CC - C902-2011

Sentencia C-902/11

DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARESExistencia de cosa juzgada constitucional DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARESNo desconoce el principio de progresividad, ni la prohibición de regresividad de los derechos sociales DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARESNo vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas públicas DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARESNo establece una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional para la defensa de los derechos colectivos DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARESNo es una restricción irrazonable o desproporcionada del derecho político CLAUSULA DE RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Sentido y alcance en la jurisprudencia constitucional/INTRODUCCION DE LEYES ESTATUTARIAS EN EL DERECHO COLOMBIANOPresupuestos en que se fundamenta/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN REGULACIONES SOBRE DERECHOS FUNDAMENTALES-Reglas interpretativas El artículo 152 de la Constitución introdujo la llamada cláusula de reserva de ley estatutaria, según la cual la regulación de ciertas materias debe hacerse

mediante ese tipo cualificado de ley. Seguidamente, el artículo 153 ejusdem consagró las características especiales de dichas leyes, que consisten en un procedimiento más complejo de aprobación, derivado de su trámite en una sola legislatura; de la necesidad de mayorías absolutas en el Congreso para su expedición, modificación o derogación; y del control previo de constitucionalidad asignado a esta corporación. No obstante, más allá de su estricta base normativa, esta Corporación ha sustentado la existencia de leyes estatutarias en las siguientes consideraciones: “De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la introducción de las leyes estatutarias en el derecho colombiano se fundamenta principalmente en tres argumentos: i) la naturaleza superior de este tipo de normas requiere superior grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica para su aplicación; ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas Sentencia C-902 de 2011 2 regulados mediante leyes estatutarias, es necesario garantizar mayor consenso ideológico con la intervención de minorías, de tal manera que las reformas legales más importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, iii) es necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor participación política”. Debido a la amplitud de asuntos que eventualmente podrían quedar comprendidos dentro de las materias a que se refiere el artículo 152 de la Carta, y el consecuente riesgo de despojar al Congreso de la cláusula general de competencia que le es inherente en su

condición de legislador ordinario (art. 150-1 CP), la jurisprudencia ha señalado de manera insistente que la cláusula de reserva de ley estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva. Refiriéndose específicamente a las normas que de alguna manera se relacionan con la administración de justicia, por ejemplo, la Corte ha explicado que “no todo aspecto que de una forma u otra se relacione con la administración de justicia debe necesariamente hacer parte de una ley estatutaria”, sino que éstas han de ocuparse “esencialmente sobre la estructura general de la administración de justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se sometan a su conocimiento”. En efecto, de asumirse una posición contraria se llegaría al “absurdo de someter cualquier modificación o reforma de códigos o leyes ordinarias referentes a la administración de justicia al rigor del trámite propio de las leyes estatutarias, con lo cual se vaciaría de contenido la facultad propia del legislador de expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones (CP. art. 150-2), afectando gravemente la función legislativa y, en consecuencia la eficacia y eficiencia de la administración de justicia”. Fue así como en la citada Sentencia C-126 de 2006 la Corte declaró exequible la ley –ordinariaque suprimió el recurso extraordinario de súplica en la jurisdicción contencioso administrativa y creó salas transitorias de decisión para resolver los recursos que estuvieran pendientes. Consideró entonces que “el Congreso podía perfectamente

expedir una ley ordinaria para modificar otra de la misma naturaleza, o para derogar disposiciones del Código Contencioso Administrativo, proferido por medio de una ley de la misma categoría”. Igualmente, en la Sentencia C-713 de 2008, donde se analizó un proyecto de reforma a la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, la Corte se pronunció respecto del mecanismo de la revisión eventual de las acciones populares y de grupo, encomendada al Consejo de Estado como tribunal supremo de la jurisdicción contencioso administrativa. La Sala Plena sostuvo que la regulación de ese mecanismo no estaba sujeta al trámite de las leyes estatutarias, al punto de señalar expresamente que el Congreso bien podía modificarlo -o suprimirloa través de una ley ordinaria. Dijo entonces: “4.- La Corte debe advertir que la regulación prevista en la norma bajo examen no tiene estricta reserva de ley estatuaria (…). En consecuencia, el Congreso de la República, actuado como legislador ordinario, está facultado para introducir los ajustes o modificaciones que estime convenientes a los aspectos aquí regulados”. Similares consideraciones han sido recogidas cuando el Congreso adopta normas que directa o indirectamente inciden en el ejercicio de los derechos Sentencia C-902 de 2011 3 fundamentales. Es así como la Corte no ha requerido el trámite estatutario en la regulación de los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación integral en procesos de justicia transicional, ni para la adopción de normas del procedimiento penal, por mencionar sólo algunos eventos. Las reglas

