CC - C903-2011

Sentencia C-903/11

ESTABLECIMIENTO POR EL CONGRESO DE LA

REPUBLICA DE NUEVOS SUJETOS PASIVOS DEL IMPUESTO PREDIAL Y VALORIZACION-No vulnera la autonomía de las entidades territoriales

ESTABLECIMIENTO DE LOS SUJETOS PASIVOS DEL IMPUESTO PREDIAL Y DE LA CONTRIBUCION POR VALORIZACION-Cosa juzgada constitucional

SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTOS TERRITORIALESContenido y alcance

PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Aplicación

IMPUESTO PREDIAL-Regulación LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Facultad de imponer tanto impuesto predial como contribución de valorización a sujetos pasivos diferentes a los propietarios y poseedores PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA TRIBUTARIA-No es posible hablar de derechos adquiridos de los administrados, puesto que el legislador tiene facultad de establecer modificaciones o de crear nuevos tributos por razones de política fiscal/PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Representa un criterio orientador, que sin embargo, no puede limitar la actividad legislativa ni petrificar el régimen tributario

PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE

LEGISLATIVO-Alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Aplicación PROPIEDAD INMUEBLE-Delimitación de competencias del Congreso en materia de gravámenes ENTIDADES TERRITORIALES-Gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites previstos en la

Constitución y la ley

DISTINCION ENTRE RECURSOS ENDOGENOS Y

EXOGENOS EN MATERIA DE FUENTES DE INGRESO

Expedientes acumulados D-8553 y D-8556. Sentencia C-903/11 2 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva FISCAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia constitucional RECURSOS ENDOGENOS Y EXOGENOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios para identificarlos

COMPETENCIAS EN MATERIA TRIBUTARIA ENTRE LA

NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia constitucional AUTONOMIA NORMATIVA DE LOS MUNICIPIOS PARA LA REGULACION DEL IMPUESTO PREDIAL-Jurisprudencia constitucional/POTESTAD IMPOSITIVA DE LOS MUNICIPIOSJurisprudencia constitucional

LIMITACION CONSTITUCIONAL A LA ACTIVIDAD DEL

LEGISLADOR FRENTE A LA REGULACION DE LOS IMPUESTOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Se concentra en determinadas prohibiciones IMPUESTO PREDIAL-Ámbito de autonomía de las entidades territoriales LEGISLADOR-Facultad para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto predial/IMPUESTOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no puede trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior Expedientes acumulados D-8553 y D-8556. Sentencia C-903/11 3

M.P. Luis Ernesto Vargas Silva El legislador está facultado por la Constitución para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto predial, con el fin de evitar, por ejemplo, eventos de doble tributación, o la incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a las cargas impositivas, según el municipio donde esté ubicado el predio objeto del gravamen, lo que resquebraja el concepto de República Unitaria, que es uno de los principios fundamentales en la Constitución, según el artículo 1º de la Carta. Lo que no le está permitido al legislador es fijar la tasa impositiva, la administración, el recaudo o el control del mismo, pues, los impuestos de las entidades territoriales “gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior”, según el artículo 362 de la Carta, en armonía con el contenido del artículo 317 de la Constitución, en cuanto señala que “sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble.” || Esta clara diferenciación sobre lo que hace parte de las facultades del legislador y lo que rebasa estas facultades en materia impositiva municipal, encuadra en el marco trazado por la Constitución sobre el concepto de autonomía de las entidades territoriales, que no es absoluta ni siquiera cuando se trata de asuntos fiscales. CONTRIBUCION DE VALORIZACIONConcepto/CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Imposición de finalidad Expedientes acumulados D-8553 y D-8556. Sentencia C-903/11 4

M.P. Luis Ernesto Vargas Silva La contribución de valorización no es un impuesto, porque no grava por vía general a todas las personas, sino un sector de la población que esta representado por los propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecución de una obra pública. || Dada su naturaleza esta contribución por principio tiene una destinación especial; de ahí que se la considere una "imposición de finalidad", esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un propósito específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su esencia, que es natural a dicha contribución, al punto que no sólo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia. || La contribución de valorización, según se deduce del inciso 1 del art. 317 de la Constitución, es un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no sólo por los municipios, sino por la Nación o cualquier otro organismo público que realice una obra de beneficio social y que redunde en un incremento de la propiedad inmueble.

