CC - C909-2012

Sentencia C-909/12

NORMAS EN MATERIA FINANCIERA, DE SEGUROS, DEL MERCADO DE VALORES-Definición de consumidor financiero y facultades de la superintendencia financiera para determinar cláusulas y prácticas abusivas que no pueden incorporarse en contratos de adhesión NORMAS EN MATERIA FINANCIERA, DE SEGUROS, DEL MERCADO DE VALORES Y OTRAS DISPOSICIONES-Prohibición de utilización de cláusulas abusivas en contratos

DEFINICION DEL CONSUMIDOR FINANCIERO Y

FACULTADES CONCEDIDAS A LA SUPERINTENDENCIA

FINANCIERA PARA DETERMINAR CLAUSULAS Y PRACTICAS ABUSIVAS, QUE NO SE PUEDEN INCORPORAR EN CONTRATOS DE ADHESION-Reflejan en debida forma el ejercicio compartido de competencias en materia de inspección, vigilancia y control de la actividad financiera, bursátil y aseguradora PRACTICAS ABUSIVAS POR PARTE DE ENTIDADES VIGILADAS POR LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERAContenido DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDADRequisitos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos mínimos que razonablemente deben contener las demandas de constitucionalidad, para su admisión. Según lo allí indicado, es imperativo señalar con claridad las normas que son censuradas como inconstitucionales, al igual que la preceptiva superior que se tilda de infringida y explicar las razones por los

cuales se estima que las primeras violan o desconocen la segunda. Otra parte fundamental de los indicados requisitos es la formulación de cargos de inconstitucionalidad contra las normas demandadas, con la sustentación de los argumentos por los cuales el ciudadano demandante advierte que aquéllas contrarían uno o más preceptos constitucionales. Al respecto, la jurisprudencia tiene establecido que las razones presentadas por el actor para sustentar la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. La adecuada presentación del concepto de violación permite a la Corte desarrollar su función de defensa de la Constitución en debida forma, en tanto delimita el campo dentro del cual se efectuará el respectivo análisis de constitucionalidad, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional para poder proferir un 2 pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio. Reitérese, en cuanto al concepto de la violación, que la jurisprudencia ha sido constante en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en la medida que precisen la manera como la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto;

pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, más no en su aplicación práctica; y suficientes, por cuanto deben ser expuestos todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio, que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. Esta carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad, no obstante la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de inexequibilidad; de no atenderse dicho presupuesto podría generarse la inadmisión de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse, o un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la acción, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional, para poder proferir un pronunciamiento de fondo. Sobre este tema, ha expuesto la Corte que “la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, sí despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del

principio pro actione LIBERTAD ECONOMICA-Facultad de configuración del legislador/LIBERTAD ECONOMICA-Limites del Legislador ACTIVIDADES FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORAIntervención del Gobierno/LIBERTAD DE EMPRESA Y LIBRE INICIATIVA ECONOMICA-Garantías constitucionales, que carecen en sí mismas de connotación iusfundamental y, en tal sentido, incorporan en su definición las restricciones e intervenciones legítimas que la Carta Política impone/DIRECCION GENERAL DE LA ECONOMIAObjetivos LIBERTAD ECONOMICA-Extensión constitucional 3 LIBERTAD DE EMPRESA-Concepto LIBRE COMPETENCIA-Concepto LIBERTADES ECONOMICAS-No son absolutas/LIBERTADES ECONOMICAS-Limitación/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Se lleva a cabo con la concurrencia de las ramas del poder público/LIBERTADES ECONOMICAS-Cualquier restricción debe respetar el núcleo esencial de la libertad involucrada y responder a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad/NUCLEO ESENCIAL DE LAS LIBERTADES ECONOMICAS-Definición El Legislador no goza de absoluta discrecionalidad para limitar estas libertades. Como se indicó en un párrafo anterior, según el artículo 333 constitucional, las libertades económicas solamente pueden ser restringidas cuando lo exija el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. Adicionalmente, en virtud de los principios de igualdad y