trazadas en estos casos fueron recogidas en la Sentencia C-756 de 2008, que sobre el particular puntualizó lo siguiente: “8. Así pues, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado cinco reglas interpretativas que permiten conocer cuáles son las regulaciones sobre derechos fundamentales que deben ser objeto de ley estatutaria y en que casos corresponde al legislador ordinario establecer las limitaciones o restricciones del derecho, a saber: i) La reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales es excepcional, en tanto que la regla general se mantiene a favor del legislador ordinario. ii) La regulación estatutaria u ordinaria no se define por la denominación adoptada por el legislador, sino por su contenido material (…). En consecuencia, el trámite legislativo ordinario o estatutario será definido por el contenido del asunto a regular y no por el nombre que el legislador designe. iii) Mediante ley estatutaria se regula únicamente el núcleo esencial del derecho fundamental, de tal forma que si un derecho tiene mayor margen de configuración legal, será menor la reglamentación por ley estatutaria. iv) Las regulaciones integrales de los derechos fundamentales debe realizarse mediante ley cualificada y, v) Los elementos estructurales esenciales del derecho fundamental deben regularse mediante ley estatutaria. De esta forma, es claro que la regulación puntual y detallada del derecho corresponde al legislador ordinario”. Los anteriores criterios fueron reiterados en la reciente Sentencia C-818 de 2011, cuando la Corte declaró inexequibles varias normas de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento

Administrativo y de los Contencioso Administrativo”, precisamente porque en ellas se regulaba de manera integral y sistemática los elementos estructurales del derecho fundamental de petición. Sin embargo, cuando la normativa objeto de análisis no corresponde a asuntos concernientes al núcleo esencial de un derecho fundamental, ni pretende ser una regulación integral en la materia, el principio democrático y la lectura restrictiva de la reserva de ley estatutaria inclinan la balanza a favor de la cláusula general de competencia atribuida al Congreso de la República. En esa medida, es válida la regulación adoptada mediante leyes ordinarias. LEY SOBRE DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-Regulación no está sometida a reserva de ley estatutaria LEY SOBRE DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No se regulan aspectos estructurales del ejercicio de los derechos fundamentales o de los mecanismos para su protección

Referencia: expedientes D-8569

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Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la ley 472 de 1998 – Acciones Populares y Grupo”.

Accionante: Elmer Orejuela Rivera

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067

de 1991, profiere la presente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Elmer Orejuela Rivera demanda la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la ley 472 de 1998 – Acciones Populares y Grupo”.

La demanda se admitió por Auto del trece (13) de junio de dos mil once (2011). En la misma providencia se dispuso: (i) fijar en lista el asunto bajo revisión y simultáneamente correr traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia; (ii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia y al Presidente del Consejo de Estado; (iii) invitar al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Comisión Colombiana de Juristas, así como a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Sergio Arboleda y del Rosario, para que intervinieran expresando su opinión respecto de las normas impugnadas. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre el asunto de la referencia. II.- NORMA DEMANDADA Teniendo en cuenta que la Ley 1425 de 2010 fue demandada en su totalidad, a continuación la Corte hace la transcripción de la misma conforme a su publicación en el Diario Oficial 47.937 del 29 de diciembre de 2010:

