Política. Según este principio "no se podrán descentralizar responsabilidades sin que previamente se hayan descentralizado los recursos fiscales suficientes para atenderlas" o, entendido a contrario sensu, significa que no es lícito "sustraer recursos ya asignados sin que previa o simultáneamente se hayan también sustraído las responsabilidades correspondientes". Opina que la violación al anotado principio se configura cuando las normas acusadas despojan a los municipios de la cuarta parte de los ingresos provenientes de la sobretasa sobre la gasolina (al reducirla del 20% al 15%) y de la integridad de la sobretasa sobre el ACPM sin que, a un mismo tiempo, los liberen de una parte equivalente de las responsabilidades que les corresponde cumplir o los compensen con una renta similar. Señala que, incluso en el caso de que los municipios hubiesen sido liberados de algunas de sus responsabilidades, las disposiciones demandadas serían igualmente inconstitucionales por violar el principio de subsidiariedad, entendido éste "como que la entidad superior no puede suplantar a la inferior sino hacer todo por habilitarla para que ella misma sea capaz de atender un servicio determinado".

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención de la Cámara de Representantes El Jefe de la División Jurídica de la Cámara de Representantes manifiesta que, conforme a lo establecido en el artículo 150-12 de la Carta Política, corresponde al Congreso de la República "establecer los tributos sin

condición alguna, más allá de la misma Constitución o la ley que lo ate". Agrega que "no obstante, la Constitución (…) concedió cierta autonomía a las entidades territoriales en lo concerniente con los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones". Sobre el alcance del principio de autonomía territorial, precisa que éste "debe ser entendido en el contexto nacional, es decir, limitado por la forma de Estado que nos rige. (…). Esto implica que existe una jerarquía definida que vincula a las entidades territoriales con el Gobierno central sometiéndolas a éste en pos de la unidad". En relación con los cargos de inconstitucionalidad formulados por la demandante contra los artículos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998, el interviniente asevera que "es innegable que la autonomía fiscal de las entidades territoriales está supeditada al marco que determinen la Constitución y las leyes, por eso no es pertinente alegar la violación de la autonomía fiscal cuando la ley está autorizada para delimitarla. Lo anterior se hace patente en el margen que da el legislador a los entes territoriales para que sus corporaciones apliquen las normas tributarias. El legislador expide la norma de tal manera que los elementos necesarios para la concreción local permitan a los órganos territoriales aplicar el gravamen de acuerdo a sus necesidades. Es allí, en la aplicación de la norma tributaria al territorio determinado, donde se manifiesta la autonomía consagrada en la Constitución". Con base en lo anterior, señaló que las disposiciones acusadas establecen el sujeto activo (artículo 117), el sujeto pasivo

(artículo 119), los hechos gravables (artículo 120), la base gravable (artículo 121) y el margen de intervención de las entidades territoriales en la definición del tributo (artículos 122 y 123), lo cual implica que "la entidad territorial, en cabeza del órgano correspondiente, deberá determinar de manera autónoma la forma en que aplicará el tributo, de acuerdo a los límites impuestos por la Constitución y la ley". Por último, el Jefe de la División Jurídica de la Cámara de Representantes asegura que "no es cierto que la ley acusada esté trasladando nuevas responsabilidades a las entidades territoriales. En los casos en que el supuesto equilibrio, interpretado por el demandante en el artículo 356 de la Constitución, se vea violado, corresponde a las asambleas y concejos, en los casos pertinentes, determinar los tributos necesarios para que este equilibrio se restablezca, dentro de los márgenes dados por la Constitución y la ley".

