CC - C911-2007

Sentencia C-911/07

OBJECION PRESIDENCIAL-Trámite

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia de las Cámaras/EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIALImposibilidad de efectuar examen por ausencia de material probatorio/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDADEn trámite de objeciones presidenciales Ante la ausencia del material probatorio necesario para establecer si en su desarrollo se cumplieron los requisitos señalados en la Constitución, en la Ley 5ª de 1992 y en la jurisprudencia de esta corporación, ya que las Secretarías Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes no pudieron enviar las actas aprobadas de las sesiones correspondientes, por no haberse completado el trámite de su preparación y aprobación, esta corporación se abstendrá de pronunciarse sobre la exequibilidad del trámite de las objeciones, con la advertencia de que, en consecuencia, el mismo podrá ser materia de demanda, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, dentro del término de caducidad previsto en el Art. 242, Num. 3, de la Constitución. CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVAAlcance ANALISIS DEL IMPACTO FISCAL EN NORMAS LEGALES-No debe constituirse en medio que cercene el ejercicio de la función legislativa PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICOCompetencias concurrentes de los órganos legislativo y ejecutivo/INICIATIVA LEGISLATIVA EN MATERIA DE GASTO PUBLICO/ El proyecto objetado no estaba sujeto a la iniciativa exclusiva o reservada al

Gobierno Nacional, por lo que para la introducción en el último debate en la plenaria del Senado de la disposición objetada, no se requería la coadyuvancia del Gobierno Nacional. A pesar de ello, el Gobierno Nacional, por intermedio de la Viceministra de Hacienda y Crédito Público, otorgó el aval a la nueva disposición aunque por un monto menor al propuesto.

Referencia: expediente OP-095

Asunto: Objeciones Presidenciales por inconstitucionalidad al Proyecto de Ley N° 110/06 Senado, 254/05 Cámara, "por el cual se adiciona un parágrafo 2 al artículo 2° de la Ley 1023 de 2006 y se dictan otras disposiciones"

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil siete (2007). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES Mediante oficio del 2 de Octubre de 2007, recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 8 de Octubre de 2007 y con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, la Presidenta del Senado de la República remitió a esta Corporación el Proyecto de Ley N° 110/06 Senado, 254/05 Cámara, "por el cual se adiciona un parágrafo 2 al artículo 2° de la Ley 1023 de 2006 y se dictan otras

disposiciones", cuyo Art. 4° fue objetado por el Presidente de la República por razones de inconstitucionalidad, que fueron consideradas infundadas por el Congreso de la República. El despacho del magistrado sustanciador avocó conocimiento del asunto mediante auto de 24 de Octubre de 2007, con base en lo previsto en el Art. 32 del Decreto 2067 de 1991, dispuso su fijación en lista con el fin de permitir la intervención ciudadana y ordenó la solicitud de una información a los Secretarios Generales de las Cámaras legislativas.

II. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO El siguiente es el texto del proyecto de ley, en el cual se subraya el Art. 4°

objetado: LEY... por la cual se adiciona un parágrafo 2° al artículo 2° de la Ley 1023 de 2006 y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1 °. Adiciónese un parágrafo 2° al artículo 2° de la Ley 1023 de 2006, el cual quedará así: Parágrafo 2°. Para el financiamiento de la afiliación al Régimen contributivo del grupo familiar de las madres comunitarias se aplicará lo previsto en los artículos 3° y 4° de la Ley 509 de 1999, sin perjuicio de la progresión de cobertura universal establecida el artículo 9° de la Ley 1122 de 2007.