Sentencia C-902 de 2011 5 “LEY 1425 DE 2010

(diciembre 29) Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de

1998. ARTÍCULO 2o. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”. III.- LA DEMANDA En su extensa demanda el accionante considera que la Ley 1425 de 2010 vulnera el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 8º, 13, 25, 72, 79, 82, 83, 88, 89, 103, 152, 153 y 209 de la Constitución, el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante Pidesc), así como el artículo 1º del “Protocolo de San Salvador”. Para tal fin expone individualmente siete (7) cargos de inconstitucionalidad que se reseñan a continuación. 1.- Primer cargo: Omisión legislativa relativa. Afirma que la eliminación de los incentivos económicos en las acciones populares, por obra del derecho de los demandantes a pretenderlos y recibirlos, genera graves vacíos legales en el ordenamiento jurídico que le restan eficacia al ejercicio de dichas acciones ya que “descompensan económicamente su ejercicio, desestimulan la participación ciudadana en la defensa judicial de los derechos e intereses colectivos, obstaculizan el aporte de pruebas en materia de contratación

administrativa, impiden la recuperación del patrimonio público extraviado en manos de particulares y desfinancian el Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos”. Añade que la norma demandada también es inconstitucional porque deroga los mecanismos necesarios para luchar contra la corrupción, defender la moralidad administrativa, proteger el patrimonio público y fortalecer la participación democrática en la función pública, que antes consagraba el artículo 40 de la Ley 472 de 1998. Además, porque deroga el derecho de los ciudadanos a que se financie el Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos. Apoyado en jurisprudencia constitucional (Sentencia C-427 de 2000), explica que se reúnen los requisitos para invocar la existencia de una omisión legislativa relativa. Sostiene (i) que se está frente a una norma jurídica, (ii) de la cual se predica una actividad del legislador defectuosa o incompleta, (iii) Sentencia C-902 de 2011 6 donde la derogatoria del derecho de los demandantes a pretender y recibir los incentivos económicos en las acciones populares no obedeció a razones constitucionales objetivas, técnicas ni suficientes, sino en motivos que califica como “subjetivos, manifiestamente falsos, errados y hasta inexistentes”. Además, a su juicio, al no existir dichas razones (iv) se crea una desigualdad injustificada “entre los casos que están y los que no están siendo sujetos a las consecuencias previstas en la norma”; lo que finalmente (v) implica el incumplimiento del deber constitucional a cargo del Legislador, de establecer

para el actor popular algún tipo de recompensa o retribución, como lo sostuvo el Constituyente de 1991 y se desprende del artículo 89 de superior. Con fundamento en lo anterior, alega la inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010 ante la generación de un “vacío legal” en materia de protección participativa y solidaria de los derechos humanos de tercera generación. 2.- Segundo cargo: violación del principio internacional de progresividad y no regresividad en materia de mecanismos de protección de derechos económicos, sociales y culturales. El demandante sostiene que la ley impugnada contraría el preámbulo y los artículos 88 y 89 de la Constitución, “en el sentido de que vacía la obligación de amparo y protección de todos los derechos económicos, sociales y culturales de contenido significativo, conocidos como derechos e intereses colectivos”. Afirma que la derogatoria de los incentivos en las acciones populares es una medida regresiva que descompensa, restringe, limita, desestimula y resta eficacia a la protección de esos derechos. Luego de recoger algunos precedentes relacionados con los incentivos en las acciones populares, la prohibición de regresividad en la protección de derechos económicos, sociales y culturales, así como su reconocimiento en instrumentos de derecho internacional, advierte que en este caso la derogatoria de los incentivos y demás medidas previstas en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, resta eficacia al ejercicio de las acciones populares y limita el ámbito de protección de los derechos e intereses colectivos. Sin embargo, no encuentra que el Congreso de la República haya cumplido con el deber de

acreditar la existencia de razones imperiosas que pudieran justificar la derogación de esas normas y el consecuente retroceso en la protección de derechos. Concluye que “ante la falta de tan necesarias explicaciones, estudios técnicos, datos estadísticos y debates (…) la Corte debe aplicar la presunción de inconstitucionalidad de la medida derogatoria, en cuanto que ella significa una clara y manifiesta restricción del ámbito de protección sustancial y procesal de todos los derechos económicos, culturales y sociales en Colombia”. 3.- Tercer cargo: Vulneración del preámbulo y el contenido de algunos artículos de la Constitución.