2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Según la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las normas acusadas no vulneran el artículo 151 de la Carta Política, toda vez que las mismas no establecen ninguna clase de reparto o distribución de competencias entre entidades territoriales. Advierte que, por el contrario, las disposiciones demandadas constituyen emanación de los artículos 15012 y 338 del Estatuto Superior, en los cuales se establece la potestad tributaria del Congreso de la República, de las asambleas departamentales y de los concejos municipales. A este respecto, señala que "la Corte Constitucional ha sido reiterativa en que para efectos de establecer un

impuesto municipal se requiere de una ley previa que autorice su creación y es precisamente lo que la Ley 488 de 1998 desarrolla. Es decir es competencia del Congreso la creación de impuestos y el dar autorización a las entidades territoriales para que los adopten en ejercicio de la autonomía de que disponen la cual está limitada a la Constitución y a la ley. Igualmente es de competencia de los concejos y asambleas la adopción de aquellos elementos que la ley no haya previsto en ejercicio de la autonomía residual". Agrega que "en el caso que nos ocupa cuando los artículos 122 y 123 de la Ley 488 de 1998, facultan a los concejos y a las asambleas para fijar la tarifa de la sobretasa a la gasolina motor extra o corriente dentro de unos parámetros, dicha autorización ha de entenderse dentro del marco constitucional señalado por el artículo 338 (…), es decir que para que proceda el cobro del impuesto deben estar debidamente fijados los elementos esenciales del tributo, (…) debiendo anotar que la restricción al legislativo en materia de impuestos territoriales es relacionada con la interferencia en cuanto a la administración de los tributos, donde sí sería una intromisión en el ámbito territorial, no aplicable en este caso por cuanto las disposiciones en comento fijan elementos del tributo de manera general". La interviniente indica que el artículo 362 de la Constitución Política tampoco resulta vulnerado por los artículos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998, toda vez que "el Congreso goza de plenas facultades para modificar, derogar, crear impuestos salvo en casos de guerra exterior. No

es cierto que la Nación se esté apropiando como lo afirma la actora de rentas del municipio al establecer una sobretasa nacional residual sobre el precio de la gasolina motor extra o corriente y del 6% sobre el precio al público del ACPM, por cuanto en lo que respecta a la sobretasa a la gasolina extra motor y corriente la nación la cobra únicamente en los municipios, distritos o departamentos donde no se haya adoptado la sobretasa municipal, distrital o departamental o cuando la sumatoria de las adoptadas fueren inferiores al 20% lo que significa que la nación la cobra de una manera residual, por lo tanto si fue adoptada por los municipios, distritos o departamentos a la nación no le corresponde sobretasa. Por otra parte, en el evento de que los municipios o departamentos no la adoptaren o adoptaren una tarifa inferior, las rentas de propiedad de estos son únicamente la parte adoptada, quiere decir que el municipio o departamento no es titular de esa renta, por cuanto a pesar de que la ley le dio la facultad para establecer la tarifa, éstos en ejercicio de su autonomía no hicieron uso de esa facultad, en consecuencia la renta no les pertenece, siendo claro que para que la sobretasa a la gasolina corresponda a la nación se requiere que los municipios, distritos o departamentos no la hayan adoptado o lo hayan hecho por una tarifa inferior al tope máximo permitido por la ley". Así mismo, señala que la sobretasa al ACPM constituye un tributo nuevo, inexistente antes de la vigencia de la Ley 488 de 1998, motivo por el cual "la ley puede desarrollarlo como mejor crea

conveniente". Por último, la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público asevera que las normas demandadas tampoco violan los artículos 209 y 356 de la Carta Política, toda vez que entre éstos y aquéllas no existe relación alguna.

3. Intervención del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá Según el apoderado del Distrito Capital, las normas acusadas no vulneran el art. 151 de la Constitución. En su criterio se trata de "una ley de carácter tributario”, precisamente, porque se encarga de preceptuar la forma de efectivizar y materializar el aspecto impositivo de un tributo en particular, lo cual es claramente competencia del legislador ordinario".

Adicionalmente, señala que por tratarse de normas tributarias no debe ser regulado a través de una ley orgánica, como lo afirma el demandante. En cuanto a la competencia del Congreso para modificar tributos que administran los entes territoriales señala que "la Corte Constitucional ha expresado a lo largo de variadas jurisprudencias, que si bien es cierto los entes descentralizados territorialmente tienen facultad impositiva, ésta solo podrá ejercerse dentro del marco de la Constitución y de la ley, (…) la autonomía tributaria de las entidades descentralizadas territoriales, es relativa, en tanto en cuanto, su ejercicio depende del marco que le establezca la ley que crea cada tributo en particular". Agrega que el legislador en ningún caso, pierde su facultad para disponer sobre el tributo que es administrado por el ente territorial. En relación con esta facultad el interviniente indica que "(…) es claro diferenciar los conceptos