Referencia: expedientes acumulados D8553 y D-8556

Demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 “por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad.”

Actores: Luz María Nicolasa Escorcia

Vargas (expediente D-8553) y Luís Expedientes acumulados D-8553 y D-8556. Sentencia C-903/11 5 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva Jaime Salgar Vegalara (expediente D8556).

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia.

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, los ciudadanos Luz María Nicolasa Escorcia Vargas y Luis Jaime Salgar Vegalara instauraron sendas demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 “por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad.” La Sala Plena de la Corte Constitucional decidió acumular los expedientes de la referencia en sesión del 25 de mayo de 2011.

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA Debe tenerse en cuenta que aunque las dos demandas de inconstitucionalidad acusan el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, el libelo promovido por el ciudadano Salgar Vegalara está dirigido contra un segmento de ese precepto. A continuación se transcribe dicha normatividad, subrayándose el aparte acusado por el mencionado demandante: “LEY 1430 DE 2010

(diciembre 29) Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

“por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad.”

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…) Expedientes acumulados D-8553 y D-8556. Sentencia C-903/11 6 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva Artículo 54. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión. Parágrafo. Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos los fideicomitentes y/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos. En los contratos de cuenta de participación el responsable del cumplimiento de la obligación de declarar es el socio gestor; en los consorcios, socios o participes de los consorcios, uniones temporales, los será el representante de la forma contractual. Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administración tributaria respectiva de señalar agentes de retención frente a tales ingresos.

III. LAS DEMANDAS

1. Expediente D-8553

La ciudadana Escorcia Vargas considera que el trámite legislativo impartido a la norma acusada es contrario a los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución, que prevén los principios de consecutividad e identidad

flexible. Esto debido a que el precepto no hizo parte del proyecto de ley original, ni de las ponencias para primer debate en comisiones conjuntas de Senado y Cámara de Representantes, ni de las ponencias para segundo debate en las plenarias de las mismas corporaciones. En cambio, la norma solo fue incorporada durante las discusiones en esas plenarias y luego incluida en el texto objeto de conciliación. Empero, tampoco en esas instancias del trámite legislativo se deliberó acerca de esa norma particular, la cual fue aprobada sin debate. Indica que, para el caso del segundo debate en la Cámara de Representantes, “… el articulo 54 propuesto pasó de manera invisible y no fue objeto de debate. Esta nueva disposición fue leída por el representante ponente, pero no mereció la opinión de los demás representantes y no fue motivado, ni deliberado por la Corporación, por lo que su aprobación se dio sin conocimiento de causa.” Similar consideración realiza para la plenaria del Senado, respecto de la cual indica que “… [e]n la sesión, se leyó el texto aprobado para segundo debate por las Comisiones conjuntas de Senado y Cámara en donde no estaba incluido el artículo 54. || Expedientes acumulados D-8553 y D-8556. Sentencia C-903/11 7 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva Seguidamente, el Senador ponente toma la palabra y hace alusión a los siguientes artículos nuevos, entre ellos el de los sujetos pasivos de los impuestos territoriales: (…) como puede verse, el artículo 54 del proyecto 174 de 2010 (Senado) fue incluido apenas a partir de la Sesión Plenaria del Senado del 15 de diciembre de 2010, por lo que no fue parte del trámite

legislativo adelantado con anterioridad. || Sin embargo, este artículo nuevo no fue leído por el ponente, sino que de él simplemente se mencionó su título, por lo que la norma demandada no fue de conocimiento de la plenaria del Senado. || Aunado a ello, el artículo 54, disposición nueva, no fue debatido en la Sesión Plenaria del Senado. Lo anterior, porque primero, el Senado de la República no conoció el contenido del artículo 54 “sujetos pasivos de impuestos territoriales” y mucho menos si éste hacía alusión a la calidad de sujetos pasivos del impuesto predial y de valorización de los tenedores de inmuebles públicos, y segundo, la norma acusada no fue deliberada, ni motivada, es decir no tuvo debate legislativo, por lo que su votación se dio con pleno desconocimiento de su contenido.” Agrega que la misma situación acaeció frente a la aprobación en plenarias del informe de conciliación, contentivo de la norma demandada. Esto debido a que las cámaras optaron por votar favorablemente dicho informe, sin deliberar sobre su contenido. Para sustentar su posición, la demandante hace una exposición comprehensiva acerca del decurso de las discusiones en comisiones conjuntas y en plenarias, así como de la jurisprudencia constitucional que determina los requisitos para el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite legislativo. Demanda D-8556 2. El ciudadano Salgar Vegalara considera que el aparte normativo del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, que impone la condición de sujetos pasivos del impuesto predial y de valorización a los tenedores de inmuebles públicos a