razonabilidad que rigen la actividad legislativa, la Corte ha señalado que cualquier restricción de las libertades económicas debe (i) respetar el núcleo esencial de la libertad involucrada, y (ii) responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. La definición de cuál es el ‘núcleo esencial’ de las libertades económicas no es una tarea sencilla; en materia de libertad de empresa, entre otros contenidos, se pueden mencionar los siguientes: (i) el derecho a un tratamiento igual y no discriminatorio entre empresarios o competidores que se hallan en la misma posición; (ii) el derecho a concurrir al mercado o retirarse; (iii) la libertad de organización y el derecho a que el Estado no interfiera en los asuntos internos de la empresa como la organización empresarial y los métodos de gestión; (iv) el derecho a la libre iniciativa privada; (v) el derecho a la creación de establecimientos de comercio con el cumplimiento de los requisitos que exija la ley; y (vi) el derecho a recibir un beneficio económico razonable. Respecto a cómo evaluar la razonabilidad y proporcionalidad de una medida que limita las libertades económicas, la Corte ha indicado los siguientes criterios:En primer lugar, la Corte ha expresado que el Legislador debe tener en cuenta el tipo de actividad que desarrollan las empresas a las que va dirigida la regulación, su estructura organizativa, el mercado en el que se insertan, el tipo de financiamiento al que apelan, el servicio que prestan o en bien que producen o distribuyen, etc. En segundo lugar, la Corte suele apelar al juicio de proporcionalidad, mediante el cual se examina la finalidad de la

medida, la idoneidad del medio elegido y su proporcionalidad en estricto sentido. En resumen, la libertad de empresa es una garantía que se reconoce a los agentes del mercado en función del interés público que existe en el buen funcionamiento de la economía; por ello la Corte ha señalado que no es un derecho fundamental. En este orden de ideas, la libertad de empresa no puede considerarse como una garantía absoluta; el Legislador puede 4 regularla y restringirla, siempre y cuando no anule sus contenidos básicos y lo haga con sujeción al principio de proporcionalidad.” LIBERTAD ECONOMICA PREVISTA EN LA CONSTITUCIONConforme a los modelos políticos y de mercado instituidos, se encuentra ampliamente protegida, pero a su vez requiere de delimitaciones legislativas LIBERTAD ECONOMICA-Debe estar orientada a preservar bienes constitucionales como la seguridad, la salubridad pública, el ambiente, los derechos de los consumidores, el patrimonio cultural de la nación, entre otros La libertad económica debe estar orientada a preservar valiosos bienes constitucionales, como la seguridad, la salubridad pública, el ambiente, los derechos de los consumidores, el patrimonio cultural de la nación, entre otros. En síntesis, esta Corte ha expuesto, de manera reiterada: “Sobre las libertades económicas baste recordar aquí que la jurisprudencia constitucional ha señalado que (i) se encuentran reconocidas y garantizadas por la Constitución, dentro de los límites del bien común y del interés social; (ii) la libertad económica comprende los conceptos de libertad de empresa y libertad de competencia; (iii) la libertad económica es expresión de valores de

razonabilidad y eficiencia en la gestión económica para la producción de bienes y servicios y permite el aprovechamiento de la capacidad creadora de los individuos y de la iniciativa privada; (iv) la competencia se presenta cuando un conjunto de empresarios (personas naturales o jurídicas), en un marco normativo, de igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos o recursos en la conquista de un determinado mercado de bienes y servicios; (v) la libre competencia, desde el punto de vista subjetivo, se consagra como derecho individual que entraña tanto facultades como obligaciones; (vi) las libertades económicas no son derechos fundamentales; y (vii) el juez constitucional aplica un test débil de proporcionalidad para efectos de determinar la conformidad de una intervención del legislador en las libertades económicas.” ACTIVIDAD FINANCIERA-Intervención compartida entre el Congreso y el Gobierno/SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA-Funciones ACTIVIDAD FINANCIERA-Naturaleza/ACTIVIDAD FINANCIERA-Vigilancia estatal/ACTIVIDAD FINANCIERA-Es de interés general, pues en ella está comprometida la ecuación ahorro e inversión que juega papel fundamental en el desarrollo económico de los pueblos INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Desarrollo normativo 5 INTERVENCION EN LA ACTIVIDAD ECONOMICA-Deberes sociales del Estado y los particulares PROPIEDAD PRIVADA-Carácter de función social que implica obligaciones INTERES COLECTIVO-Protagonista y determinador de la acción estatal INTERVENCION ESTATAL-Cumplimiento de funciones, como el acceso equitativo al desarrollo y oportunidades, regulación y