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En cuanto a la violación del Preámbulo, indica que la Carta Política no adoptó un modelo ético privilegiado en materia de solidaridad, sino que en ella es posible “compensar económicamente el ejercicio de las acciones populares y estimular la masiva participación de los ciudadanos en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y la protección judicial de los derechos e intereses colectivos”. Precisa que como la solidaridad tiene tantos motivos o causas para su ocurrencia, ésta “debe ser permanentemente inducida, promocionada, patrocinada, premiada, compensada y estimulada por el Estado”, lo que no ocurre con la ley en cuestión. El ciudadano sostiene que la norma impugnada desconoce que “sólo mediante verdaderos estímulos de premio o castigo, los seres humanos aprendemos a comportarnos adecuadamente en nuestra sociedad”, para lo cual añade: “el palo y la zanahoria, el cielo o el infierno, ganar o perder, la buena o la mala

calificación, la carita feliz o la triste, la cárcel o la libertad, la absolución o la condena, el pecado o la salvación, la recompensa o el castigo; siempre han sido utilizados por todas las civilizaciones de la humanidad, como la única forma de guiar legalmente el comportamiento de los seres humanos en una sociedad: inclusive los animales salvajes o domésticos, solo pueden ser domados, entrenados y educados por el hombre, para hacer o no hacer determinada cosa, mediante la teoría del aprendizaje a base de premios o castigos”. Con fundamento en lo anterior, asegura que las normas impugnadas son parte estructural del ordenamiento jurídico colombiano que no pueden ser derogadas en un Estado Social de Derecho, ya que “se desconocería el principio general de derecho que ordena que la sanción legal no sea sólo la pena sino también la recompensa; que sea el bien o el mal que se deriva como consecuencia lógica del cumplimiento de mandatos construccionales (sic) o de la transgresión de sus prohibiciones, especialmente cuando se trate de la violación o protección de los sagrados derechos e intereses colectivos”. Acto seguido recuerda que si bien se dejó en manos del Legislador la regulación de las acciones populares, en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente hubo plena claridad sobre la necesidad de establecer eficaces herramientas de lucha anticorrupción e incentivos económicos para asegurar la participación de la sociedad civil en la defensa preventiva, participativa y solidaria de los derechos e intereses colectivos. Por lo tanto, en su concepto, la desaparición de los incentivos económicos y demás medidas derogadas,

desconoce no sólo el preámbulo, sino también los artículos 1, 2, 88 y 89 de la Constitución. El demandante también aduce que la Ley 1425 de 2010 vulnera el artículo 103 de la Carta Política en lo concerniente al principio de participación ciudadana en el Estado Social de Derecho, por cuanto “se descompensó económicamente el ejercicio de las acciones populares para desestimular la participación masiva de la comunidad en la defensa solidaria de sus derechos e intereses colectivos”. Ligado a lo anterior, invoca la violación de los principios de Sentencia C-902 de 2011 8 moralidad administrativa, transparencia, participación en el control del poder político y participación en la fiscalización de la función pública (art. 209 CP). Así mismo, propone la violación del preámbulo y de los artículos 1, 2, 13, 25, 72, 79, 82, 83, 88 y 89 de la Constitución, por cuanto, en su sentir, “se ha atentado de mala fe, contra el patrimonio público, la democracia, la transparencia, la participación y la prevalencia del principio del interés general, al excluir del ordenamiento jurídico colombiano unos esenciales derechos ciudadanos, unas necesarias herramientas de lucha anticorrupción y unos eficaces mecanismos de participación ciudadana, que garantizaba materializar en la práctica la protección justa, preventiva, democrática, participativa y solidaria de todos los derechos e intereses colectivos. Para ello insiste en que los motivos de la expedición de la Ley 1425 de 2010 no fueron la protección del patrimonio público ni el abuso en el ejercicio de las acciones