Artículo 2 °. Acceso al Fondo de Solidaridad Pensional. De conformidad con lo previsto por la Ley 797 de 2003, el Fondo de Solidaridad Pensiona1 subsidiará los aportes al Régi men General de Pensiones de las Madres Comunitarias, cualquiera sea su edad y

tiempo de servicio como tales. El Gobierno Nacional garantizará la priorización al acceso de las Madres Comunitarias al subsidio de la Subcuenta de Subsistencia de que trata la Ley 797 de 2003, cuando no cumplan con los requisitos para acceder al Fondo de Solidaridad Pensional - Subcuenta de Solidaridad, o cuando habiendo cumplido la edad en los términos de la ley no alcancen a completar el requisito de semanas de cotización exigido. Parágrafo 1°. Las Madres Comunitarias para ser beneficiarias de los subsidios de la subcuenta de Solidaridad, deben acreditar la calidad de Madres Comunitarias que ostenta, por parte del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, o quien haga sus veces. Parágrafo 2°. Las madres sustitutas, los agentes educativos FAMI (Familia, Mujer e Infancia), tendrán acceso al Fondo de Solidaridad Pensional, previo cumplimiento de los requisitos exigidos por la presente ley. Artículo 3°. Habilitación de la condición de beneficiario. Quienes hayan perdido la condición de Beneficiarios del Fondo de Solidaridad Pensional, por haber incurrido en mora y por haberse retirado en cualquier tiempo de manera voluntaria con anterioridad a la vigencia de la presente ley, podrán reactivar su condición manifestando su voluntad de ingresar nuevamente al Fondo. Artículo 4°. La bonificación mensual de las madres comunitarias se incrementará al 70% del salario mínimo legal mensual vigente a partir del 1° de enero de 2008, sin perjuicio de los posteriores incrementos que se realicen. Artículo 5°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las

disposiciones que le sean contrarias. La Presidente del honorable Senado de la República, Dilian Francisca Toro Torres. El Secretario General del honorable Senado de la República, Emilio Ramón Otero Dajud. El Presidente de la honorable Cámara de Representantes, Alfredo Ape Cuello Baute. El Secretario General de la Honorable. Cámara de Representantes, Angelino Lizcano Rivera.

III. TRAMITE DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO Del trámite que surtió el Proyecto de Ley N° 254 de 2005 Cámara -110 de 2006

Senado en el Congreso de la República se señalan los siguientes hechos relevantes para el estudio de las objeciones presidenciales:

1. El proyecto fue presentado ante la Secretaría de la Cámara de Representantes el 16 de Diciembre de 2005 por el Ministro de la Protección Social, Diego Palacio Betancourt, asignado a la Comisión VII Constitucional Permanente de dicha corporación y publicado en la Gaceta del Congreso N° 02 de 6 de Enero de 2006 (P. 34).

2. El proyecto de ley fue debatido y aprobado en las siguientes fechas: El 7 de Junio de 2006 por la Comisión Séptima de la Cámara de

Representantes. El 15 de Agosto de 2006 por la Plenaria de la Cámara de Representantes. El 15 de Mayo de 2007 por la Comisión Séptima del Senado de la República. El 14 de Junio de 2007 por la Plenaria del Senado de la República. En esta corporación se introdujo el texto del Art. 4º del proyecto de ley, objetado por el Gobierno Nacional. En efecto, el texto definitivo aprobado en la Comisión Séptima Constitucional

Permanente del Senado de la República no incluía ese artículo, según consta en la ponencia para cuarto debate al proyecto de ley. En este debate se expresó: "La Presidencia interviene para un punto de orden: Bueno, vamos a volver al Orden original (…) hay un informe ya de la Subcomisión sobre el tema del Proyecto de las Madres Comunitarias. (…) (…) señora ponente por favor leamos la proposición a que ha llegado, con la que tiene acuerdo la comisión que nombramos acá. (…) Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra la honorable Senadora Dilian Francisca Toro Torres: Artículo nuevo, entonces la bonificación para las madres comunitarias será el 70% del salario mínimo. La Presidencia somete a consideración de la plenaria el artículo nuevo leído por la honorable Senadora ponente, y cerrada su discusión, pregunta: ¿Adopta la plenaria el artículo propuesto? Y esta responde afirmativamente".