título de concesión, es contraria a los artículos 1º, 2º, 13, 313-4, 317, 338 y 365 de la Constitución. Esto a partir de los argumentos siguientes: 2.1. El actor parte analizar la jurisprudencia constitucional acerca de (i) el grado de autonomía de las entidades territoriales en materia tributaria; (ii) la naturaleza jurídica del impuesto predial, en tanto ingreso fiscal de los municipios dirigido a gravar la propiedad inmueble, respecto del cual el legislador tiene un ámbito limitado de regulación, circunscrito al mencionado grado de autonomía; (iii) la índole de la contribución por valorización, entendida como el gravamen impuesto a los propietarios de bienes inmuebles que han visto aumentado su precio en razón de la realización de una obra pública específica y aledaña; (iv) los bienes de uso público, comprendidos desde la perspectiva constitucional como aquellos de propiedad de la Nación y destinados a la satisfacción de las necesidades colectivas, razón por la cual cuando son entregados temporalmente en Expedientes acumulados D-8553 y D-8556. Sentencia C-903/11 8 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva concesión a particulares no pueden tener una finalidad diferente; (v) la naturaleza jurídica del contrato de concesión, resaltándose su vínculo con un servicio público o una obra destinada al mismo y la existencia de ciertos medios para que el concesionario recupere la inversión, como son los peajes y la valorización, esto bajo el entendido que los bienes construidos por este reversarán a favor del Estado culminado el plazo correspondiente. Por lo

tanto, el concesionario adquiere el uso, por un término definido, del bien público dado en concesión, más no la propiedad del mismo, que debido a su naturaleza pública, se mantiene en titularidad del Estado. 2.2 A partir de este estudio, presentado prolijamente por el actor, se señala que el aparte acusado tiene como inequívoca finalidad imponer el pago del impuesto predial a sujetos distintos a los propietarios del bien, lo cual se inserta en una tendencia adoptada por el legislador en tal sentido, como se evidencia del artículo 6-3 de la Ley 768/02, que autoriza a los concejos municipales de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta a gravar con dicho impuesto a, entre otros sujetos, los particulares ocupantes de bienes uso público. Sin embargo, en este caso lo que hizo el Congreso fue prescribir unos nuevos sujetos pasivos del tributo, que no habían sido contemplados anteriormente, y con carácter general para todo el país. Una previsión de esta naturaleza plantea distintos problemas de índole constitucional. En primer término, vulnera la autonomía de los municipios y distritos, en tanto vacía su competencia para fijar los sujetos pasivos del tributo, pues el legislador de forma directa ha determinado que los concesionarios son responsables del impuesto predial, sin que pueda interpretarse válidamente que existe una simple delegación a los concejos para ello. Esto en tanto, a juicio del actor, se está ante una “… orden del Congreso a las administraciones de los distritos y municipios para que procedan al cobro de los respectivos gravámenes a los sujetos pasivos que dicha expresión normativa contempla.”