estabilización de la economía por virtud de la función social que tienen la propiedad privada, la libertad económica y la iniciativa privada dentro de los límites del bien común INTERVENCION FINANCIERA-Exige la concurrencia del legislador y del ejecutivo, en cuanto al señalamiento de las reglas generales y el desarrollo de las mismas, entre la cuales se destacan las de inspección, vigilancia y control INTERVENCION FINANCIERA-Ejercicio compartido entre el Congreso y el Presidente de la República PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Desarrolla funciones de inspección, vigilancia y control SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA-Contenido normativo/SUPERINTENDENCIAS-Sus relaciones con el Gobierno Nacional se encauzan unas veces a través de la desconcentración administrativa y en otras ocasiones mediante descentralización administrativa por servicios o funciones ACTO DE DELEGACION-Constituye un mecanismo válido y eficaz para hacer efectivos los principios tendientes al cumplimiento y agilización de la función administrativa, en aras del interés general y del bien común SUPERINTENDENCIAS-Sus objetivos generales y estructura orgánica se fijan directamente por la ley

SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Funciones

SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Potestad sancionadora 6 En cuanto a la potestad sancionadora, esta corporación ha indicado que a partir de los fines generales de organización y funcionamiento de la administración, la Superintendencia Financiera de Colombia cuenta con la facultad de expedir determinados reglamentos técnicos, lo que “lleva aparejada la competencia para velar por el cumplimiento de aquéllos, lo cual

implica el adelantamiento de los correspondientes procedimientos administrativos encaminados a imponer sanciones en caso de incumplimiento de los mismos. PROTECCION AL CONSUMIDOR DE BIENES Y SERVICIOS Y AL USUARIO FINANCIERO-Desarrollo normativo DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Reconocimiento del plano de desigualdad en que concurren al mercado de bienes y servicios DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Carácter poliédrico PROTECCION CONSTITUCIONAL AL CONSUMIDOR-Se inspira en el deber de fortalecer sus derechos frente a los productores y distribuidores, dada la desigualdad y la asimetría en que se desenvuelve la persona que acude al mercado de cualquier bien o servicio, para satisfacer sus necesidades CONSUMIDOR-Concepto LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE DERECHOS DE LOS CONSUMIDORES-No es absoluta El legislador no goza de libertad absoluta para configurar el régimen de los derechos de los consumidores, pues la Constitución le impone tener en cuenta, para el efecto, la protección integral establecida en su favor en el mismo texto superior. Ello comporta el necesario examen de las situaciones que rodean el desenvolvimiento del proceso productivo - que constituyen la base de la protección constitucional-, para producir normas que armonicen con el ánimo del Constituyente de contrarrestar la desigualdad que las relaciones del mercado suponen. En ese sentido, es deber del órgano legislativo tener en cuenta las relaciones asimétricas que generan la manufactura, comercialización, distribución y adquisición de bienes y servicios, y que surgen del papel preponderante del productor en cuanto a él

compete la elaboración del bien o la modelación del servicio imponiendo condiciones para su funcionamiento y utilización, así como de la ventaja del distribuidor o proveedor en razón de su dominio de los canales de comercialización de los bienes y servicios; pero sobre todo, la ley debe observar con atención la indefensión a la que se ve sometido el consumidor en razón de la necesidad que tiene de obtener los bienes ofrecidos en el mercado. En consecuencia, las normas que el legislador profiera, en virtud de la competencia que le ha sido otorgada para regular el régimen de protección 7 de los derechos del consumidor, dentro del cual está comprendida la forma en que se puede exigir la responsabilidad del productor, deben tener en cuenta la protección especial de esos derechos reconocida por la Carta y estar orientadas hacia su completa efectividad. Así mismo se hace necesario que la interpretación de las normas relativas a los derechos del consumidor que hayan sido expedidas con anterioridad a la expedición de la Constitución, así como el examen de su constitucionalidad, se realice bajo los postulados que estableció la norma superior en esta materia.” LIBERTAD ECONOMICA-Alcance, limitaciones, obligaciones y controles por parte del Estado/DERECHOS DEL CONSUMIDORProtección constitucional y legal ante las desigualdades surgidas de la relación en que participa/REGIMEN DE INTERVENCION