3. Designadas Comisiones Accidentales de Mediación, el informe correspondiente fue considerado y aprobado el 19 de Junio de 2007 por la Plenaria de la Cámara de Representantes y por la Plenaria del Senado de la

República.

En dicho informe se expresó: "Artículo 4°. Se adiciona como artículo cuarto el artículo nuevo aprobado en Senado con la siguiente redacción: Artículo 4°. La bonificación mensual de las madres comunitarias se incrementará al 70% del salario mínimo legal mensual vigente a partir del 1° de enero de 2008, sin perjuicio de los posteriores incrementos que se realicen". (Fl. 118 Cuaderno

Principal)

4. Mediante escrito dirigido a los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes y radicado el 19 de Junio de 2007, el Ministro de Hacienda y Crédito Público manifestó los reparos constitucionales que sirven de fundamento a la objeción presidencial que se examina (Fls. 40-41

Cuaderno Principal).

5. Mediante escrito de 22 de Junio de 2007, radicado el 29 de Junio siguiente, el Presidente de la Cámara de Representantes envió el proyecto de ley, acompañado de todos sus antecedentes, al Presidente de la República para la sanción respectiva.

IV. OBJECIONES DEL GOBIERNO NACIONAL El Gobierno Nacional formuló dos objeciones al proyecto de ley, así:

1. Violación del Art. 151 de la Constitución Política Expresa que el gasto que crea el Art. 4° del proyecto de ley, en virtud del cual la bonificación mensual de las madres comunitarias se incrementará al 70% del salario mínimo legal mensual vigente a partir del 1º de Enero de 2008, no se ajusta a lo dispuesto en el Art. 7° de la Ley 819 de 2003, por no estar previsto en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, como lo comunicó el Ministro de Hacienda y Crédito Público a los Presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes mediante escrito de 19 de Junio de 2007, y que ni el gasto ni el impacto fiscal del mismo se hicieron explícitos durante el trámite del proyecto de ley, ni fueron incluidos expresamente en la exposición de motivos ni en las ponencias.

Manifiesta que el mencionado gasto no fue analizado por el Congreso durante

el trámite del proyecto, habida cuenta de que la proposición por medio de la cual se incluyó la medida en el texto del proyecto de ley fue objeto de discusión y aprobación en el último de los debates del proyecto y que por ello el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no tuvo la oportunidad de rendir concepto acerca de la consistencia del incremento en la bonificación con lo señalado por el Marco Fiscal de Mediano Plazo, salvo lo expresado por la Viceministra General de dicho ministerio en la sesión en la que se incluyó la proposición, en el sentido de que ese monto no era financiable y por tanto el Ministerio no podía aceptarlo. Indica que de acuerdo con las proyecciones realizadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el citado gasto alcanza la suma de ochenta y cinco mil millones de pesos ($85.000.000.000) anuales con cargo al programa correspondiente, el cual tiene a su cargo otros gastos, de suerte que con la disposición objetada se ponen en peligro la estabilidad y la cobertura del mismo. Afirma que por tener la Ley 819 de 2003 carácter orgánico, su desconocimiento implica la violación del Art. 151 de la Constitución, en virtud del cual el Congreso de la República estará sujeto a las leyes orgánicas en el ejercicio de la actividad legislativa.

2. Violación del Art. 154 de la Constitución Política Sostiene que la creación del citado gasto vulnera el Art. 154 superior, toda vez que es competencia exclusiva del Gobierno Nacional proponer la expedición o reforma de las leyes que ordenen participaciones en las rentas nacionales o

transferencias de las mismas. Indica que aunque el Congreso de la República goza de una cláusula general de competencia para la expedición y reforma de las leyes, la Constitución establece condicionamientos y asigna al Gobierno Nacional la potestad exclusiva de presentar proyectos sobre determinadas materias, de modo tal que las proposiciones sobre estas últimas que se formulen en el trámite de un proyecto de ley y que no provengan del Gobierno Nacional deben contar con su aquiescencia o consentimiento. Añade que una interpretación distinta dejaría sin sentido el Art. 154 de la Constitución, pues permitiría que una vez presentado el proyecto se desatiendan las propuestas del Gobierno Nacional.

V. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA La Comisión Accidental designada para que rindiera informe sobre las objeciones formuladas acogió éstas y propuso "aprobar el proyecto de ley presentado en el informe de conciliación, con la exclusión del artículo 4°, el cual fue objetado por el Gobierno" Dicho informe fue considerado y rechazado por la Plenaria del Senado el 25 de Septiembre de 2007 y por la Plenaria de la Cámara de Representantes el 26 de Septiembre del mismo año, cuyas razones no obran en los antecedentes del proyecto.

A este respecto, el Secretario General del Senado de la República señala: "Luego de una larga discusión la plenaria manifestó que no aceptaría las objeciones del Ejecutivo al artículo 4°, por lo que el debate se aplazó mientras se conformaba una subcomisión para su estudio. Posteriormente, se reabrió el debate

y se presentó una proposición sustitutiva en la que se rechazan las objeciones al artículo 4° suscrita por los Senadores Luis Fernando Velasco, Yolanda Pinto, Germán Aguirre, Humberto Builes, Dilian Francisca Toro, Héctor Helí Rojas, Carlos Julio González, entre otros; dicha proposición fue aprobada con el quórum constitucional correspondiente". (Fl. 15 Cuad. Principal) A su vez, en relación con el mismo punto, el Secretario General de la Cámara de Representantes señala: "En comienzo se aprobó el informe en comento y luego se reabrió la discusión y la Plenaria de esta Corporación lo negó." (Fl. 2, Cuad. Principal)||

VI. INTERVENCIONES Intervención de las ciudadanas Carmen Cecilia Díaz Rojas y Ana María Torres Boada Mediante escrito presentado el 25 de Octubre de 2007, las ciudadanas Carmen Cecilia Díaz Rojas y Ana María Torres Boada, obrando respectivamente en representación de la Fundación Gestión Ciudadana y de Gestora Madres Comunitarias, piden a la Corte que salvaguarde los derechos fundamentales de las madres comunitarias, en particular el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas y el derecho a la igualdad, con las siguientes razones: Expresan que el programa de Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar consiste en que una madre comunitaria, en su casa y con sus recursos, adapta un espacio con base en los lineamientos técnico-administrativos definidos previamente por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, para atender 13 niños de 2 a 5 años, de 8 de la mañana a 4 de la tarde, de lunes a

viernes, a los cuales se les ofrece la formación integral inicial y además se les proporciona almuerzo y dos refrigerios, preparados por la misma madre comunitaria. Indican que dicho programa está dirigido a niños de los estratos socioeconómicos 1, 2 y 3 cuyos padres trabajan y no tienen los recursos económicos necesarios para inscribirlos en un jardín infantil. Afirman que en el país existen aproximadamente 78.500 madres comunitarias, que atienden aproximadamente a 1.200.000 niños, y que sólo reciben por su trabajo una beca o bonificación por parte del ICBF, que actualmente es de $197.340. Señalan que el ICBF celebra un contrato llamado de colaboración con las Asociaciones de Madres Comunitarias, con sujeción a las normas de la Ley 80 de 1993, y que las madres comunitarias dependen directamente de dichas asociaciones en la prestación de sus servicios, en una relación que tiene carácter laboral y, sin embargo, aquellas no reciben ni el salario ni las prestaciones sociales que corresponden a ese carácter. Exponen que el Gobierno Nacional aduce como excusa la falta de recursos económicos para atender las obligaciones a favor de las madres comunitarias y arguye también que el programa podría ponerse en riesgo, lo cual en opinión de las intervinientes es sólo un chantaje para que aquellas no reclamen sus derechos. Finalmente sostienen que en esta oportunidad la Corte Constitucional debe proteger el principio según el cual a un trabajo igual corresponde un salario igual, ya que en el mismo ICBF y en la Secretaría de Integración Social del Distrito Capital de Bogotá trabajan madres llamadas jardineras o formadoras