2.3. De otro lado, la norma viola el principio de legalidad tributaria, en tanto excede el ámbito de configuración previsto en el artículo 317 C.P. Esto debido a que el Congreso termina regulando aspectos específicos de la tributación de la propiedad inmueble, asunto que, en los términos de dicha norma superior, corresponde a los concejos. Además estos impuestos tienen, como lo ha explicado la jurisprudencia constitucional, naturaleza real, esto es, se predican de la propiedad inmueble. Por ende, se viola el mencionado principio cuando la norma demandada impone el tributo no al bien, sino en razón del sujeto que ejerce la concesión. Para el actor, no puede perderse de vista que los “…derechos que tiene el concesionario sobre el inmueble de uso público que le ha sido entregado, si acaso los tiene, son los que prescribe el respectivo contrato de concesión. Es por tanto una situación de naturaleza eminentemente personal.” Así, no resulta admisible que el concesionario sea sujeto pasivo del impuesto predial, pues no es el propietario o poseedor del bien respecto del cual se reputa, por definición, ese gravamen. Expedientes acumulados D-8553 y D-8556. Sentencia C-903/11 9 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva Agrega que el caso analizado es diferente al previsto en la Ley 768/02, antes descrito. En efecto, según la sentencia C-183/02, que analizó dicho precepto legal, la Corte “… aceptó como elemento de configuración del impuesto predial un hecho gravable ajeno al derecho de propiedad inmueble. Se trata así de la única excepción en este campo. En todos los

demás casos, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto de manera consistente que este gravamen está necesariamente vinculado al ejercicio de las diversas formas de un derecho real, principal de propiedad. || En este caso concreto debe resaltarse además que los contratos de concesión no otorgan siquiera un derecho de explotación del bien sino ello comporta una obligación. Su derecho radica en obtener los beneficios de esa explotación en los términos previstos en el contrato. No en la explotación como tal. La explotación se surte precisamente mediante la prestación del servicio, la realización de la obra o la ejecución de la actividad que el concesionario acomete en nombre del Estado y en procura de cumplir con la finalidad social que le ha sido confiada en el marco del contrato de concesión. El uso del bien es por tanto, el medio de ejecución del derecho, no el derecho mismo. De hecho, ese uso específico hace parte de las obligaciones y no los derechos del concesionario.” 2.4. En criterio del ciudadano Salgar Vegalara, la norma acusada también contraría el principio de legalidad al no prever los elementos esenciales del tributo, en el caso del impuesto predial y la contribución por valoración, aplicables a los bienes de uso público objeto de concesión. Pone de presente que en razón de la especial naturaleza de los bienes de uso público, no son cuantificables monetariamente, por lo que no pueden en ningún modo hacerse extendibles las reglas para la definición del avalúo que se aplica a los inmuebles privados, lo que impide la cuantificación del tributo, ante la imposibilidad de definir la base gravable del impuesto o de la

contribución mencionados. Agrega que la norma desconoce el principio de igualdad tributaria. Ello en razón que ese precepto equipara, para efectos de la responsabilidad tributaria, a los concesionarios con los propietarios o poseedores de los bienes inmuebles. Sin embargo, el medio que utiliza para ello, como es prever una regla de derecho que así lo señale, está constitucionalmente prohibida, puesto que al tenor del artículo 317 C.P. (i) esa definición corresponde a los municipios y distritos y no al Congreso; y (ii) la norma constitucional vincula el impuesto predial y la contribución por valorización al derecho de propiedad inmueble, lo que es distinto al vínculo personal que se deriva del contrato de concesión. A este respecto, la demanda insiste en que el concesionario no tiene a su haber los beneficios y potestades que se derivan de ese derecho. Indica que “… el tenedor de un inmueble público a título de concesionario del mismo no tiene ninguna de las facultades relativas a la disposición del bien ni se beneficia de ninguna de las consecuencias mencionadas. El tenedor no puede enajenar el bien ni puede constituir garantías sobre el mismo ni tiene posibilidad alguna de Expedientes acumulados D-8553 y D-8556. Sentencia C-903/11 10 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva acceder en ningún caso a su mayor valor sea cual fuere la eventual circunstancia que origina ese mayor valor. (…) En estas condiciones, es menester concluir que la norma acusada no es razonable ni proporcionada pues atribuye al concesionario que ha recibido un bien inmueble público en el marco de un contrato de concesión, una carga tributaria que no guarda