ECONOMICA ESTABLECIDO EN LA CONSTITUCION Y LOS

DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Relación CONSUMIDOR FINANCIERO-Definición/CONTRATO DE ADHESION-Definición/CONSUMIDOR-Regulación a todos los sectores de la economía/CLIENTE-Definición/USUARIODefinición/CLIENTE POTENCIAL-Definición

Referencia: expediente D-9075

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2° literal d) (segmento), 11 literal e) y 12 literal d) de la Ley 1328 de 2009, “Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones”

Demandantes: Carlos Andrés Gómez

Sánchez y Jaime Humberto Tobar Ordóñez

Magistrado ponente: NILSON PINILLA

PINILLA

Bogotá, D. C., siete (7) de noviembre de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente 8

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública estatuida en los artículos 40-6 y 242-1 de la carta política, los ciudadanos Carlos Andrés Gómez Sánchez y Jaime Humberto Tobar Ordóñez presentaron acción pública de inconstitucionalidad, contra los artículos 2° literal d) (segmento), 11 literal e) y 12 literal d) de la Ley 1328 de 2009, que contemplan la definición de consumidor financiero y la facultad de la Superintendencia Financiera de Colombia de determinar cláusulas y prácticas abusivas de prohibida incorporación en los contratos de adhesión, conforme al régimen de protección al consumidor financiero, previsto en el Título I de la Ley 1328 de 2009.

La demanda fue admitida mediante auto de mayo 4 de 2012, informándose la

iniciación del proceso a los Presidentes de la República y del Congreso; también se comunicó a los Ministros del Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo Rural, y se invitó a las Superintendencias Financiera de Colombia y de Industria y Comercio, a la Asociación Nacional de Instituciones Financieras, a la Asociación Bancaria de Colombia, y a las Universidades del Rosario, Externado de Colombia, de Los Andes, Pontificia Javeriana, de Antioquia, del Norte, Industrial de Santander y Nacional de Colombia, para que emitieran su opinión sobre el asunto de la referencia. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, pertenecientes a la Ley 1328 de 2009, publicada en el Diario Oficial N° 47.411 de julio 15 del mismo año, subrayando lo impugnado: “ARTÍCULO 2o. DEFINICIONES. Para los efectos del presente régimen, se consagran las siguientes definiciones: a) Cliente: Es la persona natural o jurídica con quien las entidades vigiladas establecen relaciones de origen legal o contractual, para el suministro de productos o servicios, en desarrollo de su objeto social. b) Usuario: Es la persona natural o jurídica quien, sin ser cliente, utiliza los servicios de una entidad vigilada. c) Cliente Potencial: Es la persona natural o jurídica que se encuentra en la fase previa de tratativas preliminares con la entidad

vigilada, respecto de los productos o servicios ofrecidos por esta. d) Consumidor financiero: Es todo cliente, usuario o cliente potencial de las entidades vigiladas. 9 e) Productos y servicios: Se entiende por productos las operaciones legalmente autorizadas que se instrumentan en un contrato celebrado con el cliente o que tienen origen en la ley. Se entiende por servicios aquellas actividades conexas al desarrollo de las correspondientes operaciones y que se suministran a los consumidores financieros. f) Contratos de adhesión: Son los contratos elaborados unilateralmente por la entidad vigilada y cuyas cláusulas y/o condiciones no pueden ser discutidas libre y previamente por los clientes, limitándose estos a expresar su aceptación o a rechazarlos en su integridad. g) Queja o reclamo: Es la manifestación de inconformidad expresada por un consumidor financiero respecto de un producto o servicio adquirido, ofrecido o prestado por una entidad vigilada y puesta en conocimiento de esta, del defensor del consumidor financiero, de la Superintendencia Financiera de Colombia o de las demás instituciones competentes, según corresponda. h) Entidades vigiladas: Son las entidades sometidas a inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia. ARTÍCULO 11. PROHIBICIÓN DE UTILIZACIÓN DE CLÁUSULAS ABUSIVAS EN CONTRATOS. Se prohíbe las cláusulas o estipulaciones contractuales que se incorporen en los contratos de adhesión que: a) Prevean o impliquen limitación o renuncia al ejercicio de los derechos de los consumidores financieros. b) Inviertan la carga de la prueba en perjuicio del consumidor