que realizan el mismo trabajo de las madres comunitarias y devengan un salario superior al mínimo legal, con las prestaciones sociales correspondientes, y que la misma corporación debe amparar el derecho a una remuneración mínima, vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo.

VII. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION Mediante Concepto N° 4400 radicado el 17 de Octubre de 2007, el Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, solicita a la Corte que declare infundadas las objeciones y como consecuencia declare exequible el Art. 4° del proyecto de ley.

Sostiene que "la insistencia en la aprobación del proyecto de ley objetado obedece a la intención del legislador de corregir un estado de cosas inconstitucional en el que se encuentra inmerso el régimen de las madres comunitarias por discriminación laboral y de género al que se hallan sometidas debido a la pírrica suma que se les reconoce por sus servicios prestados ($203.900.oo pesos)". Considera que "la discriminación laboral se da porque no se les reconoce a las madres comunitarias una retribución que responda a unas condiciones de vida digna (mínimo vital), cubiertas mediante una contraprestación mínima aceptable a los servicios prestados, que en Colombia equivale a un salario mínimo legal mensual. La discriminación de género se presenta porque son mujeres las que prestan el servicio de cuidado de las poblaciones infantiles más vulnerables del país". Indica que la bonificación propuesta tiene un impacto fiscal muy reducido frente al Presupuesto General de la Nación y concierne actualmente a 78.508 madres comunitarias y sus núcleos familiares, según la información

suministrada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

VIII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE

CONSTITUCIONAL

Competencia

1. De conformidad con lo preceptuado por los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre las objeciones por inconstitucionalidad que el Presidente de la República formuló en el presente caso.

Oportunidad y trámite de las objeciones

2. De conformidad con lo contemplado en el Art. 166 de la Constitución, el Gobierno Nacional dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta. Agrega la disposición que si transcurridos estos términos el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo.

La Corte Constitucional ha señalado que estos términos se refieren a días hábiles. En el presente asunto el proyecto de ley parcialmente objetado contiene cinco artículos. Por consiguiente, el término para devolverlo con objeciones era de seis días, contados a partir del día siguiente al 29 de Junio de 2007, día en que se radicó en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República la comunicación dirigida por el Presidente de la Cámara de Representantes al Presidente de la República con el fin de que sancionara el proyecto de ley (Fl . 60 Cuad. Principal). Dicho término vencía el 10 de Julio de 2007, fecha en la cual fue radicada la

comunicación dirigida por el Presidente de la República al Presidente de la Cámara de Representantes devolviendo el proyecto de ley sin la correspondiente sanción ejecutiva, con objeciones por razones de inconstitucionalidad en relación con su Art. 4°. (Fls. 42 y ss. Cuad. Principal). En esta forma, se cumplió el requisito de oportunidad de las objeciones establecido en el Art. 166 superior.

3. Respecto del trámite de las objeciones, se señala lo siguiente: i) La Comisión Accidental designada para estudiar las objeciones formuladas, integrada por la Senadora Dilian Francisca Toro Torres y el Representante a la Cámara Buenaventura León León, presentó informe mediante el cual solicitó que se aprobara el proyecto de ley con la exclusión del Art. 4° objetado, es decir, acogiendo las objeciones formuladas (Fls. 4-14 Cuaderno Principal). ii) La Plenaria del Senado de la República anunció el sometimiento a votación del informe sobre las objeciones el 18 de Septiembre de 2007, según consta en el Acta N° 11 de la misma fecha, que no ha sido publicada, según certificación expedida por el Subsecretario General de la misma corporación.