de soberanía fiscal y de potestad o autonomía fiscal, ya que la Soberanía fiscal en primer término es aquella que pertenece al pueblo quien la radicó en el Congreso de la República, y la Potestad o Autonomía Tributaria, será la capacidad para que algunos entes puedan establecer específicas determinaciones en el aspecto tributario, (…) supeditadas (…) a lo que establezca quien tiene la supremacía tributaria, es decir conforme a lo que determine el Congreso". Respecto a lo afirmado por el demandante en cuanto a que el art. 128 de la Ley expresa que la "sobretasa a la gasolina no será más un tributo de orden municipal sino del orden nacional", el apoderado del Distrito Capital considera que tal norma " en primer lugar, no modifica las sobretasas de las entidades territoriales, sino que se constituye en la creación de una nueva sobretasa; y en segundo lugar, no desplaza a las ya existentes sino que solo se cobrará en el evento en que en la entidad territorial del caso no exista dicho gravamen o que existiendo, las sumatorias respectivas no sobrepasen el veinte por ciento". Por último, el interviniente considera que las disposiciones demandadas no vulneran el equilibrio entre recursos y competencias (art. 356 C.P.). Al respecto indica que "no nos encontramos frente a un recorte de recursos que se transfirieron del situado fiscal, sino que estamos frente a unos recursos tributarios del Estado que administran las entidades territoriales, por ende, dicha norma no podrá ser aplicable al caso en estudio".

4. Intervención de la Federación Colombiana de Municipios El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de municipios

comparte los argumentos de la demanda. A su juicio, la ley orgánica es la única que puede fijar límites a la potestad tributaria municipal. En primer lugar, por expreso mandato constitucional (art. 151 y 288 C.P.), en segundo término, porque la misma opera un reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, y, por último porque los tributos de los entes territoriales gozan de protección constitucional (art. 362 C.P.). Asevera, que el principio de suficiencia hacendística apareja la existencia obligada de "un balance o equilibrio entre los ingresos y gastos que corresponden a los municipios". Añade que en el caso de la Ley 488 "se suprimió o, en el mejor de los casos, se recortó un tributo municipal, sin que el legislador se ocupara lo más mínimo (sic) del prever un tributo o ingreso que reemplazara las rentas que los municipios perderían". En su criterio, tampoco se produjo un recorte de responsabilidades, que permita restablecer el equilibrio perdido y en consecuencia debe afirmarse que la mencionada ley vulnera el artículo 347 de la Carta . Después de hacer un recuento de la discusión que sobre la autonomía fiscal se llevó a cabo en la Constituyente, concluye que lo que se buscaba era fortalecer el principio de autonomía fiscal de las entidades territoriales. En su concepto, a ello se debe que la Constitución Política hubiera consagrado el derecho a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Sin embargo, señala que el legislador no solo no ha respetado este principio sino que "ni siquiera es metódico y sistemático el tema

tributario territorial" y añade, "es así como las sobretasas a la gasolina en menos de una década han sido objeto de cuatro pronunciamientos del legislador, en los que quita y pone a voluntad sin tomar en cuenta los graves efectos que esta mutabilidad genera en la administración territorial."

V. PRUEBAS Instituto Colombiano de Derecho Tributario - ICDTCon el fin de determinar si la sobretasa a la gasolina constituye un impuesto de propiedad de los municipios o un impuesto cedido por la Nación a los entes locales, el ICDT recordó los antecedentes legales de la misma. En este sentido, señala que el artículo 5-b de la Ley 86 de 1989 facultó a los municipios, incluido el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, a cobrar una sobretasa al consumo de la gasolina motor hasta del 20% del precio público "sobre las ventas de Ecopetrol en la planta o plantas que den abasto a la zona de influencia del respectivo sistema, previo concepto del Consejo de Política Económica y Social CONPES". El cobro del impuesto se autorizaba cuando las rentas propias de la localidad no fueran suficientes para garantizar la pignoración de recursos, establecida en el artículo 4° de la misma ley, mediante la cual se buscaba garantizar créditos externos contratados para desarrollar sistemas de servicio público urbano de transporte.

De igual f