populares, de manera tal que el Congreso incurrió en un deficiente y precario análisis del tema. 4.- Cuarto cargo: violación de los principios constitucionales de prevalencia del interés general, trabajo, solidaridad y participación. Luego de precisar que la Ley demandada derogó los incentivos en las acciones populares, sin que sea válido invocar la vigencia de otras normas como el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 o algunas normas del código civil, el ciudadano reitera que “se desconocieron los principios constitucionales de progresividad, trabajo, solidaridad, participación, transparencia y prevalencia del interés general, que deben inspirar el ordenamiento jurídico colombiano en materia de mecanismos de protección de los sagrados derechos e intereses colectivos”. Da cuenta de la exposición de motivos del proyecto de la ley ahora cuestionada, para una vez más reprochar que “revela una falsa, errada y hasta inexistente motivación del Gobierno Nacional”, al invocarse que las condenas por incentivos económicos habían sido causantes de un grave déficit presupuestal para el erario público. Igualmente, retoma sus apreciaciones sobre la regresividad que a su juicio involucra la ley demandada y el alcance del principio de solidaridad. Acto seguido considera que no puede sancionarse a quien trabaja leal, honrada y eficazmente en la defensa de los derechos e intereses colectivos, como lo hace la norma acusada, en lugar de felicitarla, estimularla e incentivarla para continuar velando por la protección de los intereses de toda la comunidad. 5.- Quinto cargo: violación de los principios de buena fe y confianza legítima

(art. 83 CP). Alega que al derogarse los incentivos económicos se está imponiendo a los ciudadanos y organizaciones cívicas, comunitarias y populares dedicadas a la permanente protección de los derechos e intereses colectivos una nueva carga, “injusta, excesiva, desproporcionada e imposible de cumplir, al tener que activar el aparato judicial para defender los derechos e intereses colectivos, sin derecho a una justa compensación económica por su peligrosa, especializada y onerosa labor solidaria en beneficio de toda la Sentencia C-902 de 2011 9 sociedad”. En su concepto, con esa decisión el Estado desconoce el deber de respetar sus propios actos conocido como “venire contra Facttum propium” y la buena fe que de ellos se deriva. Señala que los incentivos económicos eran los únicos ingresos financieros que compensaban el trabajo y la inversión realizada en defensa de la comunidad, de los cuales fueron despojados intempestiva, injusta y arbitrariamente, acusándosele además de actuar como “corruptos”, “avivatos” o “caza recompensas”. Desde esta perspectiva, asegura que también se desconoce el artículo 103 de la Constitución, porque el Estado no está colaborando ni facilitando la creación, organización, promoción y funcionamiento de organizaciones cívicas, populares y similares en defensa de los derechos e intereses colectivos. 6.- Sexto cargo: Vicio material de competencia y procedimiento. Sobre el particular, el ciudadano demandante afirma que la Ley 1425 de 2010 vulneró los requisitos establecidos en los artículos 152 y 153 de la Constitución, por cuanto debió ser tramitada como una ley estatutaria.

Señala que la normativa impugnada reguló los siguientes aspectos: derechos y deberes fundamentales de las personas, procedimientos y recursos para su protección, normas relativas a la administración de justicia y mecanismos de participación ciudadana. En este orden de ideas, dice el actor, la ley 1425 “afecta el núcleo esencial de los derechos colectivos, que también son derechos fundamentales, y limita los procedimientos, recursos y garantías para su ejercicio”, de manera que sólo podía ser aprobada mediante el trámite propio de las leyes estatutarias. Explica que los derechos colectivos son a la vez derechos fundamentales, y las acciones populares son mecanismos de participación ciudadana, de modo que al consagrarse graves restricciones o limitaciones a su ejercicio, el Congreso debió regularlos mediante ley estatutaria. 7.- Séptimo cargo: Violación al límite de libertad de configuración del Legislador en materia de derechos colectivos en detrimento de los artículos 1, 2, 88 y 89 de la Constitución. En este último apartado, el demandante insiste en la fuerte limitación del Congreso para disminuir la órbita de protección de los derechos e intereses colectivos y las acciones populares como mecanismos para su protección, a menos que existan razones poderosas para hacerlo, que no advierte en el caso de la Ley 1425 de 2010. IV.- INTERVENCIONES 1.- Ministerio del Interior y de Justicia Sentencia C-902 de 2011 10 La representante de la Dirección de Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia solicita a la Corte que se declare inhibida para proferir