financiero. c) Incluyan espacios en blanco, siempre que su diligenciamiento no esté autorizado detalladamente en una carta de instrucciones. d) Cualquiera otra que limite los derechos de los consumidores financieros y deberes de las entidades vigiladas derivados del contrato, o exonere, atenúe o limite la responsabilidad de dichas entidades, y que puedan ocasionar perjuicios al consumidor financiero. e) Las demás que establezca de manera previa y general la Superintendencia Financiera de Colombia. PARÁGRAFO. Cualquier estipulación o utilización de cláusulas abusivas en un contrato se entenderá por no escrita o sin efectos para el consumidor financiero. ARTÍCULO 12. PRÁCTICAS ABUSIVAS. Se consideran prácticas abusivas por parte de las entidades vigiladas las siguientes: a) El condicionamiento al consumidor financiero por parte de la entidad vigilada de que este acceda a la adquisición de uno o más productos o servicios que presta directamente o por medio de otras 10 instituciones vigiladas a través de su red de oficinas, o realice inversiones o similares, para el otorgamiento de otro u otros de sus productos y servicios, y que no son necesarias para su natural prestación. b) El iniciar o renovar un servicio sin solicitud o autorización expresa del consumidor. c) La inversión de la carga de la prueba en caso de fraudes en contra de consumidor financiero. d) Las demás que establezca de manera previa y general la Superintendencia Financiera de Colombia. PARÁGRAFO. Las prácticas abusivas están prohibidas a partir de la entrada en vigencia de la presente norma y serán sancionables

conforme lo dispone la Superintendencia Financiera de Colombia y la ley.”

III. LA DEMANDA Previas consideraciones preliminares acerca de la estructura del poder público en Colombia; de las funciones que cumplen sus tres ramas, bajo el principio de colaboración del Estado; y de la libertad económica, que comprende la libertad contractual como una connotación de la iniciativa privada, los actores estructuran dos cargos de inconstitucionalidad, por vulneración de los artículos 113, 150, 151, 152 y 333 de la carta política, a saber: i) “El Congreso de la República no podía delegar en la Superintendencia Financiera la posibilidad de definir cuáles son las cláusulas y prácticas abusivas.” Precisan los demandantes que los requisitos de la delegación legislativa, contemplados en el numeral 10° del artículo 150 de la Constitución, “además de ser copulativos son de interpretación restrictiva”, conforme lo indicó esta Corte en la sentencia C-094 de 2003.

No obstante, indican que la Ley 1328 de 2009 tipificó “cuáles son -más no qué son-” las cláusulas consideradas abusivas en los contratos de adhesión celebrados entre las entidades vigiladas y los consumidores financieros, “condenándose las mismas a la ineficacia de pleno derecho” y enlistó aquellas prácticas estimadas abusivas, sancionables bajo determinados supuestos de hecho, delegando, sin embargo, la calificación de otras a la Superintendencia Financiera de Colombia. Con mención de los postulados del principio de libertad económica y sus limitaciones (artículo 333 superior), explicados y desarrollados por esta corporación (C-616 de 2001, C-327 de 2007, C-1011 de 2008, C-432 de

2010), sostienen que al ser potestativo del legislador limitar la libertad contractual, “la cual hace parte de la libre iniciativa privada o la libertad de 11 empresa”, así como consagrar los supuestos de hecho que definen las prácticas abusivas, corresponde al Congreso realizar la calificación de una cláusula o de una práctica, salvo que la delegación ocurra “con la plena observancia de los requisitos que la Carta establece para dicha delegación”, los cuales “salta a la vista que no se encuentran presentes” en los literales acusados de los artículos 11 y 12 de la Ley 1328 de 2009. En este sentido, agregan que las facultades otorgadas a la Superintendencia Financiera de Colombia, no fueron solicitadas expresamente por el Ejecutivo; carecen de un límite material. al no insertar la ley la definición de cláusula abusiva; no aparecen demarcadas en forma temporal; y no existe imperativo, necesidad o conveniencia para que esa entidad deba determinar cuáles cláusulas y prácticas son abusivas, anotando que tal prerrogativa corresponde únicamente al Congreso de República, por lo que las normas acusadas vulneran la separación de poderes consagrada en la carta política. ii) “El Congreso de la República no podía calificar como consumidor financiero, a todo aquel que tenga relación con una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera.” Hacen referencia los accionantes al surgimiento del “sujeto” denominado “consumidor”, emanado de la masificación de la contratación y de la industrialización de la economía por la evolución de los mercados, por las relaciones “entre quienes pretenden satisfacer una demanda determinada y