El informe fue considerado y votado por dicha corporación el 25 de Septiembre de 2007 con una mayoría de 87 senadores, de los 102 que integran la corporación, según consta en el Acta N° 12 de la misma fecha, que no ha sido publicada, de acuerdo con la certificación expedida por el Subsecretario General de la misma, la cual decidió rechazar las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional al proyecto de ley.

1. La Plenaria de la Cámara de Representantes anunció el sometimiento a votación del informe sobre las objeciones el 18 de Septiembre de 2007, según consta en el Acta N° 71 de la misma fecha, que fue enviada en medio magnético por el Secretario General de dicha corporación.

El informe fue considerado y votado por dicha corporación el 25 de Septiembre de 2007, según consta en el Acta N° 073 de la misma fecha, de acuerdo con la certificación expedida por el Secretario General de la misma corporación, la cual decidió rechazar las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional al proyecto de ley. iv) Mediante escrito de 2 de Octubre de 2007, radicado el 8 de Octubre siguiente, la Presidenta del Senado de la República remitió el proyecto de ley a esta Corte para que decida sobre la exequibilidad de las objeciones rechazadas por el Congreso de la República. Imposibilidad de efectuar el examen sobre el trámite de las objeciones. Alcance limitado de esta sentencia.

4. Con base en el recuento del trámite de las objeciones, contenido en el numeral anterior, ante la ausencia del material probatorio necesario para establecer si en su desarrollo se cumplieron los requisitos señalados en la Constitución, en la Ley 5ª de 1992 y en la jurisprudencia de esta corporación, ya que las Secretarías Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes no pudieron enviar las actas aprobadas de las sesiones correspondientes, por no haberse completado el trámite de su preparación y aprobación, esta corporación se abstendrá de pronunciarse sobre la

exequibilidad del trámite de las objeciones, con la advertencia de que, en consecuencia, el mismo podrá ser materia de demanda, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, dentro del término de caducidad previsto en el Art. 242, Num. 3, de la Constitución. Examen material de las objeciones Problemas jurídicos planteados

5. Corresponde a la Corte establecer si en el trámite de aprobación del Art. 4º del Proyecto de Ley N° 110/06 Senado, 254/05 Cámara, objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad : i) se violó el Art. 7º de la Ley 819 de 2003, que trata del análisis del impacto fiscal de las normas legales, y, por ser esta última una disposición de una ley orgánica, se quebrantó el Art. 151 de la Constitución Política, y ii) se violó la iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional para la expedición o reforma de las leyes que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas (Art. 154 C. Pol.).

Para resolver estos problemas jurídicos la Corte hará unas consideraciones sobre la cláusula de competencia general del Congreso de la República para hacer las leyes e iniciativa en materia de gasto público y sobre la exigencia del análisis del impacto fiscal de las normas legales y a continuación hará el examen material de las citadas objeciones. Cláusula de competencia general del Congreso de la República para hacer las leyes e iniciativa en materia de gasto público

6. Uno de los fundamentos de un Estado democrático es la separación de las ramas del poder público, que conforme a la doctrina constitucional garantiza

el ejercicio de pesos y contrapesos en la organización y el funcionamiento del Estado. Dentro de ese esquema general, al poder legislativo le corresponde hacer y reformar las leyes, al poder ejecutivo reglamentarlas para su debida ejecución y ejecutarlas y al poder judicial declarar la existencia o inexistencia de los derechos que consagran las mismas y hacerlos efectivos, así como controlar la legalidad de los actos de la Administración. Por consiguiente, desde el punto de vista funcional, las ramas ejecutiva y judicial del poder público están subordinadas a la rama legislativa del mismo, lo cual se explica por ser el órgano legislativo el de mayor representación política entre los órganos constituidos del Estado. La mencionada división de funciones en el Estado, y la supremacía del órgano legislativo, está consagrada en el ordenamiento constitucional colombiano, cuyo Art. 114 establece que corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el Gobierno y la Administración. Por su parte, el Art. 150 ibídem dispone que corresponde al Congreso hacer las leyes y enumera sus principales funciones mediante las mismas.