decisión de fondo o, en su defecto, declare exequible la Ley 1425 de 20101. Afirma que en el curso del trámite en el Congreso de la República el proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara, 169 de 2010 Senado, por el cual se derogan algunos artículos de la Ley 472 de 1998, “fue ampliamente debatido, pues si bien inicialmente en primero y segundo debate en la Cámara de Representantes, el proyecto fue aprobado conforme a su iniciativa, es decir, eliminando los incentivos económicos, lo cierto es que en el tercero y cuarto debate en el Senado de la República se propuso su modificación en el sentido de no eliminar el incentivo económico sino reducirlo en cierto porcentaje”. Señala que las sentencias C-215 de 1999, C-459 de 2004 y C-512 de 2004, en las cuales la Corte Constitucional definió aspectos tales como el alcance, la naturaleza y la finalidad de las acciones populares, así como el fundamento constitucional del incentivo económico que se reconocía por el ejercicio de la acción popular, no necesariamente “sirven de antecedentes para efectos de determinar la constitucionalidad de la norma impugnada en esta oportunidad”. Sostiene que la doctrina nacional ha sido prolija en pronunciamientos sobre la necesidad y conveniencia de la supresión del incentivo económico de las acciones populares, resaltando los siguientes: (i) de acuerdo con la Corporación Excelencia en la Justicia, es necesario distinguir entre el tratamiento dado a los incentivos previstos en el artículo 39 de la ley y los establecidos en el artículo 40, “porque en relación con los primeros –entre

diez y 150 salarios mínimos mensualesla exigencia del incentivo y su monto parecen adecuados para el cumplimiento de los fines para los cuales se diseñó, pero resulta distinto el incentivo en acciones populares relativas a la moral administrativa, caso en el cual los demandantes tienen derecho a recibir el quince por ciento del valor que recupere la entidad pública en la acción popular, pues un número importante de acciones populares relacionadas con la moralidad pública hace referencia a la celebración o ejecución de contratos de los cuales es parte el Estado, que en muchos casos involucran enormes recursos”; (ii) el ex constituyente Jaime Castro ha advertido sobre la necesidad de revisar el asunto de los incentivos económicos en las acciones populares, porque aunque se establecieron como un estímulo han terminado teniendo efectos perversos, toda vez que algunas personas profesionalizaron la presentación de acciones populares por toda clase de motivos. Procede luego al examen independiente de cada uno de los cargos formulados. Afirma que contrario a lo expuesto por el demandante, las disposiciones acusadas no vulneran ningún principio o derecho constitucional, por las siguientes razones: 1 La intervención reitera ampliamente los argumentos presentados en los expedientes D8456 (Sentencia C-687 de 2011) y D-8471 (Sentencia C-688 de 2011).

Sentencia C-902 de 2011 11 - No se cumplen las condiciones exigidas por la jurisprudencia constitucional para la configuración de una omisión legislativa, la cual no es predicable de la norma impugnada. Según sus palabras, si bien existe una norma sobre la cual se predica el cargo, “la misma no excluye de sus consecuencias casos que

debían estar contenidos en el texto cuestionado, ni omite incluir una condición constitucionalmente esencial para armonizar el texto legal con la Carta Política, ni la supuesta exclusión carece de un principio de razón suficiente, ni se genera una desigualdad negativa de casos excluidos frente a los que se encuentran amparados por la norma y, finalmente, la omisión no es el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el Constituyente al legislador”. Del artículo 88 de la Carta Política no se infiere que la voluntad del Constituyente de 1991 hubiere sido la de imponer al legislador la obligación de consagrar los incentivos económicos en las acciones populares, sino que dicha norma le otorgó un amplio margen de discrecionalidad para regular la materia. - No se desconoce el principio de progresividad, porque el incentivo económico previsto en la Ley 472 de 1998 no es por sí mismo un derecho económico del que pueda predicarse el referido principio; se trata de un elemento accesorio a una garantía jurisdiccional de los derechos colectivos. - No se desconoce el preámbulo ni el articulado de la Constitución por cuanto los incentivos no son una garantía constitucional inescindiblemente ligada a todos los valores, principios y derechos que de ella emanan, como equivocadamente lo sugiere el demandante en su acusación; lo que en realidad es una garantía asociada a d