ninguna relación con la situación concreta en la cual se encuentra.” Agrega que la imposición del pago del impuesto predial y de la contribución por valorización a los concesionarios de obras públicas genera otros problemas de constitucionalidad, habida consideración que dichos sujetos apenas tienen la explotación económica del predio, más no tienen ninguno otros de los de atributos de la propiedad inmueble, ni mucho menos son partícipes de su valorización, pues deben restituirlo finalizada la concesión. 2.5. Indica el ciudadano Salgar Vegalara que la norma acusada incorpora una carga desproporcionada que afecta la adecuada prestación de los servicios públicos. Esto debido a que impone obligaciones nuevas e injustificadas al concesionario, en detrimento del servicio público que presta en el marco del contrato de concesión. A este respecto, indica que “… la norma acusada conduce a la imposición de cargas adicionales en cuanto a la prestación de los servicios públicos, la realización de obras públicas o la ejecución de actividades de interés general cuando quiera que su ejecución se adelanta por un concesionario y no directamente por el Estado. || Ese es un hecho incontrovertible. El aumento de las cargas que debe asumir el concesionario implica necesariamente que haya un incremento en el precio de la prestación del servicio público, del costo de la obra o de la ejecución de la actividad objeto de concesión. (…) La norma incurre en el error de confundir el medio con el fin. El fin consiste en la satisfacción de las necesidades colectivas. La satisfacción de ese fin define la naturaleza de los bienes de uso público. Para la satisfacción del fin colectivo que el inmueble permite, el Estado puede prestar directamente el

servicio, realizar la obra o ejecutar la actividad. O puede también hacerlo a través de un particular en el marco de un contrato de concesión, quien por lo demás, estará sujeto a una estricta vigilancia.” 2.6. Finaliza el actor señalando que el precepto demandado está basado en una ficción “que no es legítima a la luz de las normas constitucionales vigentes”, debido a que confiere la naturaleza jurídica de poseedor o propietario al concesionario del bien inmueble, cuando tal asimilación no está justificada e impone las cargas desproporcionadas antes descritas.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervenciones oficiales.

1.1. Departamento Nacional de Planeación Expedientes acumulados D-8553 y D-8556. Sentencia C-903/11 11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva Mediante apoderado especial, del Departamento Nacional de Planeación intervino el presente proceso, con el fin de defender la constitucionalidad de la norma acusada. El interviniente parte de considerar que existe, para el caso de la demanda D-8553, una discordancia entre lo demandado y la argumentación del libelo, habida consideración que el cargo se restringe al aparte acusado en la demanda D-8556, por lo que debe circunscribirse el análisis presente a dicho segmento normativo. En lo que refiere a las acusaciones contra el procedimiento legislativo, señala el Departamento que la discordancia entre lo demandado y las razones que sustentan dicha censura, llevan a la falta de convicción del cargo. Para ello, señala que “… si se sigue el argumento con las implicaciones y consecuencias que ello tiene para este debate, se podrá

colegir que todo el esfuerzo de la accionante es estéril pues, por su omisión, admite que una buena parte del texto sería ajustado a nuestro ordenamiento cuando señala quiénes son sujetos pasivos de los impuestos territoriales.” Frente a las acusaciones por vicios sustantivos, el interviniente sostiene que de acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia constitucional y, en especial, la sentencia C-183/03, resulta válida la imposición del impuesto predial a otros sujetos, distintos al propietario o poseedor del predio, a condición que guarden una relación de aprovechamiento económico respecto del bien. Así, expone el DNP que “… la existencia de un título en virtud del cual se ocupa un bien no es un rasgo determinante respecto de la obligación tributaria. El contrato de concesión, por su naturaleza y efectos, comporta una serie de situaciones económicas relevantes sobre las cuales es del caso detenerse con el fin de entender la decisión adoptada por el legislador, en específico el aprovechamiento económico que deriva del contrato que suscribe con el Estado.” En ese orden de ideas, como el contrato de concesión toma la forma de una delegación por parte del Estado a un particular de la prestación de un servicio público, resulta apenas natural que ese contratista, en tanto adquiere el goce del bien concesionado, asuma la posición del Estado respecto del mismo y, entre otros asuntos, adquiera la responsabilidad tributaria respecto de los impuestos que se predican de la propiedad inmueble. Agrega que la acusación por vulneración de la autonomía de las entidades territoriales es infundada, puesto que la jurisprudencia constitucional ha