7. La reforma constitucional de 1968 tuvo como finalidad fortalecer la rama ejecutiva del poder público. Ello trajo como consecuencia un debilitamiento del órgano legislativo, principalmente en materia de iniciativa para la expedición y reforma de las leyes, lo que se materializó en el contenido del Art. 79 de la Constitución anterior, en virtud del cual se asignó al Gobierno Nacional la iniciativa exclusiva para la expedición y la reforma de las leyes más importantes en la actividad económica, como son las atinentes al

presupuesto nacional, el gasto e inversiones públicas, los planes y programas de desarrollo económico y social, la estructura de la administración nacional, crédito, deuda pública, cambios internacionales, comercio exterior, régimen de aduanas, participación en las rentas de la nación, situado fiscal y exenciones de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, excepto las personales del impuesto de renta y complementarios. No obstante, la misma disposición estableció que “sobre las materias específicas propuestas por el gobierno, las cámaras podrán introducir en los proyectos respectivos las modificaciones que acuerden, salvo lo dispuesto en el artículo 80 ”. La Constitución de 1991 reaccionó contra dicha minusvalía del poder legislativo y buscó restablecer el poder pleno que históricamente ha ejercido en el Estado democrático, tanto en Colombia como en otros países. Sobre este tema uno de los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente que participó activamente en su discusión y decisión en ella, expresa: “La experiencia constitucional de los últimos años y especialmente la práctica que se desarrolló a raíz de la reforma de 1968, mostraban las fallas y vacíos que se presentaban en el proceso de formación de las leyes. La identificación de las vicisitudes del trámite legislativo motivó al grupo del Fénix a proponer, en primer término, que se modificara el artículo 79 de la codificación de 1886. El Acto legislativo número 1 de 1945 otorgó a los ministros del despacho el monopolio para la presentación de proyectos contentivos de códigos, estructuración del presupuesto nacional, los planes y programas económicos y la

división del territorio. La reforma de 1968 levantó la reserva sobre los códigos, pero la extendió sobre todo proyecto de ley que implicara un gasto para el Estado. Prácticamente, con esa restricción se cercenó toda posibilidad a los congresistas. Como explicamos en el informe que presentamos en la comisión tercera: “Aparte del régimen de la titularidad de la iniciativa parlamentaria, la experiencia constitucional de los últimos años indica con vigoroso énfasis la urgencia de reformular la definición del alcance de esta iniciativa, esto es, del ámbito en que se despliega. Como es sabido, la disciplina que emergió de la reforma de 1968 confiere un alcance diferente a la iniciativa del Gobierno y a la de los congresistas, a quienes está restringida la capacidad de dar impulso a proyectos de ley en ciertas áreas que se reservan a aquel, sin que pueda decirse que el criterio que inspira la restricción sea infalible o haya aportado mejoría en el funcionamiento de las instituciones. “Con esas limitaciones, en puridad, los congresistas quedaron privados de toda iniciativa de proponer reordenamientos jurídicos reguladores de la actividad del Estado, puesto que no existe acto, movimiento u operación de esa entidad que no cause una erogación del tesoro. Y se extremó más todavía al trasladar, también al Gobierno, la iniciativa de proyectos referentes al nuevo sistema de legislación delegada que se denominan “leyes marco”. Todo este cercenamiento de atribuciones inherentes al Congreso se compensó con la habilitación de los vituperados auxilios parlamentarios y con la facultad de crear exenciones personales del impuesto sobre la renta y complementarios, a lo cual se añadió la

obligación del Gobierno de incorporar, sin modificaciones, en el proyecto de presupuesto, e