aquellos que cuentan con un bien o servicio que, de ser proveído, podría satisfacer esa necesidad”. A partir de esta realidad, manifiestan que para poder enfrentar el tradicional distanciamiento entre consumidor y productor, “en cuanto a información y poder de negociación”, se instituyó el régimen de protección particular, sobre el que la Corte se ha pronunciado dando relevancia al derecho a la igualdad, de manera que se permita identificar con más certeza y seguridad “quién debe ser tenido como consumidor”, a efectos de proporcionarle la protección debida, en consideración a las relaciones asimétricas, originadas en la imposición de condiciones de funcionamiento y utilización del servicio y en el dominio de los canales de comercialización de bienes y servicios, por la indefensión y la necesidad del consumidor de obtener los bienes que ofrece el mercado (C-1141 de 2000 y C-973 de 2002). Expresan que en Colombia la Ley 1480 de 2011 tomó de la definición de consumidor, la noción de destinatario final, siendo válido concluir que “para cualquier asunto diferente a los productos y servicios financieros, quien se encuentra en la condición de desigualdad descrita, con sus características, por la Corte Constitucional, es aquel que encaje en la definición traída por el numeral 3° del artículo 5° de la Ley 1480 de 2011. Aquí, por tanto no todo aquel que celebre un contrato con un productor -según definición traída por el propio Estatutoes considerado como consumidor”. 12 Acerca de los servicios financieros, observan que la Ley 1328 de 2009 adoptó definición distinta, puesto que estableció como consumidor “todo” cliente,

usuario o cliente potencial de las entidades vigiladas, no siendo posible excepción alguna, lo que, según anotan, vulnera la libertad económica y sus limitaciones porque de aquella no surgen razones adecuadas, suficientes, razonables ni proporcionadas que la restrinjan, en la medida que no todo consumidor se encuentra en condición de “desequilibrio”, asimetría no prevista como única en tal definición, dado que “es consumidor, todo aquel que tenga trato con la entidad vigilada, con lo que se incluye, al parecer, no solo a quienes cuentan con las calidades del consumidor descrita por los antecedentes legislativos1 y la Corte Constitucional, sino también a aquellos que no cuentan con esas calidades”. Para concluir, aducen que la definición de consumidor financiero del artículo 2° de la Ley 1328 de 2009, “si bien, parcialmente limita justificadamente la libertad económica, puesto que en algunos eventos existen razones suficientes, adecuadas y objetivas, también está demostrado que, en lo atinente a supuestos que desbordan esas razones, viola innegablemente tal derecho consagrado en el artículo 333 de la Constitución Política. Esto, porque restringe tal libertad sin fundamento alguno, al calificar como consumidor aún a quienes no se encuentran en las condiciones de desigualdad o asimetría, que los harían sujetos de protección legal”. Con base en las anteriores consideraciones, los actores solicitan declarar inexequibles los literales e) y d) de los artículos 11 y 12 de la Ley 1328 de 2009, respectivamente, y la exequibildad condicionada del literal d) del artículo 2° ib., bajo el entendido de que “solo será consumidor financiero

todo cliente o usuario o potencial cliente que se encuentre en una condición de asimetría o desequilibrio frente a la entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia”, de acuerdo con los parámetros del artículo 5° numeral 2°, de la Ley 1480 de 2011.

IV. INTERVENCIONES

1. Superintendencia Financiera de Colombia Dicha Superintendencia, mediante apoderada, pide declarar (i) la exequibilidad de los literales e) y d) de los artículos 11 y 12 de la Ley 1328 de 2009, respectivamente; (ii) inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda en cuanto al literal d) del artículo 2° ibídem, o, en caso de hallar procedente su estudio, la exequibilidad del precepto.

Tras explicación preliminar y detallada de la regulación legal y las funciones que competen a la entidad, cuyo objeto es “el mantenimiento del orden público económico, garantizando la protección del interés general y la preservación de la confianza pública”, indica que el legislador al expedir la 1Exposición de motivos y primer debate en la Cámara de Representantes (Gaceta N° 341 de junio 10/2008). 13 Ley 1328 de 2009 buscó la protección del consumidor financiero, pues “la actividad financiera es de interés público, en la que existe un criterio evidente de necesidad por cuanto, ‘por regla general, la población requiere acceder a u