explicado cómo la determinación de los impuestos de dichos entes es una actividad en la que concurren el Congreso y los órganos locales de representación popular. Por ende, en tanto la norma acusada no inhibe a asambleas y concejos para determinar los aspectos puntuales y específicos de los impuestos territoriales allí regulados, no hay lugar a considerar que se ha afectado su autonomía. Esto más aún cuando se trata de una norma que está dirigida a ampliar el número de sujetos pasivos de los tributos y, por ende, robustecer los ingresos fiscales de las entidades territoriales. Sobre este último particular, el DNP insiste en que “… existe una diferencia Expedientes acumulados D-8553 y D-8556. Sentencia C-903/11 12 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva esencial entre la norma acusada, que precisamente está destinada a fortalecer las finanzas territoriales y aquéllas, que han sido encontradas contrarias a nuestro ordenamiento pues tienden a afectar sus rentas, ya sea para recortarlas, ya para determinar un destino. Las normas que han irrespetado estos criterios, vale decir, han afectado el núcleo esencial de la autonomía territorial.” Señala, del mismo modo, que el cargo por violación del principio de igualdad tampoco se ve afectado, puesto que el factor que permite la imposición del tributo es el aprovechamiento económico del predio, el cual se muestra válido para otorgar la condición de sujeto pasivo del impuesto predial y del impuesto de valorización. Igualmente, la determinación de un nuevo sujeto pasivo de dichos impuestos territoriales se muestra como una medida razonable y proporcionada, habida cuenta que (i) tiene un fin

constitucionalmente válido, como es el fortalecimiento de las entidades territoriales; (ii) no afecta el núcleo esencial de las competencias territoriales; (iii) obedece a motivos adecuados y suficientes, que facultan al legislador para regular esa materia, con carácter general; (iv) es compatible con el principio de solidaridad en la asunción de cargas públicas que inciden en la adecuada gestión pública; (v) no impone restricciones desproporcionadas o irrazonables a la libertad económica y de empresa. Además, para el Departamento no puede perderse de vista que el juicio de igualdad que debe aplicarse en el presente caso es de naturaleza débil, merced de tratarse de un asunto con contenido económico y fiscal, donde el legislador tiene un margen amplio de configuración normativa. 1.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado judicial, presentó escrito justificativo de la constitucionalidad de la disposición demandada. En cuanto a la acusación basada en la existencia de presuntos vicios formales, el interviniente parte de advertir que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, los principios de consecutividad e identidad flexible no son incompatibles con la posibilidad que las plenarias introduzcan al proyecto de ley artículos nuevos, a condición que estos estén inscritos en las materias que fueron objeto de debate en las comisiones respectivas. Señala que, conforme a distintas decisiones de la Corte, para que exista una vulneración de los citados principios, debe estarse ante una “enmienda total” de los textos, de modo que se rompa toda unidad

temática. En últimas, el criterio de identidad entre lo debatido y aprobado en primer y segundo debate en cada una de las cámaras, está delimitado dentro del concepto de dicha unidad temática. A juicio del Ministerio, estos presupuestos son cumplidos en el caso objeto de examen. En efecto, el proyecto de ley tiene por materia la previsión de normas tributarias para el control y la competitividad, no solo ajustes sobre impuestos nacionales, como erróneamente lo plantea la demandante. Así, no concurre vicio de procedimiento alguno, en tanto “… existe un vínculo Expedientes acumulados D-8553 y D-8556. Sentencia C-903/11 13 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva temático e instrumental razonable entre la expedición de normas tributarias para el control tributario (sic) y las medidas que se adopten sobre los sujetos pasivos de los impuestos territoriales, lo cual incluye la posibilidad de incluir esta clase de sujetos para determinado tributo. Lo anterior, hace parte del marco de configuración legislativa en materia de tributos territoriales, donde la ley puede ocuparse de los elementos del tributo, dejándole a las entidades territoriales un margen de actuación, pero que también es posible más no obligatorio que el Congreso agote esos elementos.” Insiste en que, inclusive normas relativas a tributos territoriales fueron debatidas por parte de las comisiones conjuntas, como sucede respecto de reglas sobre distribución de combustibles líquidos en zonas de frontera, previstas en modificaciones a la Ley 681 de 2001 y la Ley 191 de 1995.